市十二届人大常委会第二十六次会议议程

（2015年6月29日—30日）

一、听取和审议市人民政府关于三明城区规划管理工作情况的报告，并就三明城区规划管理工作情况开展专题询问；

二、听取和审议市人民政府关于2014年市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告；

三、听取和审议市人民政府关于2014年市本级决算情况的报告，审查和批准2014年市本级决算；

四、听取和审议市人民政府关于我市土地出让金收支和管理情况的报告；

五、听取和审议市人民政府关于创新林业经营体系建设情况的报告；

六、听取和审议市人民政府关于落实市人大常委会《职业教育法》执法检查报告审议意见情况的报告；

七、审议有关人事事项。

三明市人民代表大会常务委员会

关于批准2014年市本级决算的决议

（2015年6月30日三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）

三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议，听取了市财政局局长刘万年受市人民政府委托所作的《关于2014年三明市本级财政决算情况的报告》和市审计局副局长林寿佰受市人民政府委托所作的《关于2014年度市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》。会议结合审议审计工作报告，对2014年市本级决算草案进行了审查，同意市人大财政经济委员会在初步审查报告中提出的意见，决定批准2014年市本级决算。

三明市人民政府关于2014年市本级财政决算草案的报告

市人大常委会：

　　2014年市本级财政决算已编制完毕，现报告如下：

　　一、一般公共预算财政收支情况

　　2014年市本级一般公共预算收入完成170,334万元，占调整预算数的86.98%，比上年短收4,507万元，下降2.58%；加上返还性收入17,296万元，一般性转移支付收入69,380万元，专项补助收入62,607万元，地方政府债券资金收入35,500万元，上年结余收入91,404万元，调入资金11,803万元，下级专项上解3,209万元，收入总计461,533万元。当年市本级一般公共预算支出实际下达193,717万元，完成调整预算数209,309万元的92.55%。市本级一般公共预算实际支出301,164万元（包括省级专项支出、上年结余支出等），比上年增支9,473万元，增长3.25%；加上上解支出29,862万元，债券还本支出5,000万元，安排预算稳定调节基金21,173万元，补助下级支出18,305万元，支出总计375,504万元。收支相抵，年终结转86,029万元，其中：专项结余86,029万元。

　　二、政府性基金收支情况

　  2014年市本级纳入预算管理的政府性基金收入完成132,663万元，占调整预算数的66.52%，比上年短收55,262万元，下降29.41%；加上上年结余26,058万元，上级补助收入7,547万元，调入资金4,730万元，收入总计170,998万元。当年市本级政府性基金支出实际下达125,869万元，完成调整预算数197,638万元的63.69%。市本级政府性基金实际支出124,365万元（包括省级专项支出、上年结转结余支出等），比上年减支82,946万元，下降40.01%；加上上解支出263万元，补助下级支出7,966万元，调出资金5,603万元，支出总计138,197万元。收支相抵，年终结转32,081万元。

　  以上报告请予审议。

三明市人民政府

2015年6月29日

关于2014年度市本级预算执行和

其他财政收支情况的审计工作报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

　　  三明市审计局副局长　 林寿佰

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现在，向市十二届人大常委会第二十六次会议报告2014年度市本级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据《中华人民共和国审计法》和《福建省地方预算执行情况审计监督试行办法》的规定，市审计局审计了市本级2014年度预算执行和其他财政收支、政府性债务、城市建设维护专项等5个专项资金管理使用、全市城镇保障性安居工程、全市住房公积金、市住建局及所属13个单位部门预算执行和“三公”经费支出情况，对全市公立医院综合改革、尤溪县洋中镇新型城镇化发展现状和市本级国有资本投资、运营及收益情况进行了审计或审计调查，并对上年度预算执行审计中发现问题的整改情况进行跟踪检查。审计共投入586个工作日，审计或审计调查112个单位（项目），审计资金总量43亿元。 

一、2014年度市本级预算执行情况

审计结果表明，2014年度，市财税部门围绕市委、市政府各项部署，充分发挥财政职能，依法加强收入监管，进一步优化支出结构，财政运行总体平稳，实现了收支平衡。

----税性收入比重下降，财政收入质量有待提高。受宏观经济形势影响，财政收入完成情况不容乐观，2014年实现税收收入12.82亿元，只完成调整后预算的79.43%，同比锐减0.90亿元，下降了6.55%，除资源税、城市维护建设税完成预算外，其他9个税种均未完成预算；政府性基金收入仅完成预算的66.52%，主要是国有土地使用权出让金只完成预算数的56.19%。

----财政支出平稳增长，民生保障不断增强。2014年度投入农业、教育、科学技术支出分别为0.68亿元、3.65亿元和0.46亿元，分别比上年增长11.33%、10.41%、45.08%，三项支出增长均高于经常性财政收入增长（-4.3 %），有效发挥公共财政保障作用。

----财税改革逐步推进，着力提升财政管理水平。财政部门加大专项资金结余结转清理力度，盘活财政存量资金2.31亿元，修订出台市直单位差旅费、会议费、培训费等管理办法，以刚性制度约束公务支出，市本级“三公”经费较大幅度下降，着力保障与群众切身利益相关支出。

（一）市本级财政预算执行结果

⒈一般公共财政预算执行结果。2014年市本级地方级公共财政预算收入完成17.03亿元，比上年增收0.73亿元，增长4.48%，完成调整预算19.58亿元的86.98%，加上上级补助收入13.10亿元、债券转贷收入3.55亿元、上年结余9.14亿元、调入资金1.18亿元，收入总计44亿元。公共财政预算支出30.12亿元，完成调整预算38.57亿元的78.08%，比上年增支0.95亿元，增长3.25%，加上上解上级支出2.67亿元，地方政府债券还本支出0.50亿元，安排预算稳定调节基金2.11亿元，支出总计35.40亿元。收支相抵，年终结余8.60亿元，全部是结转下年的项目支出。

⒉政府性基金预算执行结果。2014年市本级纳入预算管理的政府性基金收入13.27亿元，完成调整预算数19.94亿元的66.52%，加上上年基金结余2.60亿元，上级补助收入-0.04亿元，调入资金0.47亿元，收入总计16.30亿元；政府性基金预算支出12.43亿元，完成调整预算数15.72亿元和79.13%，加上上解上级支出0.03亿元，调出资金0.56亿元，支出总计13.02亿元。收支相抵，滚存结余3.28亿元。

⒊其他财政收支情况。一是行政事业单位纳入财政代管专户管理的资金上年结余0.19亿元，当年收入3.75亿元，支出3.52亿元，年末滚存结余0.42亿元；二是专项资金上年结余14.48亿元，当年收入0.69亿元，支出4.77亿元，年末滚存结余10.40亿元；三是财政管理的其他资金上年结余1.52亿元，当年收入0.68亿元，支出1.03亿元，年末滚存结余1.17亿元。

（二）社会保险基金预算收支情况

2014年，市财政已编制企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、工伤保险、失业保险及生育保险等6项社会保险基金收支预决算。各项基金当年收入合计52.44亿元，当年支出合计48.85亿元，加上上年结余14.76亿元，年末滚存结余18.35亿元。

（三）市本级政府性债务情况

2014年市本级政府性债务新增55.58亿元，当年偿还10.24亿元，年末累计余额134.62亿元，较上年末净增加45.34亿元，增长了50.78%。其中：直接债务129.86亿元、担保债务1.46亿元、其他债务3.3亿元。与2013年末相比，直接债务增加了96.23亿元，增长286.16%；担保和其他债务分别减少8.11亿元和47.65亿元，下降84.74%和61.13%。一是2014年新增债务为直接债务，主要是市土地收储中心银行贷款19.24亿元、海西廉租房及公租房等10个保障房项目贷款14.6亿元、生态新城银行贷款3亿元；二是省财政部门对我市2014年末本级政府性债务进行了重新甄别，将原来的担保和其他债务57.93亿元，重新划分调整为直接债务，造成直接债务增长较快；三是市本级政府2015-2018年需偿还到期债务分别为21.13亿元、33.52亿元、32.24亿元和42.98亿元，未来几年政府偿债压力较大。

（四）存在的主要问题

⒈市本级预算收入方面。一是2014年税务部门税费入库级次不正确，影响市本级财政收入293.23万元。其中：市地税部门将市级固定收入企业税费误入梅列区财政115.51万元；市国税局将市煤气公司等3家市级固定收入企业增值税50.18万元、企业所得税127.55万元误入梅列区财政。二是仍有部分资产处置收入、新材建设基金等5项收入2383.58万元滞留在专户未按规定缴库体现收入。

⒉市本级预算支出方面。一是部分专项经费支出年初无预算或超预算。2014年下达公立医院改革专项资金561.48万元、消化历年土地支出挂账12723.23万元年初未安排预算，森林植被恢复费支出超预算500万元。二是部分预算支出指标执行率较低。2014年公共财政预算支出中执行率为零的有15项，未下达预算资金计2357万元；执行率为5.51%到64.96%之间的有15项，未下达资金5291.29万元，占预算资金9247万元的57.22%。基金预算支出中执行率为零的有5项，未下达预算资金3450万元；执行率为5.56%到67.9%之间的有7项，未下达资金79862.45万元，占预算资金166545万元的47.95%。

⒊预算编制管理方面。将一般财力转作项目结转。将历年省财力补助12717.84万元和2014年新增即征即奖等财力补助1793万元以“其他支出”结转。

⒋财政资金管理核算方面。（1）往来账未及时清理。至2014年末，财政专户中部分资金多年挂账未清理，主要有：技术创新、共建园区分成、资金占用费等11项专项资金14064.77万元，以前年度安排未明确用途专项1000万元，各类工作经费788.47万元；以前年度土地成本支出仍有余额90536.56万元未消化。（2）未按规定使用地方政府债券资金。2014年，将安排市少体校校区建设的地方政府债券资金3000万元调作三明市国有融资担保有限公司注册资本金。（3）出借财政资金1500万元。一是根据相关精神，市财政出借资金1000万元，作为市企业应急周转专项资金，委托三明市梅列区新力源小额贷款有限公司管理使用，截止审计日，该笔资金已逾期未收回；二是市财政局根据市政府办《关于建设大型工业CT检测公共服务平台有关事项协调会议备忘录》，将工业企业技术改造专项资金500万元，借给三明市毅君机械铸造有限公司，约定借款期限10年，不计利息，从第6年起逐年归还100万元。主要用于该公司建设大型工业CT检测公共服务平台配套材料。

二、部门预算执行及“三公”经费审计情况

今年对市住房和城乡建设局及所属13个行政事业单位2014年度预算执行和“三公”经费、会议费等情况进行审计，并对市教育局等12个市直单位经费结余情况进行核实。从审计情况看，这些部门能够重视和加强预算管理，健全财务制度，规范会计核算。但仍然存在预算执行不到位和管理不规范等问题。

（一）个别部门预算编报不实，审核不严。一是市房屋权属登记中心等4个单位5项收入38.75万元未编入部门预算；二是市质监站已离岗人员工资仍编入预算，造成财政多拨付预算经费23.61万元。

（二）部分单位未严格执行预算，行政经费超预算支出93.72万元。其中市政工程管理处77.66万元、建设工程质量监督站16.06万元。

（三）部分部门单位预算支出缺乏严肃性。经抽查市教育局等12个单位，2012年财政拨款结转资金3736.62万元至今未使用，影响资金使用效益。

（四）部门单位“三公”经费支出情况。市住房和城乡建设局及所属13个行政事业单位，能积极落实中央八项规定精神，加强对“三公”经费支出的管理和监督，“三公”经费、会议费等支出有了明显下降。2014年支出113.93万元，同比减少106.6万元，下降48.38%；其中招待费支出由2012年117.13万元降到2014年16.17万元。

三、专项资金审计情况

根据审计方案，市审计局对市工业和文化专项资金、城建维护专项、城市基础设施配套费以及市住房维修基金管理和使用情况进行审计。通过审计，发现专项资金的分配与管理使用还有待进一步完善和改进。

（一）专项资金预算编报不细化，形成二次分配，预算透明度不高。2014年工业企业发展资金和文化产业专项资金编制预算时，未明确项目和用款单位，形成二次分配。至2014年末，当年未明确项目单位，待分配的资金分别还有434.95万元和244.65万元。2013年以前企业专项资金未安排使用仍有2024.28万元。

（二）部分资金安排不合理，改变资金用途。2014年在工业专项资金中安排7个单位工作经费284万元、安排工业园区基础设施建设710万元、安排小微企业增信贷款资金650万元；市级淘汰落后产能专项资金100万元，全部安排用于奖励市县两级财政局和经贸局，未用于补助淘汰产能企业；文化产业专项中，有120.3万元用于7个单位经费性质补助，占当年预算资金的14％。

（三）资金补助分散或下达滞后，难以发挥资金整体效益。2014年市级预算安排节能专项资金400万元，分别补助50个项目单位，补助金额在5-10万元之间；文化产业资金大部分在10月份研究审批，12月下旬才下达。资金补助分散或下达滞后不利于发挥专项资金的使用效益。

（四）部分单位项目不实、申报程序不规范。市企业与企业家联合会2013年底经费已结余355.18万元，但在2014年仍向相关部门继续申报专项工作经费90万元，而当年专项支出仅17.79万元，至2014年末累计结余已达430.47万元，项目经费申报脱离了实际需要，造成资金沉淀；市三歌文化传媒有限公司等5个单位未按程序申报和相关部门审核，涉及资金115万元。

（五）建设项目招投标管理不规范。一是市园林局部分项目未依法实行公开招标。涉及项目有：沙溪两岸绿地修复提升工程的设计48万元、监理37.5万元，以及石雕（雕塑艺术展示区）工程569万元、沙溪东岸江滨绿道建设工程600万元，江滨绿道改建工程361万元应公开招标的项目实行邀请招标；二是所有邀请招标项目确定施工企业程序不规范、不透明。确定邀请参与投标的施工企业相对固定，未引入比选机制，同时确定过程中无主管部门参与监督，涉及单位有市政工程处、市园林局、市环卫处和市固体废弃物管理中心。

（六）市住宅专项维修资金在资金管理上还不到位。至2014年12月底累计滚存结余15978.71万元，一是资金分散存放在8家银行，不利于资金的保值增值；二是部分业主或开发企业未及时缴存资金。

四、全市城镇保障性安居工程审计情况

根据审计署统一项目计划，市审计局组织市县两级审计机关继续对全市2014年城镇保障性安居工程的投资、建设、分配、运营等情况进行跟踪审计。审计结果表明，我市两级政府和相关部门认真贯彻落实中央各项政策要求，积极推进各项保障性安居工程建设，在改善困难群众居住条件等方面成效明显。2014年，各级财政共筹集和安排资金51157.75万元，实际完成开工任务5800套，基本建成任务6300套，新增发放住房租赁补贴任务900户。通过实物安置和货币安置等方式，保障棚户区1400户居民家庭5100人；通过发放租赁补贴、配租配售保障性住房等方式，保障中低收入住房困难家庭12300户29900人。全面完成省下达的各项保障任务。但在2014年审计中仍发现以下问题：

（一）保障房资金使用和筹集不够到位。有5个县上级补助资金1233.56万元被长期闲置或滞拨；有1 个县保障房资金未筹集到位66.95万元。

（二）保障房未按规定分配、管理和使用。一是有6个县（市、区）保障性住房或补贴分配监管不严，43户保障对象违规享受住房保障待遇；二是3个县经办管理机构未及时足额发放住房补贴25.86万元，涉及266户保障对象。

（三）保障性住房日常管理不到位，保障性住房空置问题较为突出。有5个县（市、区）17个小区514套已建成保障性住房空置未用超过一年以上；2个县7个小区1001套保障性住房已竣工尚未办理产权登记；一部分县保障房租金未及时清收或未实行收支两条线管理，涉及金额36.18万元。

（四）部分项目建设管理不规范。有部分项目未严格执行基本建设程序，存在未取得建设用地批准书、建设用地规划许可证、建筑工程规划许可证等审批手续的情况下即开工建设或项目直接发包承建，以及未办理竣工验收即交付使用。

五、全市公立医院综合改革专项审计调查情况

根据市医改领导小组的要求，2014年市审计局联合市财政等部门，对全市22家公立医院综合改革的政策执行情况进行了专项审计调查。审计结果表明，2012年起，市委、市政府围绕“百姓可接受、财政可承担、基金可运行、医院发展可持续”目标，实行“医药、医疗、医保”三项联动综合改革，实现了“人民群众得实惠、医务人员受鼓励、财政保障可持续”三方共赢，病患负担得到逐步减轻，基金实现了平稳运行。2013年度22家医院医保对象出院者次均自费额为1372.04元，比2011年下降了199.31元；实际发放工资总额比2012年度增加18738.77万元，比增37.58%，其中2308名医生实行了年薪制，占比达90.58%，年人均工资10.93万元，其他医务人员工资也相应得到提高；城镇职工和城乡居民医保基金累计结余达119312.73万元、34289.74万元，分别比2011年末增加40118.95万元、6851.43万元。同时，对全市医保经办机构进行整合，“三保”基金全市统筹使用，统一政策，实现了各类基金自求平衡、互不调剂，发挥了基金大数效应，提高了基金抗风险能力。但还存在亟待解决的问题：

（一）部分县（市）财政投入未到位。有3个县未及时安排2013年度药品差价补助款；2个县对医院基本建设和大型设备购置的投入偏少；应由市县两级政府负担的历史债务化解力度不大，至2013年底，全市22家医院历史债务仍有109451.31万元。

（二）部分医院财务管理不到位，工资分配制度还不尽合理。有5家医院超发工资共计2160.10万元；有4家医院门诊楼、住院部等6个项目计22396.78万元已投入使用但仍未办理竣工决算或未纳入财务核算；有4家医院少提固定资产折旧计207.9万元；工资分配制度不尽合理，不同工种间收入差异大。

（三）部分县（市、区）医保基金管理不规范。有3 个县财政部门资金拨付不及时，导致了医保经办机构挤占了医保基金321.87万元；大田医保中心从县职工个人基金中扣缴医保卡制作费9.22万元；尤溪医保中心中药费用按不同金额分段比例报销，未实行全额报销。

（四）部分医院业务管理不够严格。一是单病种付费因定额不合理、政策落实不到位，2013年度22家医院仅有1195个病例执行单病种付费；二是有13家医院患者出院次均费用超控制目标，有20家医院住院天数超控制目标；三是22医院同时存在同一病患在一年内多次出、入院等现象，涉及总人数 1714 人，总次数达4019人次（重复入院为2305人次），同时还存在住院期间又报销门诊的现象，涉及1925人4447人次，增加门诊次数2522人次。

六、全市住房公积金情况审计情况

按省审计厅的布置和要求，市审计局对全市2012-2014年度住房公积金归集、使用、管理情况进行专项审计。截至2014年末，全市住房公积金单位开户数5912个，涉及19.94万人，缴存基金147.86亿元，支取基金84.04亿元，归集余额65.88亿元；累计发放贷款115.10亿元，涉及7.99万户；年末贷款余额66.71亿元，涉及3.71万户。审计结果表明，近年来，在市委、市政府领导下，市住房公积金管理中心遵循“管委会决策，中心运作，财政监督，银行专户”的原则，强化管理、精心运作，在便民惠民、归集扩面、个贷发放及资金管理等方面均取得了较好成效。但审计也发现住房公积金管理使用不规范问题，主要是：

（一）住房公积金归集不尽合理规范。一是不同行业间缴存金额差距较大，2014年度住房公积金最高缴存额达5922元/月，最低缴存额仅96元/月，两者相差近62倍；二是部分单位缴存基数远低于规定的下线950元；三是有280个单位开户后未给职工缴纳住房公积金。

（二）住房公积金贷款发放风险意识不够。一是将住房公积金风险准备金24679.38万元用于发放贷款，占风险金总额92.49%。二是住房公积金个贷率超过预警。2012-2014年，全市住房公积金年末个贷率分别为86.48％，101.77%、101.26%，均超过85%预警线。

七、尤溪县洋中镇新型城镇化发展现状情况专项审计调查

根据省审计厅安排，市审计局今年对尤溪县洋中镇新型城镇化发展现状情况进行了专项审计调查，重点调查了2014年尤溪县洋中镇提供公共产品和实现公共服务均等化方面的情况、试点镇在公共经济政策引导方面的情况和试点镇在公共权力运行方面的情况。2014年该镇GDP25.08亿元，实现农业总产值7.38亿元，工业总产值17.42亿元，实现税收1848万元。近年来引入园区32个项目。审计调查结果表明，2010年以来，洋中镇紧紧围绕打造“升级版闽中最美生态文化名镇”为目标，在改善城镇基础设施、增强城镇聚集效应等方面，取得了一定成效。但审计调查中，还发现一些问题：

（一）建设资金筹集渠道单一，债务繁重，持续发展后劲不足。一是洋中镇现有的基础设施建设资金主要依靠土地增减挂钩指标收入和专项转移支付资金，2010年至2015年2月洋中镇土地增减挂钩773.7377亩，资金收入21412.13万元，但土地增减挂钩收入来源有限，目前该镇尚未形成社会资金等多元化投入的机制，无法有效满足基础设施建设的持续发展；二是由于洋中镇财政收入总量不大，偿债压力较大，制约着小城镇基础设施建设投入。至2014年底，洋中镇债务余额13077万元，债务率达1090%。

（二）常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率不高。2014年洋中镇常住人口城镇化率31.81%、户籍人口城镇化率15.08%左右，与福建省新型城镇化规划的目标差距较大（2020年目标为常住人口城镇化率达67%、户籍人口城镇化率达48%左右）。

（三）政府对园区推动和管理有待加强。一是洋中镇工业园区总体规划尚未纳入省级经济开发区管理，不能享受省政府提升园区综合水平优惠政策；二是园区建设用地报批手续繁杂、程序复杂、时间长，建设用地指标调整难，建设与用地的矛盾仍然突出；三是工业园区基础设施不够完善，加上金融、信息、技术等方面的服务水平低，园区缺乏吸引力，项目引进受到很大限制，小城镇发展难以达到预期效果。

（四）政策落实不到位。至2014年，洋中镇财政管理仍实行“乡财县管乡用”方式，尚未按政策建立镇级财政金库；因资金困难等原因每年储备工业用地100亩政策难以落实。

八、市本级国有资本投资、运营及收益情况的审计调查

按市政府的要求，市审计局与市国资委共同组成审计组，对市属国家出资企业对外投资和出借（委托贷款）资金情况进行了全面调查，并着重对市海鑫公司、市国投公司、福建一建公司的国有资本投资、运营及收益情况，以及对市城投公司等企业进行审计或专项审计调查。截至2014年末，我市市属国家资本出资企业共78户，有52户企业财务报表纳入市国资委统计，资产总额为361.55亿元，负债总额109.41亿元，净资产252.14亿元。52户企业中盈利企业14家、亏损企业13家、微利企业22家、歇业3家。截至2015年2月28日止，生态新城等6家国有企业对外出借资金总额3.37亿元；市国投公司等17家国有企业对外投资总额5.99亿元，涉及76个项目；市城投公司等5家国有企业对外担保总额10.93亿元。主要是融资平台、市属园区、市属企业间互借互保。

审计调查表明，市国资委认真履行职责，逐步建立和完善国有资产监管体系，国有资产监督管理逐年规范，市属国有企业管理不断加强。但在国有资产(资本)经营管理中仍存在一些问题：

（一）国有监管企业整体质量不高，普遍盈利能力较弱。一是市属国有企业规模较小，除福建一建等4家企业营业收入超过亿元外，其他80%的企业的年经营收入都在5000万元以下，盈利企业14家，仅占28.57%；二是收入结构单一，未形成自身的核心主业和主营方向，企业发展后劲不足。这次重点调查的三家企业中，除福建一建外，市国投公司主要收人来源于委贷利息和房租收入，2014年分别833.15万元、371.37万元，除此之外没有其他业务收入，而市海鑫公司除经营土地收益和部分房租收益外，没有其他业务收入；三是对外投资回报率低。2014年有23个投资项目有进行利润分配，占比30%，实际收到的收益3056.55万元，年投资回报率仅为5.1%。

（二）部分出借资金存在风险。截至2015年2月28日止，外借资金总额3.37亿元，有0.45亿元已经逾期，未收回资金占用费316.67万元。一是市林业总公司在2003年4月借给市林业房地产总公司460万元、林业宾馆10万元已潜在损失；二是生态新城借给沙县金古公司4000万元已经逾期，且欠缴资金占用费67.56万元；三明长深高速连接线有限公司尚欠生态新城资金占用费249.11万元。同时调查发现，三明市圆通农业发展有限公司将资金借给庄汉忠个人（麒麟山宾馆法人）100万元和本单位职工许金英10万元，这两笔款项尚未到期，但存在一定风险。

（三）负债总额大，存在还本付息压力。截至2014年12月31日，市国投公司融资总额28.63亿元，融资资金全部用于政府性投资项目，2015年至2019年为还贷期，预计近五年应归还本息计33.98亿元；市城投公司2014年至2020年共计应还本息37.20亿元，年均5.31亿元。

（四）市城投公司工程管理不规范。截止2013年7月，一是部分项目中期支付进度款和甲供材料供应控制不严，造成部分项目多付工程款；二是抽查发现4个项目超预算供应钢材1050.64万元，6个项目未及时扣回甲供钢材款3318.65万元，可能导致结算时多付工程款；三是部分项目存在基建程序执行不到位、手续不齐全，或未按规定招投标，或合同条款设定不合规，工程结算未及时办理等问题。

九、上年度审计发现问题整改情况

近几年，市政府高度重视审计发现问题整改工作，制定整改措施，落实整改责任，市财税及相关部门认真对待，上年度反映问题大部分已基本整改到位。财政部门：切实落实审计意见和建议，收回市本级财政收入2624 万元，清理整合历年结余结转资金 2.31 亿元，相继出台《关于规范市区企业入库级次的函》、《三明市本级支出预算指标管理办法》、《关于预算公开工作通知》等财政管理制度，规范了税收征管、盘活地方财政存量资金、进一步细化预算。部门预算执行审计整改情况：市水利局、科技局、文广新局、经贸委、国资委5部门已按审计决定要求，对部分项目支出预算执行不够理想、专项资金结余数额大、个别项目预算执行率低等问题，认真查找原因，并加强对预算支出管理，健立健全专项资金使用监管机制，统筹和整合结余结转资金，确保提高财政资金使用效益。城镇保障性安居工程审计整改情况：一是市住建局高度重视，组织相关部门对72户保障对象进行重新核实，已腾退保障性住房28套（户），取消14户违规对象住房保障资格，改廉租房保障为公租房保障22户；二是已配租配售长期空置保障性住房343套；三是落实保障性住房退出机制，追回多领取的租赁补贴资金5805元，收回保障性住房23套。

但有些问题尚未得到整改：属市级固定收入的企业范围仍未明确、部分专项资金预算透明度有待提高、往来账未能及时清理。保障性住房仍有剩余房源337套因各种原因继续空置，建宁县和沙县分别挪用135套、37套廉租房及公租房用于拆迁周转仍未全部腾退、部分项目基建管理不规范有待进一步整改。下一步将责成相关部门继续整改到位。

关于2014年三明市本级财政决算情况的报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

三明市财政局局长　 刘万年

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现在，向市十二届人大常委会第二十六次会议报告2014年市本级财政决算情况，请予审议。

一、2014年财政决算情况

（一）落实市人大预算决议情况

按照市十二届人大四次会议有关决议以及审查意见，财政部门以稳增长、促调整、重统筹、保民生、强管理为工作重点，推进财政改革，加强预算管理，积极发挥财政职能作用。

1.突出推进预算改革。推进和扩大铁路运输、邮政和电信业纳入“营改增”试点范围。建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，进一步规范政府性基金预算管理。全面启动全口径预算编制、推进国库集中支付电子化工作。加快公务卡制度改革，实现市级预算单位全覆盖。开展市级财政结余结转资金清理，盘活财政存量资金。在全省率先上线运行财政管理一体化信息系统，完善支付流程，实现对预算单位财政资金支付的实时动态监控。推进预算公开,市县两级按时完成政府预决算、部门预决算和“三公”经费预决算公开工作，市本级部门和单位按要求向社会公开部门预决算和“三公”经费开支情况。规范政府采购预算管理，重新制定并统一全市政府采购目录和限额标准,扩大电子反拍规模，提升政府采购效益。加快行政事业单位资产整合营运,对合理调配使用资产进行积极探索，行政事业单位经营性资产收益比上年增长6.98%。

2.突出加强收支管理。一是抓好收入征管。建立财税联动机制，改进税收征管方式，协调落实好纳税大户、重点行业、重点项目的税收征管，确保各项税收收入及时入库。严格非税收入“收支两条线”管理，强化基金征收，配合做好土地出让各项工作，确保应收尽收。二是积极争取上级支持。全市各级、各部门争取各类专项资金、财政转移支付资金122.89亿元，比上年增加4.3亿元，增长3.63%，扣除上解中央、省级后，净补助70.27亿元，增长12.66%，对弥补地方财力不足、实现借力发展发挥了重要作用。三是严格支出管理。认真落实厉行勤俭节约的各项规定，按照“零增长”的要求，对市直部门和单位“三公”经费预算进行审核和控制，2014年市本级“三公”经费实际支出5,419万元，比上年下降34.84%，其中车辆运行和购置支出3,778万元，接待经费1,388万元，分别比上年下降37.92%、30.18%。修订出台新的市直单位差旅费、会议费、培训费等管理办法，以刚性制度约束公务支出，2014年市本级差旅费、会议费、培训费实际支出共5,991万元，比上年下降21.95%。

3.突出支持产业发展。争取中央、省各类扶持企业发展资金4.23亿元，市财政安排企业发展专项5,500万元，设立1.1亿元政府主导的融资性担保公司，全市应急转贷资金规模达5.9亿元，累计发放应急转贷资金29.9亿元，助推企业防控金融风险，推进传统产业改造升级。争取省级外经贸扶持奖励资金8,000万元，推动外经贸较快增长。加大对旅游、物流、金融等服务业支持力度，促进第三产业加快发展。同时，优化发展环境、落实稳定工业增长、支持企业技改、促进“两化”融合、推动电子商务发展等财政扶持和奖励措施。落实减税降费政策，兑现房产税和土地使用税“即征即奖”资金，出台激励房地产业发展新政，落实高新技术企业所得税政策，实施进一步支持小微企业增值税和营业税政策，继续清理取消部分行政事业收费，有效减轻企业负担。

（二）2014年收支决算情况

1.一般公共预算。

（1）收支平衡情况。

2014年全市地方一般公共预算收入完成909,210万元，占调整预算数的94.31%，比上年增收10,760万元，增长1.2%；加上转移性收入985,348万元，地方政府债券资金145,200万元，上年结余349,041万元，调入预算稳定调节基金16,166万元，调入资金24,719万元，收入总计2,429,684万元。2014年全市一般公共预算支出完成1,988,757万元，占调整预算数的86.94%，比上年增支115,135万元，增长6.15%；加上上解上级支出82,157万元，债券还本支出11,100万元，安排预算稳定调节基金51,055万元，调出资金10万元，支出总计2,133,079万元。收支相抵，年终结转296,605万元，其中：专项结转298,445万元，净结余-1,840万元（主要是将乐县净结余-3,400万元）。

2014年市本级地方一般公共预算收入完成170,334万元，占调整预算数的86.98%，比上年短收4,507万元，下降2.58%；加上转移性收入149,283万元，地方政府债券资金35,500万元，上年结余91,404万元，调入资金11,803万元，下级专项上解3,209万元，收入总计461,533万元。2014年市本级一般公共预算支出完成301,164万元，占调整预算数的77.78%，比上年增支9,473万元，增长3.25%；加上上解上级支出29,862万元，债券还本支出5,000万元，安排预算稳定调节基金21,173万元，补助下级支出18,305万元，支出总计375,504万元。收支相抵，年终结转86,029万元，其中：专项结转86,029万元。

（2）重点支出情况。

2014年，市本级支出预算按照保运转、保稳定、保重点的原则，积极调整优化财政支出结构，统筹安排用于民生保障方面和市委、市政府确定的重点项目支出。当年教育、科技、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育支出分别达到45,291万元、6,329万元、23,244万元、69,468万元，分别比上年增长10.86%、10.13%、6.76%、125.03%，超过经常性财政收入的增长幅度（-4.3%）；农林水支出14,376万元，比上年下降23.48%，若扣除省级专项和上年结转单位指标因素，同口径比上年增长11.33%。

一是教育支出。教育支出调整预算数为49,795万元，实际支出45,291万元，完成调整预算数的90.95%，比上年增支4,435万元，增长10.86%，若同口径扣除财政代管专户和基金调入一般公共预算后,支出比增18.75%。主要是：省级教育专项和转移支付增加支出1,200万元；本级财政年初预算三明学院增加安排生均经费1,580万元；教育费附加收入比上年超收1,766万元，相应增加支出。

二是科学技术支出。科学技术支出调整预算数为6,911万元，实际支出6,329万元，完成调整预算数的91.58%，比上年增支582万元，增长10.13%。主要是：增加安排市农业科学研究院农业科技创新中心项目建设2,231万元；2014年省级科技专项比上年减少750万元。

三是社会保障和就业支出。社会保障和就业支出调整预算数为29,198万元，实际支出23,244万元，完成调整预算数的79.61%，比上年增支1,471万元，增长6.76%。主要是：为提高离退休人员待遇等为主的社会保障能力，市本级专项增加安排4,700万元（企业离休干部两费补助、机关事业参保职工退休工资补助等社保专项1,000万元，以及社区居委会工作人员“三金”配套和两区城乡居民养老保险补助516万元等）；2014年省级社会保障专项比上年减少2,220万元；单位上年指标结余比上年减少1,500万元。

四是医疗卫生与计划生育支出。医疗卫生支出调整预算数为73,041万元，实际支出69,468万元，完成调整预算数的95.11%，比上年增支38,597万元，增长125.03%。主要是：2013年县级医保中心机构上划翘尾巴因素，新农合原由县级支出变更市级支出增加41,559万元，计划生育支出从一般公共服务中改列和食品和药品监管机构下划的因素增加1,627万元；年初本级专项增加安排公立医院贷款贴息、院长年薪、药品零差率销售改革等市区公立医院改革补助，以及定向培养本土化大专学历医学人才学费和职工医疗补助1,900万元。省级医疗卫生专项减少支出2,370万元（主要是三明市第一医院建设预算内基建投资专项补助减少2,650万元）；市第一医院和城镇职工基本医疗保险专户上年指标结余分别比2013年减少拨付1,700万元、1711万元。

五是农林水支出。农林水事务支出调整预算数为22,928万元，实际支出14,376万元，完成调整预算数的62.7%，比上年减支4,411万元，下降23.48%。主要是：2014年省级预算内投资安排闽江上游防洪工程建设资金比上年减少2,000万元；林业局、农业局上年指标结余拨付比上年分别减少1,589万元、547万元。

（3）财政转移支付安排和执行情况

一是上级财政补助资金安排使用情况。2014年省财政对市本级补助金额为149,283万元。包括：①税收返还17,296万元，其中：增值税、消费税、所得税税收返还11,273万元，成品油价格和税费改革税收返还收入6,023万元（属专项税收返还性质，主要用于交通“六项收费”取消后的交通专项支出），已纳入年初预算安排；②省财政对市本级一般性转移支付69,380万元，主要有新农合转移支付、基层公检法司转移支付、固定数额补助（包括调整工资转移支付和农村税改转移支付）、结算补助等，除固定数额补助收入外，大部分属有特定用途的专项转移支付；③省财政对市本级财政专项补助62,607万元，全部是有确定具体项目和用途的专项补助资金，实行专款专用，主要集中在农林水、社会保障和就业、节能环保、教育、医疗卫生与计划生育、住房保障等民生领域。

二是对下级财政转移支付情况。2014年市本级对下级财政转移支付补助18,305万元（与上报十二届人大五次会议数相比增加1,158万元），其中：一般性转移支付3,116万元，主要是对固定数额补助1,780万元、对下级一般性转移支付配套471万元和统一征收的重大基础设施建设税费（城建税和教育费附加）返还865万元；专项转移支付补助下级15,189万元，其中：补助两区3,652万元，占24.04%；补助10个县（市）11,537万元（主要是上年省专结余结转下年安排5,584万元；当年市级专项安排5,953万元，包括水土保持、农业产业化、造福工程等农林水专项2,884万元，革命基点村和重点老区村建设项目920万元，市级优抚配套等社会保障专项449万元，教科文专项396万元，卫生与计划生育专项380万元等），占75.96%。

2.政府性基金。

（1）收支平衡情况。

2014年全市纳入预算管理的政府性基金收入完成668,083万元，占调整预算数的87.72%，比上年短收153,029万元，下降18.64%；加上上年滚存结余137,113万元，补助收入129,203万元，调入资金4,908万元，收入总计939,307万元。2014年全市政府性基金支出完成728,710万元，占调整预算数的78.83%，比上年减支209,315万元，下降22.31%；加上上解支出3,632万元，调出资金11,264万元，支出总计743,606万元。收支相抵，年终结转195,701万元。

2014年市本级纳入预算管理的政府性基金收入完成132,663万元，占调整预算数的66.52%，比上年短收55,262万元，下降29.41%；加上上年结余26,058万元，上级补助收入7,547万元，调入资金4,730万元，收入总计170,998万元。政府性基金支出完成124,365万元，占调整预算数的79.13%，比上年减支82,946万元，下降40.01%；加上上解支出263万元，补助下级支出7,966万元，调出资金5,603万元，支出总计138,197万元。收支相抵，年终结转32,081万元。

（2）财政转移支付安排执行情况。

一是上级财政补助资金安排使用情况。2014年省财政对市本级的补助金额为7,547万元，主要是彩票公益金2,601万元，教育支出1,650万元，农林水支出1,429万元，城乡社区事务992万元，文化体育与传媒260万元，社会保障和就业145万元。

二是对下级财政转移支付情况。2014年，市本级对下级财政转移支付补助7,966万元，其中：补助两区5,280万元，占66.28%，主要是土地出让金安排园区基础设施建设2,412万元，两区立面改造2,000万元，受灾资金补助250万元,水利专项230万元，城市建设维护100万元等；补助县（市）2,686万元，占33.72%，主要是新增建设用地有偿使用费和土地整治补助1,603万元，水泥行业差别电价专项支出591万元，农林水专项491万元。

二、2014年财政决算情况说明

（一）本级预算调整及使用情况

市人大常委会批准的2014年市本级收支预算调整，主要是对省级下达市本级地方政府债券资金35,500万元，以及为预算执行的需要，分别从财政代管专户调入3,000万元，从土地基金调入2,100万元作支出预算的调整。财政部门及时下达并拨付上述专项资金，其中：地方政府债券资金主要用于新增长区域（生态工贸区）30,000万元、铁路路网5,000万元、保障性安居工程500万元；调入资金主要用于三明学院学科建设3,000万元，公共文化示范区创建经费1,000万元，中小学生实训基地建设1,100万元。

（二）超收收入安排和预算稳定调节基金的规模、使用情况

1.超收收入安排情况。

（1）一般公共预算。2014年，市本级地方一般公共预算收入完成170,334万元，占年初人大通过预算86.98%，比年初预算数短收25,486万元。扣除专项收入超收1,941万元作专项结转外，当年一般公共预算实际缺口27,427万元，无法用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。

为了保证年度财政收支平衡，财政部门通过努力争取上级补助和控制预算支出等措施，与年初预算相比，弥补收支缺口20,111万元（体制补助收入等增加176,746万元，减去体制上解等增加24,180万元和实际支出增加132,455万元），剩余缺口5,375万元通过清理历年结转结余资金4,382万元和动用上年净结余993万元解决。

（2）政府性基金。2014年，市本级政府性基金预算收入完成132,663万元，比调整预算数短收66,765万元，主要是国有土地出让金、城市基础设施配套费分别短收69,482万元、1,383万元，相应减少安排支出数；价格调节基金超收1,642万元结转下年继续使用。

2.预算稳定调节基金的规模、使用情况。按照《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）的要求，财政部门加大对历年结转结余的清理力度，将清理出的结余资金21,173万元全部列入预算稳定调节基金，用于次年预算安排；由于2014年市本级开始建立预算稳定调节基金制度，所以当年尚无该基金的使用情况。

（三）本级支出政策实施情况和重大投资项目资金使用及绩效情况

1.支出政策实施情况。

财政部门通过优化财政支出结构，严控“三公”经费等一般性支出，保证各项支出政策的落实兑现。一方面主要围绕民生、三农等领域加大财政投入，另一方面强化支出项目预算绩效管理。加强项目绩效管理，着重强化绩效制度建设，树立绩效理念；当年规范预算绩效目标管理151个，涉及项目资金5.4亿元，推进绩效运行监控试点7个，涉及项目资金948万元，扩大预算绩效评价27个（含省上联动项目），涉及项目资金7.06亿元；2013、2014年财政资金绩效管理覆盖率考核连续两年位居全省前列。

（1）优先保障落实，持续推进民生改善。坚持民生优先导向，将政策支持和财力保障的重点向基本公共服务和重要民生项目倾斜，保障和改善民生方面取得新进展。2014年，全市一般公共预算用于民生方面的支出达到156.9亿元，增幅9.91%，超过总支出3.76个百分点,占一般公共预算支出的比重为78.9%，比上年提高了2.71个百分点。市财政统筹资金重点保障21项“为民办实事”项目圆满完成。社会保障和就业方面，连续十一年提高企业离退休人员基本养老金待遇；进一步完善与物价变动相适应的城乡低保标准自然增长机制，将全市城乡低保月人均补差标准分别提高32元和15.9元，达到282元、143.6元，并相应提高了农村五保户补助标准124元；市财政安排专项资金，在全省率先推行农村住房保险附加室内财产保险；筹集资金9,288万元，用于支持就业培训、自主创业和大学生就业工作。医疗卫生事业方面，提高城乡居民医保政府补助标准，将新农合和居民医保财政补助标准提高到每人每年320元，比上年增加40元。积极推进公立医院综合性改革，争取中央对我市公立医院改革专项补助资金5,000万元。统筹资金支持公立医院基础设施建设和大型设备购置，改善办医条件。落实药品零差率销售财政补助政策，在全省率先推行公立医院药品统一配送结算工作,进一步降低就医成本。教育事业方面，筹集资金5.72亿元，实施城区中小学扩容和“全面改薄”工程，改善贫困地区义务教育薄弱学校办学条件。进一步提高市属本科高校和高职院校生均拨款水平，推动高等教育内涵发展。支持职教园建设。文化体育事业方面，筹集资金1.98亿元，推进国家公共文化服务体系示范区创建工作和公共文化项目建设。保障争创全国文明城工作经费，助推创建活动升级。继续做好公共博物馆、纪念馆、文化馆、重大体育场馆等免费开放,支持群众体育发展。

（2）强化统筹协调，促进城乡和谐发展。支持“三农”工作。安排资金1,600万元，支持现代农业产业和设施农业发展，培育发展家庭农场，做大做强茶业、竹业、渔业、油茶等特色优势产业，打造“尚书品”茶业品牌；筹措资金1,000万元，支持精准扶贫工作试点示范村和部分老区基点村发展。全市筹集村级“一事一议”财政奖补资金1.7亿元，补助项目1,205个，撬动社会资金参与农村基础设施、公益性项目建设投资2.26亿元。拨付资金5.95亿元，支持小型农田水利重点县、农村饮水安全、农村公路及土地综合整治，农村生产生活环境持续改善。落实农资综合直补、生态公益林补偿、农作物粮种补贴、农机具购置等惠农补贴4.51亿元，比上年增加6,511万元。提升基层保障能力。安排对县（市、区）转移支付、专项补助资金2.63亿元，其中市级财力补助1.6亿元，缓解县乡财政困难，支持基层社会事业发展，提高基层经费保障水平。支持社会治理创新。完善政策保障机制，安排综治和平安建设经费1.25亿元，比上年增长13.6%。安排专项资金，支持安全生产、食品药品安全、市场监管、疾病防控等工作，“平安三明”建设取得新成效。推进生态建设。投入资金5.5亿元，支持重点流域、重点企业的环境保护和污染防治，以及城镇污水处理设施配套管网建设和农村环境连片整治，促进城乡宜居环境建设。加大造林绿化、水土流失综合治理力度。支持生态市创建，确保创建省级生态市顺利通过。

2.重大投资项目资金使用情况。

2014年，政府重大投资项目（涉及政府工作报告及财政预算报告的在建项目）共筹集到位资金27.62亿元，完成投资34.61亿元。一是围绕改善交通环境，筹集资金25.02亿元，其中：财政安排或调度3.61亿元，完成投资28.22亿元，支持沙县机场、厦沙高速、城市快速通道、205国道和306省道改线等，确保三明沙县机场基本建成、中心城市快速通道一期建成通车。二是围绕提升城市品位，筹集资金1.25亿元，其中：财政安排或调度1.05亿元，完成投资2.43亿元，推进市区城市绿道建设并基本完成一期工程，开工建设市区第二水源、续建列东大桥改造项目，城市功能进一步完善。三是围绕完善社会事业建设，财政安排0.57亿元，完成投资1.78亿元，确保“两馆一宫”基本建成并交付使用，以及万寿岩国家考古遗址公园博物馆改版提升和园内道路、景观改造。四是围绕推进保障性安居工程，财政安排0.79亿元，完成投资2.18亿元，开工建设保障性住房586套和棚户区改造安置房700套，基本建成保障性安居工程住房1387套。

（四）财政结转资金使用和资金结余情况

上年市本级财政结转资金116,469万元，其中：一般公共预算结转90,411万元，政府性基金结转26,058万元。从结转资金分级情况看：省专结转16,560万元，省级年终财力补助20,800万元，市专结转60,375万元，单位指标结转18,734万元。2014年度下达指标（或拨款）50,144万元，安排调入预算稳定调节基金21,173万元（主要是清理历年结转结余），加上当年新增结转73,678万元（其中：一般公共预算53,364万元，政府性基金20,314万元），年末结转下年118,830万元，其中：一般公共预算86,029万元，政府性基金32,801万元。

2014年共下达上年度待分配省市结转资金34,137万元，其中市本级23,496万元，县级10,274万元，上解省厅367万元（省级统筹的农田水利建设资金263万元，闽江流域水葫芦整治经费104万元）；主要用于教育、卫生、农林水、社会保障等民生支出21,516万元，以及资源勘探信息支出5,508万元和公共安全支出2786万元。

（五）本级预备费使用情况

2014年度市本级预备费预算数3,000万元，实际安排支出1,972.21万元，年底结余1,027.79万元统筹用于平衡预算。在年度预算执行过程中，我们严格按《预算法》的规定，将当年预备费动用情况上报市政府审批。

当年预备费支出的主要项目有：对口援藏资金209万元，第四医院搬迁专项经费100万元，新闻通联工作经费100万元，展览馆布馆经费100万元，第十二届全运会奖励经费96.4万元，援疆前方指挥部工作经费90万元，瑞云山宾馆双电源供电专项经费67万元，第七届海峡两岸客家高峰论坛活动经费60万元，第九届老健会及参加省老健会专项经费59万元，全国“五四三”活动工作会议30周年研讨会专项经费50万元等预算执行过程中增加的难以预见的开支。

（六）上一年度审计报告指出问题整改情况

按照市人大常委会审议意见和市审计局《审计报告》与《审计决定》要求，我局高度重视“同级审”所提问题及处理决定的整改，召开专题会议研究部署，要求各职能科室认真、逐条逐项地核实，从源头上整改。

1.预算收入执行问题。混库的市级税收收入2,624万元已从两区通过上下级结算上解，同时要求国税、地税对市区范围内企业的入库级次进行清理和规范，完善企业入库级次管理。对于政府性基金未及时缴库、土地出让金欠缴问题，相关未入库政府性基金已在“同级审”期间清缴入库；土地出让金已改为直缴方式，除需要与单位、上级部门结算的项目外，坚决取消收入过渡户。

2.预算管理问题。一是练好“内功”。财政部门通过完善本级支出预算指标管理制度，充分利用指标软件系统，全面加强预算指标下达、资金拨付流程管控，杜绝超预算支出，确保财政资金拨付安全。通过建立财政结余结转资金定期清理机制，与年度部门预算编制相结合，加大结余结转清理整合力度，2014年清理统筹的结余结转资金2.12亿元，占2013年末市本级财政结余结转资金的19.86%。二是修好“外功”。要求各部门切实采取措施，一方面强化责任，加快项目实施进度，专款专用，另一方面对本部门及下属单位的结余结转资金情况进行监控，对超过两年未支出或已不需要支出，要求部门在编制部门预算时提出调整意见，优先用于安排本单位下年项目支出，努力盘活存量资金。

3.财政国库核算问题。强化对财政往来款项的清理，加大催收力度，督促项目单位切实履行还款义务。对有资金来源的财政对外借款，通过调整追加预算、办理转列支出等手续尽快销账；对没有资金来源的财政对外借款，分情况分类处理，采取抵扣财政拨款、列入地方政府性债务、按规定程序核销等方式予以解决。至2014年末，市本级财政专户暂存款余额比年初减少了5.35亿元。同时结合土地出让金收支审计，加大对土地基金挂账消化力度，2014年度在土地基金短收的情况下，当年消化土地基金挂账1.4亿元。

（七）其他重要事项的说明

1.国有资本经营预算和社会保险基金预算的决算情况。由于2013年未，未将2014年度国有资本经营预算和社会保险基金预算（简称“两本预算”，下同）提交市人代会审议，相应当年决算报告暂不包括“两本预算”的内容。根据《预算法》的规定，在2014年底已增加编制2015年度“两本预算”，连同一般公共预算和政府性基金预算一并提交市人代会审议，今后的决算报告将含有完整的“四本预算”。

2.本级预算周转金规模和使用情况。根据《预算法》规定，预算周转金主要用于调剂预算年度内季节性收支差额，考虑到近年我市每年争取中央、省级专项资金金额较大，上级专项资金调度足以用来调剂季节性收支不平衡，为此市本级暂时没有建立预算周转金制度。

3.经批准举债债务的规模、结构、使用、偿还情况。按照《福建省财政厅关于做好政府存量债务清理甄别工作的通知》（闽财预〔2014〕126号）的要求，对市本级地方政府性存量债务进行清理、甄别，核实后截至2014年底的债务数据已上报省财政厅，上级财政部门尚未批复或认定。一是地方政府性债务规模。2014年市本级地方政府性债务余额134.62亿元（含逾期债务2,478万元，逾期率0.18%），比2013年6月（审计认定结论）增加45.03亿元，其中：政府负有偿还责任的债务余额129.86亿元，政府负有担保责任的债务余额1.45亿元，政府可能承担一定救助责任的债务3.3亿元。二是地方政府性债务余额结构、使用情况。从举债资金投向看，到2014年底，市本级用于公益项目借款债务余额92.11亿元（包括：铁路1.32亿元，公路37.98亿元，机场9.3亿元，市政5.74亿元，保障性住房28.91亿元等）；市本级用于非公益项目借款债务余额42.51亿元。从当期新增债务举借来源分析，主要有：地方政府债券增加3.55亿元，银行贷款增加49.7亿元，信托融资增加2亿元。三是地方政府性债务偿还情况。市本级当期偿还债务13.77亿元，共有64笔涉及29个单位，其中单笔超过1亿元以上的有：市城投公司5.2亿元，市国投公司1.14亿元。下阶段，待上级财政部门批复市本级债务后，按政策要求分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理，专项上报市人大常委会，接受市人大监督。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员，2015年，我们将在市委的正确领导下，自觉接受市人大及其常委会的法律、工作监督，加强财政管理、强化收入征管、服务经济建设、促进民生改善，主动作为，努力实现全年财政预算目标。

以上报告不妥之处，请批评指正。

关于2014年市本级决算的初步审查报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

主任、各位副主任，秘书长、各位委员：

根据2015年常委会工作要点和年度监督工作计划，6月1日至2日，市人大常委会副主任陈有极带领部分常委会委员、财经委组成人员对2014年市本级预算执行和决算情况进行了调研。调研组先后听取了市审计局关于2014年市本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作汇报和市财政局关于2014年市本级决算情况的汇报，并赴泰宁县了解2014年中央、省、市财政专项补助资金和财政转移支付资金落实情况。在调研的基础上，财政经济委员会对2014年市本级决算草案进行了初步审查。现将初步审查意见报告如下：

2014年市本级地方一般公共预算收入170,334万元，完成调整预算数的86.98%，比向市十二届人大五次会议报告的预算执行数减少1万元；加上转移性收入、地方政府债券资金、上年结余、调入资金、下级专项上解，收入总计461,533万元。2014年市本级一般公共预算支出实际下达193,717万元，完成调整预算数的92.55%。2014年市本级一般公共预算实际支出301,164万元（包括省级专项支出、上年结转结余支出等），比向市十二届人大五次会议报告的预算执行数减少351万元；加上上解上级支出、债券还本支出、安排预算稳定调节基金支出、补助下级支出，支出总计375,504万元。收支相抵，年终结转86,029万元，其中：专项结转86,029万元。

2014年市本级纳入预算管理的政府性基金收入132,663万元，完成调整预算数的66.52%，与向市十二届人大五次会议报告的预算执行数相同；加上上年结余、上级补助收入、调入资金，收入总计170,998万元。2014年市本级政府性基金支出实际下达125,869万元，完成调整预算数的63.69%。2014年市本级政府性基金实际支出124,365万元（包括省级专项支出、上年结转结余支出等），比向市十二届人大五次会议报告的预算执行数增加7,992万元；加上上解支出、补助下级支出、调出资金，支出总计138,197万元。收支相抵，年终结转32,081万元。

其他方面：按照法律要求，市人民政府就本级支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况，结转资金的使用情况，资金结余情况，财政转移支付安排执行情况，经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况，本级预算周转金规模和使用情况，本级预备费使用情况，超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况，市人民代表大会批准的预算决议落实情况等方面内容作了说明。

财政经济委员会认为，2014年市政府及财税等部门按照市委有关决策部署和市十二届人大四次会议有关决议，紧紧把握稳中求进的工作总基调，以稳增长、促调整、重统筹、保民生、强管理为工作重点，深入推进财政改革，持续加强预算管理，组织收入得到加强，支出结构继续优化，民生和重点支出投入力度加大，保障了我市经济社会发展的需要。为此，财政经济委员会建议市十二届人大常委会第二十六次会议批准市人民政府提出的2014年市本级决算草案，同意市财政局局长刘万年受市人民政府委托所作的《关于2014年三明市本级决算情况的报告》。

财政经济委员会同时指出，2014年市本级预算执行中还存在一些问题。主要是：预算编制方面，预算编制还不够科学、细化，透明度不够高，专项资金年初预算未按规定细化，执行时形成二次分配；预算编制中消化土地超支挂账资金安排不够，仍有90,536.56万元未消化。预算收入方面，2014年市本级一般公共预算收入同比下降2.58%，税性比重仅为75.27%，政府性基金收入同比下降29.41%，财政增收压力较大，未能完成预期目标；税务部门税款入库级次存在不正确的情况，影响市本级财政收入293.23万元；资产处置收入、新材建设基金等5项收入2,383.58万元滞留财政专户，未按规定缴库体现收入。预算支出方面，部分预算支出指标执行率较低，2014年一般公共预算支出和政府性基金预算支出共有20个专项执行率为零；部分部门预算执行不到位，结转资金数额较大，经审计部门抽查，市教育局等12个单位2012年财政拨款结转资金3,736.62万元至今未使用。预算调整方面，向市人大常委会报告预算调整事项不够及时。政府性债务管理方面，2014年末市本级政府性债务余额134.62亿元中，市本级政府2015-2018年需偿还到期债务分别为21.13亿元、33.52亿元、32.24亿元和42.98亿元，未来几年偿债压力较大。

关于审计工作报告，财政经济委员会认为，市审计部门认真贯彻审计法，积极履行职责，在坚持全面审计、把握总体情况的基础上，突出了重点领域、重点部门和重大资金的审计监督，如实地反映了2014年市本级预算执行情况，客观地揭露了存在的主要问题，有针对性地提出了相关建议，并认真落实常委会审议意见，加强了对上年度同级审计发现问题的督促整改工作，较好地完成了2014年度“同级审”工作。审计工作报告中提出的审计建议是可行的，市人民政府及有关部门要高度重视，认真加以落实。但审计工作也还存在一些问题，主要是，跟踪督办有待加强，监管机制不够完善，绩效审计和审计公开的力度仍需加大等。

针对存在的问题，为进一步贯彻落实新预算法，严格预算管理，提高依法理财水平，加强市本级财政工作，财政经济委员会提出如下建议：

一、加强财源建设，壮大市本级财力。要在巩固现有财源的基础上，不断培育新的财税增长点，逐步优化财源结构，提高预算收入质量，增强财政增收持续性和稳定性。要加快园区开发建设和项目引进，培育扶持一批重点税源企业，做好重大项目接续工作，鼓励支持创业创新，夯实市区税源基础。要促进房地产业健康发展，努力稳定土地出让金收入。要研究出台政策措施，盘活各种政府性资产，加强国有资产监管，提高国有资产收益。

二、强化组织收入，严格依法征管。要依法加强收入组织和管理，特别是强化对重点税收、重点税源的分析和监控，防止税收流失，做到应收尽收。要抓紧清理滞留在专户的资产处置收入、政府性基金，确保各项收入及时、足额入库。要加强税收收入预算级次管理，厘清市区之间的税收入库级次，确保市、区两级财政收入准确入库。

三、优化支出结构，提高资金使用效益。要坚持集中财力办大事的原则，突出各领域的关键性支出项目，有计划地安排、用好、用足各类资金，保障农业、教育、科技、卫生、社保等重点支出，提高财政资金的使用绩效。要继续认真落实厉行节约的各项规定，严格控制和压缩“三公经费”预算支出。

四、推进预算管理改革，提高预算管理水平。一要加强和改进预算编制工作，健全部门预算编制办法，完善预算编制的内容、程序和标准，依法编细、编实预算，提高预算的准确性。编制预算时要合理安排资金，加快消化土地超支挂账。二要严格预算执行，及时逐级批复预算，按预算和项目进度拨款，增强预算约束力，切实提高预算支出的执行率，减少财政资金结转结余规模，提高资金使用效率。提高依法调整预算的认识，对预算执行过程中的重大事项，要依法及时向市人大常委会报告。三要按照新预算法要求，进一步做好全口径预算管理、建立预算稳定调节基金、预算公开等工作。同时，继续深化国库集中支付、政府采购、公务卡等管理改革，推进政府购买公共服务工作，加强预算绩效管理，完善财政投资评审体系。四要强化政府性债务管理，增强债务风险管控意识，及时将政府债务分类纳入预算管理，并合理安排偿债资金，积极向上对接置换债券，切实有效防范债务风险。

五、加强财政和审计监督，保障财政资金安全有效。财政部门要强化财政监督职能，建立健全覆盖财政运行全过程的财政监督检查机制，加大对重大财政政策执行情况、财政专项资金的监督力度，进一步规范资金的分配、使用和管理，防止专项资金被挤占、挪用和滞留。要继续重视和加强审计监督，拓展审计深度和广度，加强对重点领域、重大项目资金和社会热点问题的专项审计，加大绩效审计和审计公开的力度，提高审计质量和水平。

六、抓好审计发现问题的整改。市人民政府及有关部门要高度重视审计中发现的问题，深入查找分析原因，并结合审计部门提出的建议，限期逐一进行整改。同时，要加强管理、健全制度，着力解决预算执行中反复存在的问题，防范违反财经纪律行为的发生。市人民政府要按照审计法有关精神，将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向市人大常委会报告。

三明市人大常委会会议对市政府关于三明城区

规划管理工作情况报告的审议意见

市人民政府：

2015年6月29日，市十二届人大常委会第二十六次会议听取了市城乡规划局副局长吴长树受市人民政府委托所作的《关于三明城区规划管理工作情况的报告》，结合市人大常委会调研组的调研报告，常委会组成人员进行了联组审议并开展专题询问。现将审议意见综合如下：

常委会组成人员认为，近年来，市政府及其职能部门在城市规划的编制、实施和管理等方面做了大量工作，取得了一定成效，城市规划体系不断优化，城市空间不断拓展，基础设施和城市功能不断完善，城市面貌有了新的变化。但仍然还存在一些突出问题：一是规划引领依然滞后。规划编制的前瞻性、科学性和指导性不够，各专项规划间存在不够协调的现象，城市防灾减灾能力依然较弱。二是规划编制统筹不够。存在重改造、轻统筹，重地上、轻地下，重开发、轻特色的情况，城市品位提升不快。三是规划实施缺乏刚性。控制性详规在实施过程中被迫调整的现象依然存在，部分规划项目实施相对滞后。四是规划管理基础薄弱。规划管理体制不顺，市区两级规划权限与责任不相匹配的矛盾日益突显。部分规划的实施、调整、变更等公开度不足，导致群众意见较大，成为规划类上访的焦点问题。违法违规建房，不批扩建、未批先建的现象时有发生。

针对以上问题，常委会组成人员提出以下建议：

（一）进一步提升规划定位，切实维护规划的权威性。一要确立城市定位的引领作用。城市定位要高，我市提出将三明市建设成为生态工贸区、现代服务中心、生态宜居城市、自然和文化旅游胜地，海峡西岸经济区的中心城市，海峡西岸经济区先进制造业和现代物流中心。城市定位一旦确定下来，就要成为我市未来一段时期内城市规划和发展的目标，不能随意进行更改。二要突出城市规划的特色。要尽快完成“南北三廊道，一心三区两新城”的详规和控规编制工作，真正体现三明城市的“山水特色”；要完善沙溪河西部产业带布局，突出城区工贸特点，打造“工业走廊”；要着眼沙溪“一河两岸”的城市服务与景观带功能，融入文化产业和事业项目，打造“文化走廊”。深入做好沙溪河东部生态休闲带的详规和控规工作，结合郊野公园、绿道等设施打造“生态走廊”，提升城市品位。三要深化规划战略的研究。以全市人民对城乡建设发展的新期盼为导向，立足城市发展的新趋向，结合“十三五”规划做好城市远景发展战略研究，为市委决策提供参考。

（二）进一步加强规划编制，不断提高规划的科学性。一要加强规划统筹。注重城市地上地下空间一体化设计，加强城市地下管网规划工作，全面整合排水、给水、电力、交通、通信等市政基础设施规划，并纳入规划依据；加大现代公共文化体育设施规划建设，以满足人民的文化生活需要，提高市民生活品质，提升城市建设品味。二要增强规划可行性。加强实地调研勘查，着力解决控制性详规、专项规划与土地规划之间的脱节问题，增强规划与土地利用情况的一致性，确保规划落地。加紧老旧城区改造规划，加快老旧城区改造步伐，妥善解决梅列区徐碧街道徐碧村、三元区城东乡白沙村等“城中村”的历史遗留问题，提升城市整体形象。三要推动“多规合一”。整合城市总体规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划，形成全市统一的空间规划“一张图”，构建全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。有效避免部门规划“打架”、难以衔接和时效性不强等问题的出现。

（三）进一步严格规划实施，依法保障规划的严肃性。一要提高规划实施的水平。认真执行《城乡规划法》和福建省实施办法，依法进行规划建设，坚决杜绝“规划是规划，建设是建设”等违背城市规划管理规律的不科学、不合理的方式。切实做到规划没有覆盖的地段不建设、不符合规划的不认可、没有控制性详细规划不审批，坚决遏制违反规划进行建设的违法违规行为。二要严格规划的修改程序。有关规划经依法批准后，原则上不得修改，确因建设重大基础设施和民生工程需要调整规划的，要建立一套规范的规划修改审批程序，并严格执行。市政府要加强对规划管理工作的研究，结合相关法律法规和工作实际，研究出台具体的实施意见，进一步规范规划修改程序。三要把规划执行与开发平衡有机结合。在规划执行中，坚持以需求为导向，不能以投资为取向更改城市规划。要树立“大平衡”理念，杜绝因局部、单体平衡导致总体失衡的现象。各种专项规划要服从总体规划，实现城市经济、社会、人口、资源、环境等诸多因素的协调互动，推动城市实现科学发展。四要加强总规强制性内容的控制。必须按照规划编制的强制性内容，运用底线思维重点控制住城市发展，真正把规划作为“城市发展的战略、建设城市的纲领、管理城市的依据”。

（四）进一步加强监督管理，努力增强规划的实效性。一要注重依法监督。要根据“一法一办法”的规定，加强对规划编制、审批、实施、修改的监督检查，建立和完善城乡规划动态信息监测系统，对城乡规划实施情况进行实时监督，改变当前重编制，轻实施的情况。二要注重公众参与。要加强社会公众舆论监督，强化民众对城乡规划的参与权、监督权、评价权，增强规划工作的透明度，进一步畅通群众监督渠道，落实违法城乡规划行为的举报、控告受理制度，严厉打击违法行为。三要注重理顺体制。规划管理权限的划分应坚持以条为主，条块结合的原则。建议市政府明确原非规划区规划的权限，探讨将部分规划审批权调整为委托两区审批和管理的可行性，消除两区规划管理工作 “空白”，避免乡镇，尤其农村建房的管理混乱。四要注重整改落实。市政府及有关部门要结合专题询问会上的表态和承诺，认真抓好有关问题的整改落实，特别是对一些重点工作、重点项目的规划实施（详见附件），要督办落实到位，直至取得实效，不断提高城市规划管理水平。

以上审议意见，请市人民政府按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及省实施办法和《三明市人民代表大会常务委员会议事》规则的规定研究处理，并自收到审议意见之日起九十日内，将研究处理情况送交市人大常委会环城委征求意见后，书面报告市人大常委会。

三明城区规划管理工作情况汇报

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

三明市城乡规划局副局长　  吴长树

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据会议安排，现在向市十二届人大常委会第二十六次会议报告三明城区规划管理工作情况，请予审议。

一、主要工作情况

三明城区规划管理工作在市委的正确领导下，在市人大及其常委会的支持和监督下，认真贯彻执行《中华人民共和国城乡规划法》和《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》（以下简称“一法一办法”）的规定要求，不断提升规划设计水平，提高规划管理能力，改进规划服务监督措施，为三明城区科学发展、跨越发展提供科学依据和保障。

（一）加强组织领导，完善决策机制。为认真实施“一法一办法”，建立健全“公开、公正、公平”的城市规划决策机制，增强城市规划决策的科学性和民主性，我市于2011年1月26日成立了“三明市城乡规划委员会”，并于2014年9月9日进行了调整完善。“三明市城乡规划委员会”由政府主要领导担任主任，分管领导担任副主任，市人大、政协及有关部门负责人担任委员，并选任社会上相关业务专家6人担任非公务员委员。主要职责是对三明城市重要发展战略规划、重点地段详细规划、重大建设项目设计方案等进行审查，提出意见和建议，作为规划决策的重要依据。

（二）科学编制规划，提供科学依据

我市在规划编制过程中，一直遵循“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、依法办事、科学决策”的工作机制，促进规划编制上水平，提高规划编制的科学性。

1.三明城市总体规划得到批准实施。新一轮三明城市总体规划于2014年4月经省政府批准实施，规划层次和范围包括市域、城市规划区（中心城市）和中心城区三个层次。市域范围包括2区1市9县，总面积22959平方公里；城市规划区范围包括梅列区、三元区全境，以及永安市、沙县、明溪县部分区域，总面积约3157平方公里；中心城区包括梅列区、三元区以及沙县、明溪部分地方，总面积为1678平方公里。城市总体发展目标为：将三明市建设成为连接沿海、辐射内地、联动周边的生态工贸区、现代服务中心、生态宜居城市、自然和文化旅游胜地，海峡西岸经济区的中心城市，海峡西岸经济区先进制造业基地和现代物流中心；城市性质为中国绿都，海西中部重要的综合交通枢纽，生态工贸、宜业宜居中心城市。

2.三明城区规划建设思路逐渐清晰。新的三明城市总体规划在塑造城市文化、打造城市记忆、提升城市形象的理念中，形成了三明城区总体发展思路为：南北拓展新城，中部提升旧城，把市区建成生态景区，节点造成文化景点，建设“闽学文化城”。同时，在中心城市总体布局上形成了“贯穿南北三廊道，一心三区两新城”的发展格局（即工业走廊、沙溪十里文化长廊、生态文化景观道，政治经济文化中心、台投经济开发区、梅列经济开发区、三元经济开发区和南北新城）。

3.城区规划体系得到进一步完善。近年来，我市不断加大对规划编制经费的投入，每年都安排1000万左右用于开展城市总体规划、详细规划、专项规划的编制，不断完善城区规划体系，为城市建设提供科学的依据。其中，详细规划重点抓好控制性详细规划的编制和单元层面控制性详细规划编制工作，完成了《三明中心城区控规单元划分专项规划》、《三明南站枢纽周边地区控制性详细规划及核心区城市设计》等；专项规划主要围绕宜居环境建设，重点抓好景观风貌、城市综合交通、园林绿地系统、停车场等专项规划编制。

（三）认真组织实施，做大做优城区

1.城区空间拓展取得成效。依托北部新城、南部新城和生态新城区域性服务中心建设，拓展城市建设空间，加强新老城区的功能调整和衔接，做大做优三明城区。北部新城重点做好贵溪洋组团开发建设，该组团总用地范围约253.3公顷，其中建设用地面积约186.7公顷，道路和绿地面积约66.7公顷，主要以行政商贸、文体科研、休闲居住为主，现正在实施的项目主要有贵溪洋组团A地块的碧桂园项目（用地范围约86.7公顷）、银锭山地块的万达广场项目（用地范围约10公顷）；南部新城重点发展东霞、富兴堡、台江片区。东霞富兴堡片区总用地面积为884.36公顷，台江片区总用地面积为541.30公顷，主要以现代商贸服务、生态商务办公、现代化商住区品为主。其中台江片区具备交通枢纽、商务综合服务、职业教育和居住等功能，属于南部新城的核心区域，正在实施的项目有三明动车南站、闽学文化广场。

2.产业发展平台逐步构建。为增强城市发展后劲，我市不断加大工业用地布局力度，引导市域工业相对集中、连片发展，发展“工业园区经济”，对工业园区进行科学规划、合理布局、分类引导，以提高市域工业集聚水平，培育新的经济增长点，推进工业园区上规模、上档次、上水平。三明城区共有三个省级经济开发区：三明经济开发区（三明台商投资区）位于三明市区的西北部、岩前镇区的西北侧，规划总用地面积为27平方公里，重点发展先进制造业、高新技术产业；梅列经济开发区是福建省首批循环经济示范园区之一，主要由小蕉工业园、高源工业园、城市物流园三块组成，总规划面积约13.3平方公里，重点发展新型机械加工、装备制造业和现代物流服务业；三元经济开发区由汇华机械铸造集中区、荆东生物医药集中区、台江轻纺和机械加工集中区、黄砂化工集中区、大坂物流园构成，规划总用地面积49.5平方公里。

3.城区交通系统不断完善。我市注重城市对内、对外交通的完善，枢纽转换的便利，改造城市各种交通基础设施，提高现有道路通行能力，打通对外交通通道，完善城市干道网络，形成多功能、多方式、安全、迅速、便捷的现代化综合交通运输体系。城市对外交通方面，京福、泉三、永武高速公路和向莆铁路已陆续建成通车，三明机场即将实现通航，南龙铁路正在抓紧建设，吉泉铁路、浦梅铁路、厦沙高速、莆炎高速也在规划建设之中。城市内部交通方面，中心城市快速通道、城市绿道以及江滨路、富兴路、新碧路、东新二路、东新四路、五四路、列西街、列东大桥改造工程等项目完成并投入使用。这些重大交通基础设施的规划建设，为建立三明中心城市枢纽地位奠定了基础，三明中心城市的交通将更加快捷，人民的出行将更加方便。

4.城区人居环境得到持续改善。在南、北两个新城建设和马道山至新田巷、白沙等旧城改造实施过程中，充分利用三明城市山青水秀的自然环境资源，注重成片开发、组团策划，借山水造景，树立精品意识，不断改善人居环境，提升市民居住生活质量。

5.三明城市形象得到有效提升。为做优做美三明中心城市，我市围绕“把市区建成生态景区、节点造成文化景点，建设闽学文化城”这一主题，注重城市社会公共设施的完善配套，注重城区重要节点的景观塑造，提升城市形象，打造城市记忆，推动社会的全面进步。在社会公建项目方面，重点推进两馆一宫、市残疾人综合服务中心、徐碧学校、市少体校等项目建设，让广大人民群众感受到社会经济发展带来的实惠；在景观塑造方面，重点对山边、路边、水边及城市中心节点、市民活动节点、交通枢纽节点的改造提升，融入文化，突出主题，打造优美的城市景观，创造良好的城市生态文明。现已完成三明城市绿道一期项目、沙溪东岸绿地景观系统的建设，正在规划实施三明城市绿道二期、沙溪西岸的“沙溪十里闽学文化长廊”建设项目。

（四）抓好审批管理，确保落实到位

1.抓审批，落实规划要求。在建设项目办理“一书两证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）时，根据“一法一办法”的规定要求，明确并公开核发依据、条件、程序、时限。在核发时，依据城市总体规划、详细规划，认真提出建设项目所在地块的位置、使用性质、开发强度等内容的规划条件，确保在规划管理中做到依法行政，依法办理。同时，为促进城区社会经济发展，提供规划服务水平，在2011年我市机构改革中，市城乡规划局在两区设立规划分局，直接对接项目审批服务，提升规划服务能力和水平。

2.抓核实，落实规划条件。为确保建设项目能够按照规划要求进行建设，在建设项目建设完成时，市城乡规划局组建规划条件核实小组，依据审批的建设工程规划许可证及附件、附图等，对建设项目是否符合规划条件进行核实，只有符合规划条件的，才能组织竣工验收，确保规划的各项要求能够很好的落实到位。

3.抓执法，落实整治任务。为理顺规划执法体制，提升规划执法效能，2013年5月3日，市政府召开专题会议，明确将三明市城市规划区范围内规划行政执法权由市规划局授权委托给两区城建监察大队实施，两区城建监察大队可以对查出的违法建设行为直接作出行政处罚决定。2013年12月9日，市政府下发了《关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作的决定》（明政文〔2013〕256号），进一步明确了由两区城管局行使城乡规划管理方面的法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权职责。同时，为进一步加大对违法建设的整治力度，根据省里统一安排部署，我市还成立了“两违”（包括违法用地、违法建设）综合治理专项行动领导小组和办公室，明确各部门在“两违”治理中的职责要求，并抽调住建、国土、规划等相关部门人员集中办公，开展专项清理整治活动，有效打击“两违”行为。

二、存在的主要困难和问题

（一）规划宣传深度和广度不够。目前，《城乡规划法》等相关法律法规宣传的力度不够，致使有些业主和干部群众对城市规划的工作性质及重要性和严肃性认识不到位，把规划管理工作看作是一种单纯的技术业务，通过各种渠道、形式干预规划管理的现象和要求边施工边办手续的情况时有发生。

（二）城市规划成果转化实施难度较大。很多片区的规划制定和审批后，由于征地、拆迁、安置等问题，得不到有效的贯彻实施。

（三）违法建设查处难度大。由于规划执法管理体制的原因，对规划实施情况的动态跟踪管理相对滞后，难以及时发现、制止违法建设，往往违法建设一旦形成规模，更难以得到有效查处。

（四）规划执法体制不顺。从省内看，除福州市成立专门的规划执法大队外，其它地市的城市规划行政处罚权都由省政府授权给城市管理行政执法局集中行使，唯独我市仍由市城乡规划局授权委托两区城建监察大队实施，没有得到省政府授权，在执法主体和体制机制上依旧存在不顺。

三、下一步工作措施

我市将围绕“念好发展经，画好山水画”的工作主题，进一步深化城乡规划的编制和审批管理工作，强化规划的龙头地位和统筹作用，努力实现三明科学发展跨越发展。

（一）进一步加大规划编制力度。一是抓好总体规划的内容提升，在总体规划中抓好城市开发边界、生态红线等划定工作，抓紧开展专题研究，补充相关内容；二是重点抓好控制性详细规划的编制和报批工作，逐步实现单元层面控制性详细规划和近期建设用地控制性详细规划的全覆盖；三是抓好专项规划编制，重点抓好综合防灾、防洪、防涝等专项规划。

（二）进一步提升城市景观风貌。在新修编的《三明市城市总体规划》指导下，充分发挥规划的引领作用，按照“显山、露水、透绿、靓景、洁净”的要求，在城市的景观节点、建筑格调、山水园林中融入文化，提升风貌。当前，重点在南三龙铁路三明南站建设、城市绿道二期、沙溪十里闽学文化长廊等重点项目建设中，塑造城市山、水、空间格局和“三边三节点”景观，打通视觉通道、通风通道、人行通道、生物通道，提升城市的透水率、透绿率，提升城市景观风貌。

（三）进一步拓展城市发展空间。在城市发展空间上，重点推进贵溪洋、陈大、洋溪、富兴堡、东霞、槐林片区、台江片区等重点地块土地征收与开发建设；在产业发展空间上，重点抓好小蕉工业园扩元和黄砂化工园、新型建筑材料产业园、铁路装备产业园等的建设；在基础设施上，重点抓好中心城市快速通道二期工程和205国道改线、306省道改线、沙县大洲大桥至梅列高源段道路建设等。

（四）进一步科学引导房地产开发。根据市场需求变化，合理有序投放住宅小区建设项目，推动市区房地产健康发展。在住宅小区规划建设中融入生态观念，注重营造景观特色，提升住宅小区档次和品位，改善人居环境。当前，重点做好贵溪洋地块、东霞片区等片区的规划建设。

（五）进一步加强规划管理力度。认真贯彻执行“一法一办法”规定，充分发挥“三明市城乡规划委员会”的作用，严格依照总规和控规控制的各项技术指标，确保建设项目规划要求实施到位。同时，加大对违法违规行为的查处力度，采取有效措施和方法，把市区“两违”综合治理专项行动引向深入，树立城市规划的权威性和严肃性

（六）进一步理顺执法体制。从行政执法发展趋势看,规划行政审批与行政执法相分离，开展城市管理相对集中行政处罚权工作属于大势所趋。2013年5月3日后，市城乡规划局以授权委托形式将规划行政执法权委托两区城建监察大队实施，仍存在较多问题。根据省内其他地市的经验，开展包括城市规划执法在内的城市管理相对集中行政处罚权工作，才能真正实现责权利的统一。

以上汇报不妥之处，敬请批评指正。

关于三明城区规划管理工作情况的调研报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

市人大常委会环城委副主任　 江长虹

主任、各位副主任，秘书长、各位委员：

根据市人大常委会2015年监督工作计划，5月26日－28日，市人大常委会组织部分常委会组成人员和市人大代表参加的调研组，对我市三明城区规划管理工作情况进行了调研。调研组听取市城乡规划局关于三明市城市总规及规划管理专题汇报后，在市人大常委会副主任王庆的带领下，实地察看了北部新城的洋溪片区、贵溪洋、东新六路地块规划和南部新城的富兴堡地块、东霞地块、台江地块规划以及沙溪十里闽学文化长廊，并听取了市政府以及市城乡规划局等市直有关部门和梅列区、三元区政府的工作情况汇报，询问了解了有关情况。为做好此次常委会会议对中心城市城区管理工作专题询问的准备工作，市人大常委会还于5月上旬向205名基层市人大代表发放了征求意见表，截止6月中旬共收到代表反馈的问题与建议62条。现将调研情况及征求意见情况综合报告如下：

一、主要工作及成效

（一）规划管理机制逐步建立。一是健全规划领导决策机制。成立了由专家学者、人大代表、政协委员、公务人员组成的三明市城乡规划委员会，基本建成“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、依法办事、科学决策”的工作机制。二是调整市区规划管理体制。实行城乡规划管理重心下移，强化属地管理，在两区设立规划分局，负责辖区内的规划管理工作（跨区域和重点市政工程项目除外），直接对接项目审批服务。三是加大城乡规划投入。按照《城乡规划法》和福建省实施办法的规定，将规划编制经费和规划管理经费列入本级财政预算。近年来，不断加大对规划编制经费的投入，每年安排1000万元用于开展城市总体规划、详细规划、专项规划的编制工作。

（二）城区规划体系逐步完善。一是总体规划批准实施。新一轮三明城市总体规划于2014年4月获省政府批复，明确了三明城区总体发展思路为：南北拓展新城，中部提升旧城，把市区建成生态景区，节点造成文化景点，建设“闽学文化城”。形成了“贯穿南北三廊道，一心三区两新城”（即工业走廊、沙溪十里文化长廊、生态文化景观道，政治经济文化中心、台投、梅列、三元经济开发区和南北新城）的发展格局。二是各项规划逐步完成。依据总体规划，编制完成了分区规划及综合交通体系规划、停车专项规划，市区弃土场专项规划、城市景观风貌、园林绿地等专项规划也在组织开展编制。三是控制性详规编制有序开展。从提高城市综合承载能力、完善城市功能和提升城市形象等方面完成了《三明中心城区控规单元划分专项规划》、《三明南站枢纽周边地区控制性详细规划及核心区城市设计》等控规的编制工作。

（三）规划引领作用逐步显现。一是城市发展空间有序拓展。积极推进覆盖贵溪洋、洋溪的北部新城的规划建设；加快建设覆盖东霞、富兴堡、台江片区的南部新城。截止2014年，市区城市建成区面积拓展至35平方公里，城市构架全面拉开，城市建设水平明显提高。二是产业布局逐步优化。引导工业相对集中，分类引导，着力打造三明经济开发区（三明台商投资区）、梅列经济开发区、三元经济开发区等三个省级经济开发区，为三明城区发展提供了产业支撑。三是道路交通系统不断完善。中心城市快速通道、江滨路、富兴路等项目完成修建并投入使用；京福、泉三、永武高速公路和向莆铁路陆续建成通车；南龙铁路、厦沙高速等项目正在实施，三明机场即将通航，逐步形成三明立体交通格局。四是重大规划项目加快推进。体育中心、两馆一宫、城市绿道一期项目、沙溪东岸绿地景观系统相继竣工，棚户区和旧城改造项目逐步推进，南部新城动车南站项目加快实施，北部新城城市综合体开发正在快速推进。

（四）规划执法力度逐步加大。一是规范审批制度。进一步精简规划审批流程，简化审批申报材料，“一书两证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）审批办理程序的规范化水平不断提高。二是调整执法体制。开展“两违”行政处罚权的授权委托工作，明确由两区城管局行使城乡规划方面对违法建设的行政处罚权职责。三是加大执法力度。成立“两违”综合治理专项行动领导小组和办公室，加大对违法建设的整治力度。2015年，两区完成“两违”摸底面积98.1万平方米，拆除面积56.63万平方米，腾出可利用土地面积38.72万平方米。

二、存在的困难与问题

（一）规划引领依然滞后。一是前瞻性不足。规划编制的前瞻性、科学性和指导性不够，缺少对区域资源、环境、人口、产业布局等因素的综合性分析评价和指导，没有综合平衡区域资源环境承载能力，如正在建设中的九年一贯制的徐碧学校，可容纳两千多名师生，但仅规划100多个车位，且学校大门位于新市北路主干道旁边，必将对今后此路段的交通秩序及人员安全带来隐患。二是统一性不够。各专项规划间存在不够协调的现象，使得空间规划与经济发展规划脱节，规划内容不完整，建设配套不及时，造成公共服务设施、市政基础设施建设配套不足。部分专项规划与城市控制性详细规划、土地利用规划等衔接不够，如目前城市供水规划尚未启动编制，现有的环卫专项规划、排水专项规划实施年限均超过5年，规划范围、期限与总体规划不一致，规划内容标准、深度也不符合要求，需尽快完善修编。三是抗灾性不强。城市防灾减灾能力较弱，城市主城区内道路狭窄，缺乏大型广场，应急处理能力相对脆弱。如梅列区的新市北路、列东后街，三元区的新市南路、复康路等路段人口密集，如遇大规模突发性、极端事件，疏散人员将十分困难。市区目前防洪标准仍按30年一遇洪水设防，梅列徐碧段按20年一遇洪水设防，距离国家规定的中等城市设防标准30-50年，还有差距。

（二）规划编制统筹不够。一是重改造、轻统筹。老旧城区改造缺乏整体布局，规划滞后，如府中大厦、华融金融中心、裕丰尚品等项目只是独栋规划，缺乏整体规划，不成规模，导致周边老旧小区以及配套基础设施无法统一改造；部分市区道路、基础设施建设缺乏长远规划。二是重地上、轻地下。目前，市区没有城市综合管网规划，有关部门及管线单位也没有组织编制城市管线专业规划。管网建设被动跟着地面建设跑，管网建设混乱、无序的问题比较突出，重复建设、重复开挖现象严重。此外，城市排涝系统滞后，城市雨污分流规划改造进展缓慢，连续降雨后，市区多地积水滞涝，群众意见较大。三是重开发、轻特色。城区规划偏重于项目开发，规划的地域特色不明显，表现在新城区和老城区改造规划编制和实施中，与本地地理自然条件和历史文化传统、城市定位、旅游发展结合不够，缺少主题建筑、特色景观、亮点地标，城市建筑风格比较单一，未能体现三明的城市特色，城市品位提升不快。

（三）规划实施缺乏刚性。一是缺少权威性。控制性详规在实施过程中被迫调整的现象依然存在，经常是“项目”牵着“规划”的鼻子走，没有着眼长远规划选项目，导致规划缺乏刚性、权威性。部分地块的控制性详规还比较粗放，实施管理存在较大困难。在规划实施管理过程中，还存在通过各种渠道、各种形式、各种理由干预规划实施管理的现象。个别繁华地段的楼盘开发商和个别单位将原本规划的地下停车场改作了地下超市、商场、仓库等。二是缺少严肃性。个别区域的公共绿地、教育设施、停车场等公共服务和市政配套设施在规划中进行了明确，但实施过程中遇到矛盾时，往往成为被挤占的对象。如梅园国际酒店及交通银行临街公共道路建设规划未得到严格执行，挤占公共空间，造成主干道旁的人行道狭窄，影响行人安全和交通秩序。三是缺少强制性。目前控规编而未报、编而未批的现象仍然存在，个别项目在规划手续不齐全的情况下即动工建设。而部分规划项目实施却又相对滞后，如按城市绿地系统规划，2015年计划新建龙泉山公园等项目，但由于资金问题，多个项目未能如期实施。

（四）规划管理基础薄弱。一是规划管理体制不顺。市区两级规划权限与责任不相匹配的矛盾日益突显，特别是近年来城区周边乡镇、村纳入城市规划范围后，规划审批权限划归市规划部门，有关审批无法得到及时落实，新村建设无法顺利推进。部分村民因为审批得不到回复或时限过长，私自违规抢建、扩建现象开始蔓延。二是公众参与度不足。部分规划的实施、调整、变更等公开度不够，导致利益相关的群众意见较大，成为规划类上访的焦点问题。如市郊林场地块（位于翡翠城与林苑花园之间）项目规划变更后，市城乡规划局只在网络和项目地公示，认为公示期满无异议、异议不成立或未要求听证的，视为同意。因未采取其他形式告知，扩大知晓面，与相关群众进行充分沟通，造成事后周边群众上访不断的现象。三是部分市民法律意识淡薄。违法违规建房，不批扩建、未批先建的现象时有发生。特别是“城中村”及城郊结合部村民违法建设比例较大，不顾土地利用总体规划和建设规划，私自租赁集体土地，以租代征，致使村民宅基地、集体用地管理出现严重失控局面。

三、意见建议

（一）进一步加强统筹协调，切实维护规划的权威性。一要树立“规划先行”的发展理念。规划是城市的灵魂，是城市建设和管理的依据。高质量的城市规划，既能引领城市功能的完善与整体效能的提升，又能带动城市经济、社会、人口、资源、环境等诸多因素的协调互动，推动城市实现科学发展。因此，必须要牢固树立“规划先行”的理念，坚决杜绝“规划是规划，建设是建设”等违背城市规划管理规律的不科学、不合理的方式，突出城市规划在我市新型城镇化发展尤其是市区开发建设中的龙头地位，高起点定位，高标准设计，高效率实施。二要确立城市定位的引领作用。城市定位是一座城市发展战略的核心，决定城市未来发展取向和发展模式，与广大群众切身利益息息相关。我市提出将三明市建设成为连接沿海、辐射内地、联动周边的生态工贸区、现代服务中心、生态宜居城市、自然和文化旅游胜地，海峡西岸经济区的中心城市，海峡西岸经济区先进制造业和现代物流中心。城市定位一旦确定下来，就要成为我市未来一段时期内城市发展的目标，不能随意进行更改。如果经法定程序已经确定的城市定位需要优化或变动，也要在事先充分征求民众意见的基础上，通过一定的民主决策程序进行科学决策。三要加强“多规合一”的统筹衔接。整合城市总体规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划，形成全市统一的空间规划“一张图”，构建全市统一的空间信息联动管理和业务协同平台。有效避免部门规划“打架”、难以衔接和时效性不强等问题的出现。

（二）进一步加强规划编制，不断提高规划的科学性。一要提升规划的前瞻性。加强专项规划的编制、修改以及与总体规划的衔接，对专项规划控制的设施与控规的衔接情况进行系统梳理，突出规划的前瞻性，给未来发展留足空间，避免因规划的短视而对未来的建设造成重复和浪费。在产业规划方面，要完善沙溪河西部产业带布局，突出城区工贸特点；在城市功能方面，要融入文化产业和事业项目，注重城市综合体和文化休闲点的布局，促进城市和产业的协调发展；在城区综合交通规划方面，一方面要增设市区公交场站、地下人行通道和跨街人行天桥，解决人与机动车辆严重冲突和行人安全过街问题，另一方面要强化停车设施规划，在中心城区合理空间建设立体停车场或停车楼。二要增强规划的可行性。加强实地调研勘查，着力解决控制性详规、专项规划与土地规划之间的脱节问题，增强规划与土地利用情况的一致性，确保规划落地。统筹老旧城区改造规划，加快老旧城区改造步伐，妥善解决梅列区徐碧街道徐碧村、三元区城东乡白沙村等“城中村”的历史遗留问题，提升城市整体形象。三要突出城市规划的特色性。加强城市地上地下空间一体化设计，包括地下空间开发、重点片区、历史文化等等。要着眼沙溪“一河两岸”的城市服务与景观带功能，尽快完成“南北三廊道，一心三区两新城”的详规和控规编制工作，真正体现三明城市的“山水特色”；加强城市地下管网规划工作，全面整合排水、给水、电力、交通、通信等市政基础设施规划并纳入规划依据统一管理；增加现代公共文化体育设施规划建设，以满足人民的文化生活需要，提高市民生活品质，提升城市建设品味。

（三）进一步严格规划实施，依法保障规划的严肃性。一要坚持“一张蓝图”干到底。统一全市范围的规划工作基础平台及技术标准，加大规划编制与审批力度。加快完成规划区建设用地范围内所有控规的编制与审批工作，形成全市规划一张图，作为项目实施的法定根本依据，任何单位和个人不得随意修改。二要严格修改程序不含糊。有关规划经依法批准后，原则上不得修改，因特殊原因需要修改的，要建立一套规范的规划修改审批程序，并严格执行。规划修改提报单位应对原规划的实施情况进行评估，深入分析论证修改的必要性，在广泛吸纳公众意见的基础上，提出修改建议书和修改方案，并经城市规划委员会审议后，提交规划审批单位批准实施。未经城市规划委员会审查的，不得组织规划修改工作。建议规划的修改程序要与规划编制的程序相同，尤其要严格对容积率、绿地率等内容的修改调整，切实维护规划的严肃性。三要严守“四条底线”促和谐。必须按照规划编制的强制性内容，运用底线思维重点控制住城市发展。要严守绿线（山体、绿地）、蓝线（水系）、紫线（历史文化遗产）、黄线（重要公共基础设施）这“四条底线”，真正走城市发展与自然环境和谐相处的城市化道路。

（四）进一步理顺规划体制，增强管理的实效性。一要理顺规划管理体制。规划管理权限的划分应坚持以条为主，条块结合的原则。建议市政府明确原非规划区规划的权限，探讨将部分规划审批权调整为委托两区审批和管理的可行性，消除两区规划管理工作 “空白”，避免乡镇，尤其农村建房的管理混乱。二要健全公众参与、监督机制。要切实加强对规划实施的监督管理，建立健全一套行之有效的内外监督、责任追究等制度保障和运作机制。同时，还要加强社会公众舆论监督，强化民众对城乡规划的参与权、监督权、评价权，增强规划工作的透明度，进一步畅通群众监督渠道，增强规划的群众基础，共同推动规划的贯彻实施。三要加大普法、执法力度。一方面，要加大规划宣传教育力度，努力提高市民规划意识和法制意识。各部门、各单位以及广大市民都要认真学习宣传城市规划法律法规，积极主动参与城市规划，自觉服从规划管理，努力维护规划的严肃性。另一方面，要坚持依法行政,实现规划管理从粗放管理向规范化、现代化、信息化、法治化管理转变。严厉打击违法行为，加大对越权审批、违法审批、违法建设的处罚力度，增加违法成本，加大曝光力度，形成强大社会舆论氛围，把违法行为控制在萌芽状态。

市人大常委会会议对市政府关于土地出让金收支

和管理情况的报告的审议意见

市人民政府：

2015年6月29日，市十二届人大常委会第二十六次会议听取了市财政局局长刘万年受市人民政府委托所作的《关于土地出让金收支和管理情况的报告》，结合市人大常委会调研组《关于我市土地出让金收支和管理情况的调研报告》，常委会组成人员进行了审议。现将审议意见综合如下：

常委会组成人员认为，长期以来，市政府高度重视土地出让金收支和管理工作，认真落实国家有关政策精神，积极推进土地有偿使用制度改革，不断规范土地出让金预算管理。近年来，随着我市城市化的不断推进，土地出让金收入迅速增长，已成为政府性基金的主要收入，为我市城市建设和新农村建设提供了大量资金，促进了我市经济社会持续快速发展。我市国有土地出让金收支和管理情况总体上较好。

常委会组成人员在肯定成绩的同时也指出，我市土地出让金收支和管理工作中仍然存在一些问题和不足。主要表现在：一是预算管理有待进一步加强。预算编制质量有待进一步提高，编制的土地出让金收入预算有时与实际收入出入较大；“以收定支，收支平衡”落实的不到位，2014年末市本级土地出让金仍存在支出挂账现象；土地出让金未严格按规定全额纳入预算管理。二是土地出让金收支形势较为严峻。年度间土地出让金收入起伏大；土地出让金征收管理有待加强；土地出让金收入组织压力较大，特别是市本级土地出让金收支平衡压力大。三是社会事业、重大基础设施建设项目等重大支出对土地出让金的依赖程度较大，在当前土地出让金收入形势较为严峻的情况下，将在一定程度上直接影响全市各级政府的重大支出。四是土地出让金收支管理不够规范,存在扩大土地出让金使用范围、未按规定提足各项资(基)金、虚列土地出让金支出等问题。

为进一步规范土地出让金收支管理，促进节约集约用地和经济社会可持续发展，常委会组成人员建议：

　　(一）进一步加强土地出让金预算管理。一是全额纳入全口径预算管理。要按照国家有关政策规定，依法将土地出让金收支全额纳入政府性基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过政府性基金预算从土地出让收入中予以安排。二是进一步加强土地出让金预算编制工作。要进一步加强土地出让计划管理，认真制定出让土地计划，合理确定建设用地供应总量和结构，为合理编制土地出让金收支预算提供基本依据。财政部门要依法加强土地出让金预算编制工作，在国土部门报送年度土地供应和储备计划的基础上，按照“以收定支、收支平衡”的原则，及早编制、细化土地出让金收支预算，提高预算编制的科学性、准确性和完整性。

　　(二)进一步促进土地市场稳健可持续发展。一是加快成熟地块出让。对入库储备地块认真进行梳理，加大对拟出让地块的前期开发力度，加快项目生成时限。注重提高对外招商项目的品质和水平，加大与央企、上市企业的对接。二是坚持规模适度，有序释放原则。合理安排供地时序，不断细化交地条件和标准，确保“净地”出让，促进土地交易良性循环，推进土地市场有序回暖，保持年度之间土地出让金收入的相对平稳，促进可持续发展。三是进一步研究促进房地产市场健康发展的政策。优化住房及用地供应结构，认真研究对接上级系列购房政策，落实已有的房地产优惠条款，并根据我市实际适时调整，促进我市房地产市场平稳健康发展。

　　（三）进一步规范土地出让金收支管理。一是加强土地出让金的征收管理。强化国土、财政、住建、规划等部门之间的联动，制定清缴方案，采取积极措施，加大对土地出让金及滞纳金的征收和催缴力度，确保土地出让金及时足额上缴国库。二是杜绝违规行为的发生。今后应杜绝返还、减免土地出让金收入的情况，不再发生以土地出让金收入奖励、补助企业等类似违规行为。三是进一步加强土地出让金支出的管理。严格规范土地出让金使用范围，落实审计部门提出的审计整改意见。按国家规定提足保障性住房、农业土地开发、农田水利建设、教育、国有土地收益等5项资（基）金。逐步消化历年土地出让金支出挂账,如实反映土地出让金收、支、余，不得产生新的挂账行为。防止和纠正虚列支出等违规行为。

（四）进一步促进经济发展提质增效。一是更加注重提升发展的质量和效益。着力促进产业结构优化升级，支持自主创新、节能减排和战略性新兴产业发展，提高税性收入，促进财政收入的可持续增长。二是合理安排项目建设时序。充分考虑项目建设需要与本级财力的可能，控制项目投资规模，按轻重缓急的原则，合理安排项目建设的时间顺序，缓解财政资金压力，确保重点项目实施和可持续发展。三是进一步拓宽投融资渠道。改革投融资方式，推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励市场主体和社会组织参与民生事业建设。　　　　　　　　　　　

以上审议意见,请按《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及省实施办法和《三明市人民代表大会常务委员会议事规则》的规定研究处理，并自收到审议意见之日起九十日内，将研究处理情况送交市人大常委会财经工委征求意见后，向常委会提出报告。

三明市人大常委会

2015年7月13日

关于土地出让金收支和管理情况的报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

三明市财政局局长 刘万年

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　现在，向市十二届人大常委会第二十六次会议报告我市土地出让金收支和管理情况，请予审议。

一、基本情况

市委、市政府历来高度重视土地出让金收支管理工作，从完善运作机制到提升队伍建设，主要领导都亲自布置和推动。随着城市化的不断推进以及土地管理制度的不断完善，国有土地使用权出让金收入迅速增长，规模越来越大，已成为地方财政收入的重要组成部分。近年来，市财政部门统筹调度使用土地出让金，城市基础设施建设不断完善，完成了江滨路、西江滨路、体育场馆、绿道等建设，推进了贵溪洋、徐碧片区开发和机场、205国道市区改线等重大交通基础设施建设。

　  （一）收入情况。据统计，2008-2014年，我市国有建设用地使用权招标、拍卖挂牌出让共计1867宗，面积81042亩，土地出让金合同价381.6亿元，各级财政土地出让金收入406.44亿元。其中，市区共出让经营性用地84宗，工业用地183宗，土地出让金收入77.88亿元。

（二）支出情况。2008-2014年，全市土地出让金支出405.01亿元，结余1.43亿元。其中，土地收储及拆迁安置等成本性支出271.83亿元，城市建设支出76.61万元，农业及农村支出15.35亿元，教育支出3.58亿元，保障性安居工程9.92亿元，其他支出28.32亿元。市本级土地出让金支出77.88亿元，其中，土地收储及拆迁安置等成本性支出48.82亿元，城市建设支出22.53万元，农业及农村支出0.17亿元，教育支出0.39亿元，保障性安居工程2.07亿元，其他支出4.49亿元。

（三）管理情况。按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综〔2006〕68号）等规定，土地出让金实行“收支两条线”管理，即：收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地收入中予以安排。

就市区来讲，具体管理运作模式是：市国土局（具体由市土地收储中心）负责土地的征用、收储，实施土地出让的招挂拍工作，成交后签订国有土地使用权出让合同，收取的土地出让金直接缴入市级金库。市财政局负责土地出让收支的预算管理，核拨土地的收储、开发成本，协调开展土地收储融资工作。市本级土地出让收支全额纳入政府基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出通过政府基金预算从土地出让收入中安排，实行“收支两条线”管理。其中的国有土地收益基金、农业土地开发资金、廉租住房保障资金、农田水利建设资金、教育资金由市国土局、财政局分解后缴入国库。支出方面根据年初预算安排及项目进度安排土地出让金支出。但工业园区的管理模式又有所不同，园区的工业用地按属地原则缴入区级金库，园区的商服用地缴入市级金库，按规定计提5项基金（保障性住房、农业土地开发、农田水利建设、教育、国有土地收益）后，再安排两区用于园区的基础设施建设。

二、存在问题

从我市土地出让金收支管理情况来看，总体上比较好，但也存在一些矛盾和问题。

（一）土地出让金收支平衡压力大。一方面，受当前经济大环境影响，加上有些县（市）前几年土地出让数量较多，市场处在相对饱和状态，影响了新的地块出让。2014年市本级土地出让金收入预算18亿元，实际完成11.05亿元，占年度预算的61.4%。今年1-5月市本级土地出让金收入完成2.06亿元，占年度预算16亿元的12.9%。另一方面，为加快城镇化进程，做大做强中心城市，近几年来实施了机场、体育场馆、绿道等一批重大市政基础设施和社会公建项目，但市本级财力有限，各项目只能以土地出让金及融资方式投入，2010-2014年土地出让金投入城市建设及重大基础设施项目达41.2亿元（不含收储及拆迁补偿支出），造成2014年末土地出让金超调度达9.05亿元，土地出让金支出压力大，收支平衡形势严峻。

（二）土地出让金征收管理有待加强。在当前经济形势下，一些企业往往以各种理由拖缴土地出让金，也存在个别地块是在土地出让条件并不成熟的前提下“非净地”出让，造成土地出让金收缴工作不及时，同时也成为滞纳金收缴争议的一个重要原因。

（三）土地出让金使用管理不够规范。按照国务院和财政部有关规定，土地出让收入应专项用于征地拆迁补偿、土地开发、城市建设、支农支出和其他支出等，但从2014年专项审计反馈问题中可以看出，我市还存在不少超范围违规使用土地出让金的现象。如，用于弥补行政经费不足、开行贷款偿债基金、高速公路资本金、铁路建设资本金等。

（四）土地收储出让净收益减少。由于土地收储及拆迁成本不断增高，加上土地市场不景气，近年来我市土地收储出让净收益减少。一是建设用地收储价格逐步突破商住用地与工业用地基准价的中间价，达到中间价的100%，如东新六路地块中间价为106万元/亩，综合补偿达219万元/亩。二是拆迁安置中住户期望高，特别是在补偿单价、面积认定、分户优惠上，两区政府为了完成拆迁任务只能被动接受。

三、下步打算

　  针对目前土地出让金收支管理工作中存在的不足，我们将继续贯彻落实中央和省上有关土地出让收支管理工作的政策文件精神，在市人大的监督、指导下，认真做好土地出让金收支管理工作。

（一）进一步加强土地出让计划管理。各县（市、区）政府要加强对建设用地供应计划编制的组织领导，及时组织协调国土、发改、财政、住建、规划等有关部门，根据本地区人口规模、城市化水平和经济社会发展状况，结合本地区已供土地开发利用情况和闲置土地处置情况，合理确定建设用地供应总量和结构。具体由国土部门按照经政府批准的供地计划，结合政府收购储备地块开发和房地产市场土地供需情况，确定年度计划中拟供应的房地产用地，合理安排供地时序。市本级要加大出让力度，对已列入年初预算的新老六路、徐碧二期、三明饭店等地块加快规划、挂牌工作，确保完成16亿元收入预算；大力清缴积欠的马道山地块等土地出让金5.67亿元（省一建地块2.18亿元，沙洲路原烟草公司地块0.73亿元，贵溪洋城市文化广场周边A地块0.12亿元，马道山新田巷片区2.64亿元）；进一步完善土地收储和出让机制，统一市区土地征迁补偿标准，降低收储补偿成本，推进市区土地征迁工作。

（二）进一步加强土地出让金预算管理。各县（市、区）土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理，收入全额纳入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行“收支两条线”管理。在土地出让金支出过程中，充分考虑项目建设需要与本级财力的协调性，按轻重缓急的原则，合理安排项目建设的时间顺序，缓解资金压力；严格项目审批程序，控制项目投资规模，合理使用财政资金，确保重点项目实施。各级财政部门加强土地出让金预算编制工作，在国土部门报送年度土地供应和储备计划的基础上，按照“以收定支、收支平衡”的原则，编制年度土地出让金收支预算，并逐步提高预算编制的科学性、准确性和完整性。同时，规范土地出让金使用管理，防止和纠正截留、挤占、挪用等违规行为。各级国土部门加大土地出让及收储力度，确保土地出让收入预算完成，并逐步消化出让金挂账，缓解财政运行困难。

（三）进一步健全土地出让金追缴制度。各地政府要组织国土、财政、住建、规划等部门加大对欠缴土地出让金的清查，分清责任，依法处置。建立出让金清缴与土地房产办证过户、商品房预售的联动机制，对出让金及滞纳金应交未缴清的项目，国土、房管部门不予办理土地、房产登记发证，住建部门不予办理商品房预售手续；对已办理土地使用证或已办理预售手续的，暂停办理土地变更登记、分割登记和抵押登记；对欠缴的房地产开发业主，暂停其参与新推出地块的招标拍卖挂牌竞买资格。

以上报告不妥之处，请批评指正。

关于我市土地出让金收支和管理情况的调研报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

主任、各位副主任，秘书长、各位委员：

根据市人大常委会2015年工作要点和年度工作计划，5月中旬，在市人大常委会陈有极副主任的带领下，由部分市人大常委会委员和市人大代表组成的调研组，对我市土地出让金收支和管理情况进行了调研。调研组听取了市政府、市财政局、国土资源局、审计局及三元区、梅列区政府的相关情况汇报，并深入永安市、大田县、将乐县等3个县（市），与当地政府及有关部门座谈，实地察看了部分土地出让金支出项目,重点了解我市特别是市本级土地出让金收支和管理的基本情况、当前存在的主要困难和问题，以及进一步做好土地出让金收支管理的建议意见。 现将调研情况报告如下：

一、我市土地出让金收支和管理的基本情况

长期以来，市政府高度重视土地出让金收支和管理工作，认真落实国家有关政策精神，积极推进土地有偿使用制度改革，不断规范土地出让金预算管理。近年来，随着我市城市化的不断推进，土地出让金收入迅速增长，已成为政府性基金的主要收入，为我市城市建设和新农村建设提供了大量资金，促进了我市经济社会持续快速发展。我市国有土地出让金收支和管理情况总体上较好。

　  （一）土地出让金收入情况。据统计，2008年—2014年，全市国有建设用地使用权招标、拍卖挂牌出让共计1867宗，面积81042亩，土地出让金合同价381.6亿元，全市各级财政土地出让金收入406.4亿元，其中：2008年19.25亿元、2009年28.51亿元、2010年58.06亿元、2011年91.38亿元、2012年63.10亿元、2013年86.35亿元、2014年59.34亿元。市区共出让经营性用地84宗，面积4301亩，土地出让金合同价71.49亿元，市本级财政土地出让金收入77.88亿元，其中：2008年3.48亿元、2009年8.53亿元、2010年12.05亿元、2011年13.08亿元、2012年13.07亿元、2013年16.62亿元、2014年11.05亿元。

（二）土地出让金支出情况。2008年—2014年，全市土地出让金支出405亿元，结余1.4亿元。支出主要用于土地收储及拆迁安置等成本性支出271.83亿元，城市建设支出76.61亿元，农业及农村支出15.35亿元，教育支出3.58亿元，保障性安居工程9.92亿元，其他支出28.32亿元。市本级土地出让金支出77.88亿元。支出主要用于土地收储及拆迁安置等成本性支出48.82亿元，城市建设支出22.53亿元，农业及农村支出0.17亿元，教育支出0.39亿元，保障性安居工程2.07亿元，其他支出4.49亿元。

(三)土地出让金专项审计情况。2014年，根据国家统一部署，全国抽查200个左右地市、700个左右区县开展土地出让金收支和耕地保护专项审计，主要围绕2008—2013年土地收支管理、土地规划审批供应使用及耕地保护两个主要方面内容进行审计。2014年8月17日审计署深圳特派办进驻我市，11月2日完成前期审计工作，历时两个半月。抽查审计了我市市本级（包括三元区、梅列区）、永安、沙县、尤溪、大田等6个县（市、区）。根据审计反馈，主要涉及未按净地出让，变相减免返还土地出让金、土地批而未供、欠缴出让金和滞纳金、擅自改变土地用途等15类234个具体问题。目前已完成整改33个，正在整改82个，采取积极措施予以规范的119个。

（四）收支管理进一步规范。认真贯彻落实《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）、《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）精神，并积极整改全国土地出让金收支专项审计发现的问题。到目前为止，我市土地出让金收支全额纳入政府性基金预算，收入全部缴入地方国库，支出通过政府性基金预算从土地出让金收入中安排。从市本级看，具体的征缴模式为，市本级土地出让金收入由市国土局具体征收，市财政局负责征收管理。2014年8月前实行集中缴库，即设立土地出让金汇缴专户，国土部门征收的出让金缴入专户后分解缴库，纳入政府性基金预算管理，没有在专户中支出的现象。从2014年8月15日起，土地出让金全部直缴金库，全额纳入政府性基金预算管理。市区工业园区用地管理模式有所不同，2012年6月30日前，两区工业用地缴入市级金库，由市安排两区用于园区建设。此后工业用地均按属地原则缴入区级金库。两区园区商服用地缴入市级金库，按规定计提保障性住房、农业土地开发、农田水利建设、教育、国有土地收益等5项基金后，再安排两区用于园区的基础设施建设。

二、存在的困难和问题

总的看，我市国有土地出让金对推动经济发展，推进城镇化进程，加快重大基础设施建设发挥了很大的作用，但也存在一些问题和不足，主要是：

　　(一)预算管理有待进一步加强。一是预算编制质量有待进一步提高。对土地市场状况、经济发展水平、国家宏观政策等因素影响分析有待进一步加强，编制的土地出让金收入预算有时与实际收入出入较大，也影响了支出预算的执行，如2014年市本级土地出让金收支预算18亿元，实际完成11.05亿元，完成年度预算的61.4%。二是“以收定支，收支平衡”落实的还不够到位。按照国家有关政策和法律规定，编制年度土地出让金收支预算要坚持“以收定支、收支平衡”的原则，但2014年末市本级土地出让金仍有支出挂账达9.05亿元，永安、大田也存在不同程度的土地出让金支出挂账现象，分别为2.28亿元和0.6亿元。三是未按规定纳入预算管理。按国办发[2006]100号规定，从2007年1月1日起，土地出让金收支应全额纳入政府性基金预算管理，但从审计情况看，市本级2014年8月前实行集中缴库，未直接缴入金库；永安市2013年前未纳入预算管理余额1.87亿元；大田县从2010年起才全额纳入政府性基金预算管理。

　　（二）土地出让金收支形势较为严峻。一是年度土地出让金收入起伏大。从近几年的情况看，2010年—2014年全市土地出让金收入最高年份91.38亿元，最低年份58.06亿元，高低相差33.32亿元，而且从2013年开始呈大幅下降趋势；市本级土地出让金收入最高年份16.62亿元，最低年份11.05亿元，高低相差5.57亿元；永安市土地出让金收入最高年份17.16亿元，最低年份8.44亿元，高低相差8.72亿元；其他县从市财政局提供的报表来看，也基本存在土地出让金收入起伏大的问题。二是土地出让金征收管理有待加强。在当前经济下行压力大、房地产市场低迷的情况下，一些企业以各种理由拖缴土地出让金，尤其是有些地方部分地块未按净地出让或未按合同约定时间供地等，为企业拖缴土地出让金提供了机会，同时也成为滞纳金难以收取的一个重要原因，影响土地出让金的正常征收。目前全市尚有16个项目欠缴土地出让金1.73亿元，有43个项目欠缴滞纳金1.1亿元，其中市本级尚有8个项目拖欠土地出让金1.46亿，拖欠滞纳金763万元。三是收支平衡压力较大。目前经济形势不容乐观，且一些地方因过去几年土地出让数量较多，房地产市场去库存压力大，影响新的土地出让，土地出让金收支形势较为严峻。特别是市本级土地出让金收支平衡压力大：一方面，受宏观经济环境等因素影响，2014年市本级土地出让金收入出现较大幅度下滑，收入预算18亿元，实际完成11.05亿元，完成年度预算的61.4%；2015年土地出让金收入预算16亿元，到5月末实际完成2.12亿元，完成年度预算13.2%；另一方面，为加快城镇化进程，做大做强中心城市，近年来，机场、体育场馆、绿道等一批重大基础设施项目陆续开工建设，项目资金需求大。2010-2014年土地出让金投入城市建设及重大基础设施项目达41.2亿元（不含收储及拆迁补偿支出），造成2014年末土地出让金支出挂账9.05亿元，收支平衡形势较为严峻。

(三)社会事业、重大基础设施建设项目等重大支出对土地出让金的依赖程度较大。我市各级政府的地方一般公共预算主要用于保障基本正常运转，而社会事业、重大基础设施建设等重大支出主要依靠以土地出让金为主的政府性基金，如2014年全市土地出让金收入占政府性基金收入的89%左右，市本级为83%左右。因此，在当前土地出让金收入形势较为严峻的情况下，将在一定程度上直接影响全市各级政府的重大支出。

(四)土地出让金收支管理不够规范。一是存在扩大土地出让金使用范围的现象。按照国务院和财政部有关文件规定，土地出让金收入应专项用于拆迁补偿、土地开发、城市建设、支农等支出，但从2014年专项审计反馈来看，我市还存在不少超范围违规使用土地出让金的现象，比如用于弥补行政经费不足、开行贷款偿债基金、高速公路资本金、铁路建设资本金等。二是存在未按规定提足各项资(基)金的问题。从审计情况看，市本级未按规定少计提各类专项资(基)金1.18亿元，其中农业土地开发资金0.31亿元，国有土地收益基金0.79亿元，农田水利建设基金0.08亿元。三是存在虚列土地出让金支出的问题，如市本级土地出让金转入偿债基金专户、耕地开发专项资金专户等3.35亿元，大田从土地出让金列支0.8亿元属虚列土地出让金支出，未如实反映土地出让金收支情况等。

三、建议意见

为进一步规范土地出让金收支管理，促进节约集约用地和经济社会可持续发展，调研组建议：

(一)进一步加强土地出让金预算管理。一是全额纳入全口径预算管理。要按照国家有关政策规定，依法将土地出让金收支全额纳入政府性基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过政府性基金预算从土地出让收入中予以安排。二是进一步加强土地出让金预算编制工作。要进一步加强土地出让计划管理，认真制定出让土地计划，合理确定建设用地供应总量和结构，为合理编制土地出让金收支预算提供基本依据。财政部门要依法加强土地出让金预算编制工作，在国土部门报送年度土地供应和储备计划的基础上，按照“以收定支、收支平衡”的原则，及早编制、细化土地出让金收支预算，提高预算编制的科学性、准确性和完整性。

(二)进一步促进土地市场稳健可持续发展。一是加快成熟地块出让。对入库储备地块认真进行梳理，加大对拟出让地块的前期开发力度，加快项目生成时限。注重提高对外招商项目的品质和水平，加大与央企、上市企业的对接。二是坚持规模适度，有序释放原则。合理安排供地时序，不断细化交地条件和标准，确保“净地”出让，促进土地交易良性循环，推进土地市场有序回暖，保持年度之间土地出让金收入的相对平稳，促进可持续发展。三是进一步研究促进房地产市场健康发展的政策。优化住房及用地供应结构，认真研究对接上级系列购房政策，落实已有的房地产优惠条款，并根据我市实际适时调整，促进我市房地产市场平稳健康发展。

（三）进一步规范土地出让金收支管理。一是加强土地出让金的征收管理。强化国土、财政、住建、规划等部门之间的联动，制定清缴方案，采取积极措施，加大对土地出让金及滞纳金的征收和催缴力度，确保土地出让金及时足额上缴国库。二是严格遵守国家有关规定，杜绝违规行为的发生。不返还、减免土地出让金收入，避免出现以土地出让金收入奖励、返还、补助等类似违规行为。三是进一步加强土地出让金支出的管理。按规定适用范围，用于征地拆迁补偿、土地开发、城市建设、支农、教育、水利、保障房等专项支出，严格计提规定的各种专项资（基）金，加大力度消化土地出让金支出挂账，防止和纠正虚列支出、挤占挪用等违规行为。

（四）进一步促进经济发展提质增效。一是更加注重提升发展的质量和效益。着力促进产业结构优化升级，支持自主创新、节能减排和战略性新兴产业发展，提高税性收入，促进财政收入的可持续增长。二是进一步拓宽投融资渠道。创新投融资体制，推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励市场主体和社会组织参与民生事业建设。三是合理安排项目建设时序。充分考虑项目建设需要与本级财力的可能，控制项目投资规模，按轻重缓急的原则，合理安排项目建设的时间顺序，缓解财政资金压力，确保重点项目实施和可持续发展。

三明市人大常委会会议对市政府

关于创新林业经营体系建设情况报告的审议意见

市人民政府：

　  2015年6月29日，市十二届人大常委会第二十六次会议听取了市林业局局长詹学齐受市人民政府委托所作的《关于创新林业经营体系建设情况的报告》，结合市人大常委会调研组的调研报告，常委会组成人员进行了认真审议。现将审议意见综合如下：

常委会组成人员认为，近年来，我市认真贯彻落实省政府《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》，制定出台了《关于完善集体林权制度改革构建新型林业经营体系的实施意见》等政策意见，各级各部门积极探索创新林业经营体系，创新发展家庭林场、股份林场、专业合作社、托管经营、合作经营等多种模式的林业经营体系。不断加强领导，拓展融资信贷途径，加大财政扶持力度，有力推进了林业的改革与发展。

常委会组成人员在肯定成绩的同时也指出我市创新林业经营体系建设过程中存在的主要问题：一是经营主体培育不足，经营水平有待提高。部分林农共赢合作认识不清、意识不强，经营主体运作机制不够规范，管理水平有待提高。二是融资渠道有限，融资门槛依然较高。金融信贷支持不足，现行采伐管理体制制约林业融资，林业吸引社会投融资力度不强。三是惠农政策落实不足，扶持力度有待加强。自产自销免税优惠政策、采伐指标优先安排政策、担保风险补偿政策落实不到位。四是机制创新不足，社会化服务平台有待完善。森林资产评估机制不健全，流转不畅影响抵押权的实现，风险分散和补偿机制缺乏。

为了进一步推进我市创新林业经营体系建设，常委会组成人员建议：

一、提高认识，加快培育新型经营主体

一要提高对创新林业经营体系重要性的认识。集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，在新一轮深化林改中，我市根据林业生产需要适度规模经营的特点，提出构建新型林业经营体系，既不能也不是简单地否定家庭承包经营的功能和作用，而是在产权明晰、尊重民意的基础上，通过市场的形式和要素的流转、优化，形成一种适合商品林生产经营的、效益更好、效率更高的林业经营制度。二要因地制宜加快新型主体培育。大力发展股份林场（公司）和林业托管经营模式，积极发展家庭林场，规范发展林业专业合作社，鼓励发展“公司＋基地＋林农”经营模式。股份林场是集体林统一经营转变为家庭经营的一种有效实现形式，比较符合我市林业现代管理模式需要。林业托管经营是充尊重林农不愿失山失林的意愿，确保现实利益，坚持农村土地农民集体所有，稳定农户承包权，推进林地经营权流转的现实需要。三要加强人才队伍建设。建立和完善有利于新型林业经营主体发展的人才政策，积极鼓励家庭林场、林业专业大户、林业专业合作社和林业服务组织引进林业专业技术、经营管理人才。

二、着力创新，拓展林业投资融资渠道

一要创新林业金融产品。各金融机构要扩大林权按揭抵押贷款规模，解决长期以来存在的林权抵押贷款期限与林业回报周期不匹配问题。鼓励金融机构实行林权直接抵押贷款，不得强制要求再担保，简化贷款手续，降低融资成本。鼓励开发家庭林场主经营贷款，家庭林场抵押贷款，股份林场股权及经营权抵押贷款，力争在林业贷款承办行、林业金融产品创新、林业金融覆盖三方面有新突破。支持开展森林资源资本化运作，为新型林业经营主体获得更多财产性收益。二要创新采伐管理体制支持林业产业融资。保持采伐管理政策基本稳定，稳定林业企业和林农预期和收益能力，降低银行授信风险，为银行更大规模支持林业发展创造条件。三要吸引社会资本投入。鼓励和引导工商资本设立林业托管经营、金融仓储、担保、小额贷款、第三方监管等公司，为林业大宗商品交易和林权交易提供配套服务；争取设立林业产业发展基金，支持森林资源培育和林业产业发展。鼓励社会资本与中闽林权收储公司的战略合作，以并购贷款、产业基金、私募基金等形式为林权收储公司提供收储资金。积极开展生态公益林非木质开发利用，大力发展林下经济，鼓励和引导工商企业选择交通相对方便、森林景观优美的林地，建设“森林人家”，以会员制形式向林权投资人出售，鼓励金融机构对建设者和购买人予以贷款支持。

三、推动落实，切实提高政策实效

一要加强政策研究。吃透中央、省上有关财政、林业补助资金政策，主动对接上级相关部门，统筹使用各专项资金，积极争取上级财政专项资金对林业经营组织的支持。林业部门要将林业贷款列入贴息项目，争取中央和省上贷款贴息支持。二要加强政策扶持力度。支持各类林业经营组织发展，为构建新型林业经营体系创造良好的政策环境。财政部门每年应预算安排专项扶持资金，对各类林业经营主体进行扶持，并保持财政扶持的连续性和稳定性。在划定生态红线基础上，林业部门应积极探索林木采伐管理制度改革，开展非重点生态区位的商品林生产经营者自主采伐试点，真正落实林木处置权，调动林农生产积极性。税务部门要积极向上反映，将相关林业合作经营组织视同农业生产者，落实有关税收优惠政策。三要形成部门合力。人行、银监、国税等部门要出台支持深化集体林权制度改革的具体措施办法，并认真组织实施。

四、强化保障，建立健全林业服务体系

一要充分发挥中介组织的作用。支持成立专业森林资产评估机构，规范林权评估市场，从准确评估林权价值、提高司法机关采信度等方面，促进化解评估不规范导致的信贷风险。依托中闽林权收储公司和闽投资产管理有限公司完善林权抵押贷款出险处置机制，积极推动构建顺畅的抵押林权收储、处置渠道，通过出险林权的顺利收储、处置来实现抵押权，确保贷款安全。鼓励和引导组建林地改良、种苗繁育、造林、抚育、管护、采伐以及工程监理等专业组织和各类协会，为林业生产经营提供专业化服务。二要积极搭建流转服务平台。推行各银行业机构与中闽林权收储公司共同规范林权流转，建立全市统一，规范和有序的林权流转平台和信息发布机制。支持林权收储公司发挥其在林权评估、收储和林业经营管理等方面的优势，做大林权收储平台，积极探索设立新型林地经营权流转平台。三要建立林业风险补偿机制。建立健全林业保险体系，保险机构要进一步提高政策性森林综合保险的覆盖面，积极推行抵押收储林权增大政策性保险份额。银行与保险机构之间应加强合作,积极创新林木资产保险品种,共同开拓业务市场,分散林权抵押贷款的自然风险和市场风险。探索设立林权收储中心，并与金融机构、林业经营组织建立林权抵押贷款风险共担机制。落实风险补偿基金制度，设立林权抵押贷款风险准备金,用于补偿金融机构林权抵押贷款的损失。

以上审议意见，请按《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及省实施办法和《三明市人民代表大会常务委员会议事规则》的规定研究处理，并自收到审议意见之日起九十日内，将研究处理情况送交市人大常委会农经委征求意见后，向常委会提出报告。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  　　　三明市人大常委会

2015年7月13日

关于创新林业经营体系建设情况的报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

三明市林业局局长　 詹学齐

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现在，向市十二届人大常委会第二十六次会议报告我市创新林业经营体系建设情况，请予审议：

　  一、主要模式

近年来，我市针对林改后林权相对分散与适度规模经营、小林户与大市场之间的矛盾；农村劳动力外流，存在林由谁造、山由谁耕的问题；林地家庭承包经营规模小，加上投入少，森林资源质量有待提高的实际，坚持以林权明晰为基础，以促进林业增效、林农增收为目的，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，积极构建家庭经营、集体经营、股份经营、合作经营、企业经营等多种方式创新发展的林业经营体系，着力推动林地规模化、集约化、专业化经营，取得了积极的进展。截至目前，全市累计建立新型林业经营组织1350家，经营面积582万亩，覆盖面达32.7%。其中，家庭林场369家，面积70万亩；股份林场100家，面积83万亩；林业专业合作社745家，面积181万亩；“公司＋基地＋林农”模式53家，面积66万亩；林业托管经营模式11家，面积17万亩；其他模式72家，面积166万亩。

（一）家庭林场。家庭林场是以农村家庭为基本经营单位，以家庭成员为其主要劳动力，以林业生产经营为其家庭主要收入来源或投入方向，具有一定的林地规模化、集约化水平并经工商注册登记的林业经营主体。家庭林场组建以亲情、友情为纽带，由林农共同经营管理或委托其中能人经营管理，经营所得利润按林农入股山林资产比例进行分配。目前，这种类型在清流、沙县、尤溪、宁化、永安等县（市）较为典型。

（二）股份林场。股份林场是以原实行“分股不分山、分利不分林”的村林业股东会或林业股份公司，通过创新经营管理、利益分配和民主管理等制度改造而成；或是联户承包的林地林木，将林地面积、林木蓄积份额量化到户，建立健全股份经营管理制度组建而成。股份林场是集体林统一经营转变为家庭经营的一种有效实现形式。如沙县高砂镇龙慈村将1980年代组建的林业股份公司改造成沙县龙慈股份林场，实行所有权、经营权“两权”分离，利益按当年人口分配；三元区岩前镇星桥村组建股份林场，以其森林资源作为抵押物，为美丽乡村建设和村民提供信贷服务，实现“村集体、村民、金融机构”三方共赢。

（三）林业专业合作社。林业专业合作社是在集体林地林木实行家庭承包经营的基础上，同类林产品的生产经营者或者同类林业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。在原出让的林木采伐后，将其迹地收回组织村民自愿投资入股造林。在此基础上，以户为单位，成立专业合作社，下设理事会和监事会，并设立相应的经营管理制度，收益按股分配。如尤溪县西城镇山连村将历史上转让的林地，到期一片，收回一片，林地收回后由村民自主联合成立绿源林业专业合作社，全体村民自愿投资造林。

（四）“公司＋基地＋林农”模式。由林业龙头企业、国有林场与林业经营组织签订合作协议，明确双方的权责及利益分配，林业经营组织以林木所有权和林地使用权入股，并负责造林、护林、抚育、采伐等具体生产活动，林业龙头企业、国有林场负责为林业经营组织提供资金扶持、技术指导和产品销售等服务。如将乐金森林业股份有限公司与万全乡上华村实行“村、民、企”合作，组建合作实体，其中公司占54.8%，村委会、村民小组占45.2%，且每年公司向村委会缴交林地使用费每亩10元，村内收益村委会与村民小组按3：7分配；永安林业（集团）股份有限公司与村集体、林农股份合作，村集体提供林地并负责林木管护，林权的30%归村集体，70%归公司。

（五）林业托管经营模式。林农以林地承包经营权入股方式或委托企业经营管理方式，签订合同明确双方的权责及利益分配，林地承包者通过签订契约形式，委托给具有较强经营管理能力、并能承担相应经营风险的企事业单位进行有偿经营的形式。如沙县凤岗街道西霞村成立新园林业有限公司，将村集体、村民小组、个人经营的林木林地，采取收益分成、托管经营等多种方式并入公司，逐步实现规模经营。

　　（六）其他模式。在推进新一轮林改中，鼓励各地勇于探索、大胆创新，因地制宜建立更多的新型林业经营组织，实现林业规模化、集约化、专业化经营，加快构建新型林业经营体系。如林业专业大户经营、林业公司化经营等模式。特别是各类专业协会为林农提供生产、经营、销售、防火、防盗、防病虫害等方面的服务，解决林改后涉及千家万户的科技应用、采伐管理、森林防火、森林病虫害防治等一系列难题，对森林资源保护、管理和利用有着较为明显的作用。

　　二、主要措施

（一）加强组织领导。2014年6月，市委、市政府下发《关于完善集体林权制度改革构建新型林业经营体系的实施意见》，进一步提出培育新型林业经营体系的原则和模式，引导林地规模化经营。2015年2月，市政府办下发《关于开展“深化林改推进年”活动的通知》，进一步明确2015年的工作目标，要求每个县（市、区）新增林业经营主体示范点5个以上，全市新型林业经营组织覆盖面达40%，并把这个指标纳入政府效能考核内容，有力地推动了新型林业经营体系建设。

（二）注重合理引导。根据各地实践探索的经验做法，我市在新一轮林改中总结推出家庭林场、股份林场、林业专业合作社、“公司+基地+林农”和林业托管等经营模式。同时，鼓励和引导各地勇于探索、大胆创新，因地制宜地选择适合自身特点的经营模式，加快构建新型林业经营体系。如沙县凤岗街道西霞村成立新园林业有限公司，逐步实现规模经营；尤溪县西城镇上源村组建林业专业合作社，对合同期满收回的林地，由全体村民共同投资造林；将乐县充分发挥金森林业股份有限公司的资金和技术优势，在全县各乡镇开展林地托管业务，面积达5.42万亩、覆盖78个行政村。

（三）突出金融引导。我市成立政府主导的混合所有制中闽林权收储有限公司，对具有一定经营规模的林业经营组织提供林权抵押担保和收储，建立了资产评估、森林保险、林权监管、公开拍卖、林权收储“五位一体”的风险防控机制，林权抵押贷款一旦出险，由林权收储公司在林权处置中行使兜底功能，有效化解金融风险，提高了金融机构放贷的积极性。兴业银行三明分行、邮储银行三明分行、三明市农商银行在全国首次推出个人最长期限30年、企业单位最长期限15年的林权按揭贷款，同时做到融资成本更低（月息0.8%以下）、程序更简化，克服了林业生产经营周期长与现有林权抵押贷款期限短的矛盾。林权按揭贷款原则上要求抵押林权面积应达500亩以上，以市场手段引导林农实行多种形式联合，推动林地规模化、集约化经营。

　　（四）强化政策引导。对依法设立的林业专业合作社实行“三免三补三优先”，即免收登记注册费、免收增值税、免收印花税，实行林木种苗补助、贷款贴息补助、森林保险补助，采伐指标优先安排、科技推广项目优先安排、国家各项扶持政策优先享受。同时，加大财政资金扶持力度。2011年以来，全市已有50家规范的林业专业合作社获得省上专项扶持资金补助，全市林业专业合作社、家庭林场等获得各类补助资金520万元。永安市对评为省、市级林业专业合作社示范社再按省、市补助金额的50%给予配套奖励；沙县政府对县级示范家庭林场给予各3万元的扶持。　

三、存在问题

当前，工作中存在的主要问题有：一是林农认识不足。不少林农担心重新回到“大集体”老路上，个人权益得不到保障，所以宁愿选择单独经营，个别甚至自己不去经营管理，也不愿意进行联营联合。二是组织运行不畅。林业生产周期长，使得组建林业经营组织较一般的农村经济组织要复杂得多，特别是按照《农民专业合作社法》的入社自愿退社自由、一人一票民主管理、按交易量分配盈余等规定，不完全适合组建林业专业合作社。同时，林业经营组织内部运作机制不健全。三是经营水平不高。目前，林业经营组织仍缺少能人牵头，组织管理者大多专业水平不高，市场观念不强，缺乏生产经营和管理经验。四是政策扶持不够。我省虽然制定出台“三免三补三优先”优惠政策，但涉及的部门较多，有些部门没有制定具体的实施细则，致使扶持政策难以落实到位，影响林农合作经营积极性。

四、下一步工作计划

下一步，将针对工作中存在的问题，按照市人大常委会本次审议提出的意见，认真分析研究，制定工作措施，督促抓好落实。

（一）进一步加强示范引导，扩大体系覆盖面。以国家林业局确定三明为全国集体林业综合改革试验示范区为新契机，以今年开展“深化林改推进年”活动为载体，坚持面上推进、点上突破，加快推进新型林业经营体系建设，努力创出好的样板，形成新的经验，取得实的效果。计划到今年底，每个县（市、区）新增新型林业经营组织示范点5个以上，全市示范点累计达到100个以上；全市新型林业经营组织的覆盖面达到40%以上。

　　（二）进一步加强规范管理，提高发展凝聚力。坚持以市场需求为导向，以林农生产为主体，以特色主导产业为依托，按照“边探索、边发展、边规范、边提高”的工作思路，引导各类新型林业经营组织规范完善内部运行机制，建立健全经营管理、利益分配等制度，不断提升自身发展水平，使其在林业发展中真正发挥组织带动农民、发展主导产业、开拓“两个市场”、提高经营效益、增加农民收入、助推农村发展的凝聚作用。

（三）进一步加强整合提升，增强市场竞争力。对现有林地、资本、技术、品牌等要素进行有效整合，组建一批规模大、实力强、具有现代企业发展形式的林业经营实体。鼓励已具备规模的林业经营主体以扩建基地、兼并重组等方式跨区域发展，不断壮大经营规模和整体实力。特别是指导林业经营主体兴办林产品加工、贮藏和物流等服务业，支持林业信息化、品牌化建设，加快提升其生产经营水平和辐射带动能力。

（四）进一步加强人才建设，提升发展软实力。建立和完善有利于新型林业经营主体发展的人才政策，积极鼓励家庭林场、林业专业大户、林业专业合作社和林业服务组织引进林业专业技术、经营管理人才；鼓励引导“一村一大”进入各类林业经营主体，服务农村经济发展。加强与大专院校、科研机构的紧密协作，不断提高经营管理和运用现代林业实用技术的能力。

（五）进一步加强政策落实，优化外部软环境。安排专项扶持资金，对各类林业经营主体进行扶持，并保持财政扶持的连续性和稳定性。积极探索林木采伐管理制度改革，逐步实行新型林业经营组织自主采伐，真正落实林木处置权。同时，加大力度协调出台登记注册、税费减免、信贷等政策。

（六）进一步加强平台搭建，实现服务更便捷。建立林权交易服务平台，引导林农采取出租、转让、入股、作价出资或合作等多种方式流转林地承包权，使更多的林地向新型林业经营主体集中。搭建林产品交易平台，拓宽各类林业经营主体经营、加工的木材及林产品进入市场的渠道，减少中间环节。完善森林资源资产评估、伐区调查设计、木材检验等中介机构建设，提高社会化服务水平。鼓励组建林木种苗繁育、造林、抚育、管护、采伐及工程监理等专业组织，为林业生产经营提供专业化服务。健全完善林权登记管理机构，履行林权登记、权证核发及档案管理、纠纷调解仲裁、权属争议调处等职能。

以上汇报不妥之处，请批评指正。

关于创新林业经营体系建设情况的调研报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

市人大农经委主任　 陈熙嵩

主任、各位副主任，秘书长、各位委员：

根据市人大常委会2015年工作要点和监督工作计划,市人大常委会组成调研组，在张知通副主任带领下,于5月中旬对我市创新林业经营体系建设情况进行了调研。调研组先后察看了福建金森林业股份有限公司、沙县西霞村新园林业有限公司、永安市虎山林场林业专业合作社、三明中闽林权收储有限公司等22个调研点,听取了三明市政府，将乐县、沙县、永安市政府及相关部门工作情况汇报，与部分林业经营组织负责人座谈，深入了解掌握我市创新林业经营体系建设取得的成效和存在的问题，研究探讨对策建议。现将调研情况报告如下：

一、主要做法及成效

近年来，我市各级各部门积极探索创新林业经营体系，认真贯彻落实省政府《关于进一步深化集体林权制度改革的若干意见》，积极创新发展家庭林场、股份林场、专业合作社、托管经营、合作经营等多种方式的林业经营体系，有力的推进了林业产业发展。截止4月，全市累计建立新型林业经营组织1303家，经营面积563万亩，覆盖面达31.6%。其中家庭林场350家，经营面积68万亩；股份林场100家，经营面积83万亩；林业专业合作社730家，经营面积175万亩；“公司+基地+林农”模式51家，经营面积78万亩；托管经营10家，经营面积10万亩；其他模式62家，经营面积148万亩。

（一）加强领导，明确工作目标责任

2005年，我市完成明晰产权和确权发证主体改革任务之后，率先在全国全省探索组建林业合作经济组织建设，提出以亲情、友情和资金、技术为纽带，以家庭联合经营、合作制、股份制、委托经营等形式，培育一批新型的林业经营主体。市委、市政府成立集体林权制度改革专项工作小组，由分管林业的副市长担任组长，林业、农业、财政等相关部门为成员单位，大力推进创新林业经营体系。去年上半年，市委、市政府制定了《关于完善集体林权制度改革构建新型林业经营体系的实施意见》，再次提出培育新型林业经营主体的思路和模式，引导林地经营规模化。今年年初，市政府办下发了《关于开展“深化林改推进年”活动的通知》，进一步明确今年的工作目标，要求每个县（市、区）新增林业经营主体示范点5个以上，新型经营组织的覆盖面达40%，并把这个指标纳入政府绩效考核内容,有力地推动了新型林业经营主体的建设。

（二）创新模式，构建新型经营体系

我市各级政府根据实践和探索经验，在新一轮林改中总结推出了家庭林场、股份林场、林业专业合作社、“公司+基地+林农”和林业托管等经营模式。同时，鼓励和引导各地勇于探索、大胆创新，因地制宜地选择适合自身特点的经营模式，加快构建新型林业经营体系。如沙县凤岗街道西霞村成立新园林业有限公司，将村集体、村民小组、个人经营的林木林地，采取收益分成、托管经营等多种方式并入公司，逐步实现规模经营；将乐南口乡舍坑村林业专业合作社对上一轮合同期满收回的林地，由全体村民共同投资造林，收益按股分配,实行自愿联合、民主管理；将乐县充分发挥金森上市公司的资金和技术优势，在全县各乡镇开展林地托管业务，面积达5.42万亩、覆盖全县78个行政村。永安市积极开展森林永安建设，开展重点生态区位林赎买工程，赎买林木1.37万亩，并有效化解林农所有山场被划入生态林或重点生态区位，处置权受限制的矛盾。同时永安市创新森林资源管护模式，组建永安市金盾森林资源管护有限公司，实现森林防火、防盗、防病虫害等全方位监控防护体系。

（三）金融服务，拓展融资信贷途径

截止今年4月,全市银行业金融机构累计向各类新型林业经营主体发放贷款金额9.53亿元，占全部森林资源资产抵押贷款的11.6%。其中，家庭林场0.44亿元，股份林场0.5亿元，林业专业合作社1.76亿元，“公司+基地+林农”模式6.83亿元。我市成立政府主导的混合所有制(中闽)林权收储有限公司，对具有一定经营规模的林业合作组织或林业专业大户，提供林权抵押担保和收储，建立了资产评估、森林保险、林权托管、公开拍卖、林权收储“五位一体”的风险防控模式，林权抵押贷款一旦出险，由林权收储公司在林权处置中行使兜底功能,有效化解金融风险,提高了银行机构放贷的积极性。兴业银行三明分行在全国首创中长期林权抵押按揭贷款,贷款期限最长30年,克服了林业生产经营周期长与现有林权抵押贷款期限普遍偏短的矛盾，实现林地规模化、集约化经营。

（四）政策先行，加大财政扶持力度

2009年，省委省政府出台《关于持续深化林改建设海西现代林业的意见》，对依法设立的林业合作经济组织实行“三免三补三优先”，即免收登记注册费、免收增值税、免收印花税，实行林木种苗补助、贷款贴息补助、森林保险补助，采伐指标优先安排、科技推广项目优先安排、国家各项扶持政策优先享受。财政资金扶持力度不断加大，自2010年以来，已有50个规范的林业专业合作社获得省上专项扶持资金补助，全市林业专业合作社补助资金总额达700多万元。永安市政府对评为省、市级示范社的合作组织，再按省、市补助金额的50%给予配套奖励。沙县政府对县级示范家庭林场给予3万元的扶持。

二、存在的困难与问题

（一）经营主体培育不足，经营水平有待提高

一是共赢合作意识不强。一些林农仍习惯单家独户的生产经营方式，对林业经营方式创新的重要性认识不清，对成立新型经营组织缺乏主动性。甚至部分林农担心重新回到“大集体”老路上，个人利益得不到保障，宁愿选择单独经营，也不愿意与其他林农合作共赢，阻碍推进林业经营方式创新。二是经营主体较为薄弱。我市虽然涌现出一批各类林业经营组织，但从其拥有的林地分布状况、经营面积和参加组织成员人数来看，都显得规模较小，覆盖面还不够广。三是运作机制不够规范。大多数林业合作经济组织成立理事会，并制定章程，但只是挂一块牌子，没有固定的收入来源，内部运作机制不健全，规章制度不完善，利益分配办法不合理，难以做到真正的民主管理。四是管理水平有待提高。许多林业经营组织缺乏服务意识，在技术引进、经营管理、市场开拓、信息收集以及经营网点分布等方面，无法为成员提供有效服务。现有管理者大多数专业水平不高，市场观念不强，缺乏生产经营和管理经验。

(二)融资渠道有限，融资门槛依然较高

一是金融信贷支持不足。林业信用体系建立相对滞后，家庭林场、股份林场、专业合作社、林农的固定资产抵押担保能力弱，较难符合银行担保准入条件，对新型林业经营组织的信贷限制条件依然较多，林业经营组织融资难的问题仍然没有得到解决。如造林前期正是农民投工投资的时候，急需资金支持，但银行没有针对中幼林抵押贷款产品，林农造林初期资金压力较大。二是采伐管理体制制约林业融资。省林业厅2014年下发《关于森林采伐管理有关问题的通知》，对林木砍伐年限进行了调整，延长了各类林木的主伐年龄，并要求天然林木不得主伐，只能择伐。采伐政策的调整影响了金融部门的信贷支持，同时由于林权抵押贷款的林木资产处置变现难，银行贷款积极性不高。三是吸引社会投融资力度不强。林业高投入才能带来高回报，不少林业经营组织者缺少吸引社会投融资意识，没有有效拓展社会投融资渠道，生产过程中常常受困于资金不足，股金筹集有限等资金因素制约，甚至出现造林种苗和栽植质量不高、抚育管理不及时等问题，无法实现高投入高产出的经营发展。

(三)惠农政策落实不足，扶持力度有待加强。

一是自产自销免税优惠政策落实不到位。按照《中华人民共和国增值税暂行条例》第十六条第一款：“农业生产者销售自产农产品免征增值税”之规定，应享受增值税优惠政策。林业有限公司这种经营模式公司是由原农户或村集体经营转为授权给公司来经营，实际上还是农户的山林，公司通过规模化、集约化连片经营，按股权比例向农户分配收益。但是林业合作组织公司化经营后，就无法享受到增值税减免的优惠政策，林农对此反映较大。二是采伐指标优先安排政策落实不到位。由于林木经济价值和生态价值于一体，林木采伐受到《森林法》的严格限制，林权权利人没有自主采伐林木的权利。现行的林木采伐依然实行以年森林采伐限额、年度木材生产计划管理制度，使相当部分符合采伐条件而申请采伐的林木得不到及时的审批采伐，林木处置权没有得到有效落实，采伐指标优先安排政策实际效果有限，影响了林业经营组织和个人的收益，损伤了林农造林育林的积极性。三是担保风险补偿政策落实不到位。《福建省人民政府关于进一步加强农村金融服务十条措施的通知》第九条明确确定，“对融资性担保机构为涉农中小微企业提供担保的按有关规定给予相应的风险补偿，对为农户生产性贷款提供担保的融资性担保机构按年度担保额的1.6%给予风险补偿”。其风险补偿金落实不到位。

（四）机制创新不足，社会化服务平台有待完善

一是森林资产评估机制不健全。专业的外业调查机构、评估机构还比较少，特别是三明没有乙级以上资质的专业森林资源资产评估机构，目前都是委托财政部认可的具有森林资源评估资质的普通资产评估机构评估。评估人才比较匮乏，对实际的林权价值以及林木立地条件不能较好的掌握，出具的评估报告质量有待加强。部分评估机构按标的收费，往往存在评估价值高估，较高的评估费用增加了借款人的融资成本。二是流转不畅影响抵押权的实现。虽然很多区县成立了林业服务中心、要素市场等流转中介机构，但一般是以县域相互隔离，尚未建立全市统一、规范和有序的林权流转平台，流转范围有限。新成立的中闽林权收储还没有完全建立公司市场化运作机制，在林权收购、林权流转服务等功能发挥还比较有限。三是风险分散和补偿机制缺乏。由于林业投资周期一般在26年至35年不等，不确定因素多，风险大，贷款人难以有效掌控。目前财政对担保机构的资金支持多为一次性投入，后续资金和风险补偿资金的投入机制尚未建立，由于担保机构实力弱，大多数银行都将信贷风险转嫁给了担保机构，因此，绝大多数担保机构都寻求反担保条款来分散风险，或是提高担保收费转移风险。

三、几点建议意见

（一）提高认识，加快培育新型经营主体

一要提高对创新林业经营体系重要性的认识。集体林权制度改革是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，在新一轮深化林改中，我市根据林业生产需要适度规模经营的特点，提出构建新型林业经营体系，并不是简单地否认家庭的功能和作用，而是在产权明晰、尊重民意的基础上，通过市场的形式和要素的流转、优化，形成一种适合商品林生产经营的、效益更好、效率更高的林业经营制度。二要因地制宜加快新型主体培育。大力发展股份林场和林业托管经营模式，积极发展家庭林场，规范发展林业专业合作社，鼓励发展“公司＋基地＋林农”经营模式。股份林场是集体林统一经营转变为家庭经营的一种有效实现形式，比较符合我市林业现代管理模式需要。林业托管经营是充尊重林农不愿失山失林的意愿，确保现实利益，坚持农村土地农民集体所有，稳定农户承包权，推进林地经营权流转的现实需要。三要进一步明确定义各类经营主体（模式）的基本内涵。避免内涵界定混淆不清，导致管理不便，享受政策优惠范围不明确等问题。四要加强人才队伍建设。依托“阳光工程”等培训工程，重点培训各类林业经营主体带头人、财会人员等。建立和完善有利于新型林业经营主体发展的人才政策，积极鼓励家庭林场、林业专业大户、林业专业合作社和林业服务组织引进林业专业技术、经营管理人才。加强与大专院校、科研机构的紧密协作，不断提高经营管理和运用现代林业实用技术的能力。

（二）着力创新，拓展林业投资融资渠道

一要创新林业金融产品。各金融机构要扩大林权按揭抵押贷款规模，解决长期以来存在的林权抵押贷款期限与林业回报周期不匹配问题。鼓励金融机构实行林权直接抵押贷款，不得强制要求再担保，简化贷款手续，降低融资成本。鼓励开发家庭林场主经营贷款，家庭林场抵押贷款，股份林场股权及经营权抵押贷款，力争在林业贷款承办行、林业金融产品创新、林业金融覆盖三方面有新突破。支持开展森林资源资本化运作，为新型林业经营主体获得更多财产性收益。二要创新采伐管理体制支持林业产业融资。保持采伐管理政策基本稳定，稳定林业企业和林农预期和收益能力，降低银行授信风险，为银行更大规模支持林业发展创造条件。三要吸引社会资本投入。鼓励和引导工商资本设立林业托管经营、金融仓储、担保、小额贷款、第三方监管等公司，为林业大宗商品交易和林权交易提供配套服务。争取设立林业产业发展基金，支持森林资源培育和林业产业发展。鼓励社会资本与中闽林权收储公司的战略合作，以并购贷款、产业基金、私募基金等形式为林权收储公司提供收储资金。鼓励和引导工商企业选择交通相对方便、森林景观优美的林地，建设“森林人家”，以会员制形式向林权投资人出售，鼓励金融机构对建设者和购买人予以贷款支持。

（三）推动落实，切实提高政策实效

一要加强政策研究。吃透中央、省上有关财政、林业补助资金政策，主动对接上级相关部门，统筹使用各专项资金，积极争取上级财政专项资金对林业经营组织的支持。林业部门要将林业贷款列入贴息项目，争取中央和省上贷款贴息支持。二要加强政策扶持力度。支持各类林业经营组织发展，为构建新型林业经营体系创造良好的政策环境。财政部门每年应预算安排专项扶持资金，对各类林业经营主体进行扶持，并保持财政扶持的连续性和稳定性。林业部门应积极探索林木采伐管理制度改革，开展商品林生产经营者自主采伐试点，真正落实林农处置权。税务部门要积极向上反映，将相关林业合作经营组织视同农业生产者，落实有关税收优惠政策。三要形成部门合力。人行、银监、国税等部门要出台支持集体林权制度改革的具体措施办法，并认真组织实施。

（四）强化保障，建立健全林业服务体系

一要充分发挥中介组织的作用。支持成立专业森林资产评估机构，规范林权评估市场，从准确评估林权价值、提高司法机关采信度等方面，促进化解评估不规范导致的信贷风险。依托中闽林权收储公司和闽投资产管理有限公司完善林权抵押贷款出险处置机制，积极推动构建顺畅的抵押林权收储、处置渠道，通过出险林权的顺利收储、处置来实现抵押权，确保贷款安全。鼓励和引导组建林地改良、种苗繁育、造林、抚育、管护、采伐以及工程监理等专业组织和各类协会，为林业生产经营提供专业化服务。二要积极搭建流转服务平台。健全林权登记管理机构，完善林权交易服务平台，履行林权初始登记、变更登记、抵押登记、注销登记、权证核发及档案管理、林地承包经营权纠纷调解仲裁、林木林地权属争议调处等职能。拓宽林农和企业经营、加工的木材及林产品进入市场的渠道，减少中间环节。积极鼓励引进龙头企业，通过新建、兼并、联合、加盟等方式，建立具有一定规模、管理规范、流通有序的木材及林产品储运、加工交易市场。推行各银行业机构与中闽林权收储公司共同规范林权流转，建立全市统一，规范和有序的林权流转平台和信息发布机制。支持林权收储公司发挥其在林权评估、收储和林业经营管理等方面的优势，做大林权收储平台，积极探索设立新型林地经营权流转平台。三要建立林业风险补偿机制。建立健全林业保险体系，保险机构要进一步提高政策性森林综合保险的覆盖面，积极推行抵押收储林权增大政策性保险份额。银行与保险机构之间应加强合作,积极创新林木资产保险品种,共同开拓业务市场,分散林权抵押贷款的自然风险和市场风险。探索设立林权收储中心，并与金融机构、林业经营组织建立林权抵押贷款风险共担机制。落实风险补偿基金制度，设立林权抵押贷款风险准备金,用于补偿金融机构林权抵押贷款的损失。

市人大常委会会议对市政府关于落实

《职业教育法》执法检查审议意见情况报告的审议意见

市人民政府：

2015年6月29日，市十二届人大常委会第二十六次会议听取了市政府办主任蔡金明受市人民政府委托所作的《关于落实市人大常委会〈职业教育法〉执法检查报告审议意见情况的报告》，结合市人大常委会检查组的检查报告，常委会组成人员进行了认真审议，现将审议意见综合如下：

常委会组成人员认为，去年市人大常委会职业教育法执法检查以来，市政府能认真研究处理《市人大常委会会议关于职业教育法执法检查报告的审议意见》，通过加强政策导向、加大经费投入、整合相关资源、改善师资结构，职业教育的办学条件不断改善，服务经济社会的能力逐步增强。

常委会组成人员在肯定成绩的同时也指出，职业教育法的贯彻实施和执法检查审议意见的研究处理，仍然存在一些问题需要市政府引起足够重视并加以解决：一是发展环境不够优化。评价地方教育工作的重要指标仍然是高考升学率。由于传统观念的影响，加上职业教育总体办学水平不高，社会对职业教育不够认可。企业对接受过职业教育的职工没有更多的优先优惠待遇，接受职业教育的动力不足。相关部门督促企业按规定落实培训经费的举措不多，效果不明显。二是生均经费仍然偏低。高职院校生均经费距省里生均8000元的要求还有差距。中职学校生均预算内事业费支出、生均预算内公用经费支出均低于全省平均水平。三是校企合作不够紧密。存在“学校热企业冷”的现象，多数企业对与职业院校合作办学缺乏积极性。四是资源整合仍需加强。由于职业教育资源的多头管理和条块分割，各类职业教育资源仍无法得到有效整合，县级职教中心的作用得不到充分发挥；相当部分职业学校因生源不足、招生困难导致学校办学规模和效益无法发挥，面临较大生存压力。五是办学机制有待规范和健全。由于生源所限，中职学校招生工作仍存在不规范竞争；中职学校专业技术教师招聘难，目前省里尚未将此类招聘权限下放市里。

为进一步推动《职业教育法》的贯彻实施和执法检查审议意见的研究处理，常委会组成人员提出以下建议：

一、不断营造职业教育加快发展的良好氛围。市政府及相关部门要深入贯彻落实国家和省上关于加快职业教育发展的各项政策部署，加大宣传力度，致力改革创新，深化产教融合，不断增强职业教育的吸引力，在全社会形成重视、支持、参与职业教育加快发展的良好氛围。

二、加大职业教育发展的统筹力度。有效发挥职能部门的合力作用，在各自职责范围内进一步推进职业教育的改革发展。经信部门切实督促企业按照职工工资总额1.5%至2.5%的比例足额提取经费，专项用于职业教育培训，并将其纳入对企业的考核指标。市县两级财政进一步加强保障投入，落实每生每年1000元的非全日制学生免学费补助标准，切实将每年教育费附加增量部分的一半以上用于职业教育实训基地建设。

三、进一步推进资源优化整合。市政府进一步研究解决影响职业教育发展的体制机制性问题，努力推进我市职教资源的优化整合。一要加快市职教园区建设步伐，推动实训基地建设和共享，做好市职业中专学校与市高级技工学校整合优化，推动中职学校健康发展；二要结合市职教园区建设，及早考虑规划市农校、市林校划归市级管理后的资源整合和专业设置问题；三要积极争取省上统筹和支持，切实做好县级职业教育资源的有效整合，发挥县级职教中心的应有作用；四要面向产业、面向市场、面向需求，进一步做好全市各类职业院校专业的设置、调整和优化工作。

四、深化和拓展校企合作。市政府进一步研究整合职业教育相关专项资金，设立如“职业教育校企合作专项基金”等，发挥基金的资助和激励作用，推动校企合作、厂教融合的深入开展。在校企合作中大力实施“订单化”培养，除订单专业外，其它专业应设置通用专业，以更好适应产业和市场的需求。

五、积极争取省上支持。一要通过各种渠道，宣传推介我市高职院校的办学特色以及对全省职业教育的贡献，积极争取高职院校生均经费标准的三分之一由省上转移支付。二要积极建议省教育、财政等部门尽快制定出台我省中职学校生均公用经费标准，并参照义务教育分担办法明确经费来源。三要积极争取省相关部门在政策、项目、资金等方面对原中央苏区县、省级重点扶贫开发县予以重点倾斜和扶持。四要呼吁推动省编办、人社（公务员）等相关部门下放中职学校专业技术教师招聘权限。五要推动省上改进高职院校考录办法，即“文化素质”由省里统考，“职业技能”由高职院校自行组织考试。同时将技工学校一并纳入中、高职对接范畴，畅通人才培养通道。

以上审议意见，请按《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》及省实施办法和《三明市人民代表大会常务委员会议事规则》的规定研究处理，并自收到审议意见之日起九十日内，将研究处理情况送交市人大常委会教科文卫委征求意见后，向常委会提出报告。

三明市人大常委会

2015年7月15日

关于落实市人大常委会

《职业教育法》执法检查报告审议意见情况的报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

三明市人民政府办公室主任　 蔡金明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

现在，向市十二届人大常委会第二十六次会议报告去年以来我市贯彻落实《职业教育法》执法检查报告审议意见情况，请予审议。

一、审议意见办理落实情况

（一）加大宣传力度，营造良好氛围

自去年市人大开展《职业教育法》执法检查以来，特别是去年6月，国务院召开了高规格的全国职业教育工作会议、出台《关于加快发展现代职业教育的决定》以后，全市各级各有关部门把学习贯彻习近平总书记关于加快职业教育发展的重要指示、全国职业教育工作会议精神和学习《职业教育法》有机结合起来，利用多种形式进行全方位学习宣传。市教育局制定了《关于学习贯彻落实习近平总书记重要指示和全国职业教育工作会议精神方案》《2015年度开展职业教育活动周工作方案》，对全市开展职业教育宣传系列活动进行统筹安排，并组织收看《大国工匠》等纪录片等。市教育局、中华职教社等共同举办专题报告会，深入解读国务院《决定》及全国职教会议精神。各职业教育学校通过组织师生举办座谈会、邀请专家学者开设专题讲座等方式，对《职业教育法》及相关文件精神进行解读和学习。2015年5月，组织开展第一个“职业教育活动周”系列活动，全市印发20000余份宣传手册，选拔127名优秀选手参加全省职业院校技能大赛，获得一等奖2名、二等奖6名、三等奖26名。开展职业院校师生进社区志愿活动，为民服务3000余人次，让全社会更加了解职业教育。人社部门大力表彰行业高技能人才，努力营造尊重技能型人才氛围，如对获得“福建省首席高级技师”称号的市烟草公司宁化分公司电工高级技师张育清、获得“全国技术能手”“首批优秀人才”称号的三明双轮加工机械有限公司林志能等人进行表彰。三明日报、三明电视台等主流媒体开辟专栏，对职业教育的体制机制、优惠政策、教育渠道、就业市场等进行系统宣传，进一步提高社会各界对发展职业教育重要性的认识，也在一定程度改变了学生、家长及社会对职业教育的模糊认识和错误看法。2015年春季，全省组织高职院校录取招考，我市报名参加考试的学生人数明显增加，从2014年的3577人增加到2015年的5040人，增幅达40.9%。特别是普通高中学生就读职业教育热情高涨，报名人数从2014年的1400人增加到2015年的3857人，增幅达175.5%。

（二）强化政府主导，保障健康发展

把推进职业教育发展作为政府的重要职责，统筹有关部门共同推进职业教育发展，对职业教育发展给予经费、人才、土地等政策保障。市委、市政府出台了《关于进一步加强文教卫生等社会事业人才队伍建设的意见》，实行优惠的编制和聘用政策，加大对职业教育师资队伍建设的支持力度。市发改委制定了《三明市2014—2015年省级预算内投资职业教育基础能力建设规划方案》，将15所重点职业教育学校基础设施建设项目列入国家和省专项建设。市财政部门在十分困难的情况下，全年对职业教育投入合计达2.79亿元，职业教育公共财政预算投入23979万元，比2013年增长13.6%；全市教育费附加用于职业教育4344万元，比2013年增长5%，达到了教育费附加30%以上用于职业教育的规定。市教育局不断深化职业教育改革，加大资源、专业、招生统筹，创新办学体制和人才培养模式，贯通中高职教育培养体系，不断提升办学质量和效益。

（三）突出工作重点，夯实职教基础

1.加强高职院校基础能力建设。支持三明学院向应用型技术大学转型发展，将学院建设和高校转型列入省市重点项目计划，落实项目审批、征地拆迁、建设资金等要素保障。目前，三明学院已按《转型发展方案》稳步推进，2015年4月，作为30个全国高校之一与中兴通讯ICT签订产教融合创新基地项目。支持三明职业技术学院开办临床医学、学前教育等新设专业，2014年秋季临床医学、学前教育专业分别招录新生50人和220人，2015年，临床医学、学前教育专业分别计划招生130人、300人，“基于现代企业经营管理环境下的多岗综合仿真实训平台”被列入省第二批高职院校生产性实训基地。

2.加强县级职教中心建设。各县（市、区）进一步加大对县级职教中心建设和工作统筹力度，加快职教资源综合利用和标准化建设，积极开展各类职业技术技能培训。据统计，今年来，各职业院校、社会培训机构、县级职教中心开展各类教育培训达3.1万人次。将乐县职教中心通过省第四批“标准化县级职教中心”认定，至此，我市10个职教中心已有9个达到标准化要求。

3.加强骨干职业学校和市职教园区建设。去年以来，三明林校、永安职专通过了国家第二批中职教育改革示范校验收，在已获国家奖励补助2350万元（三明林校1230万元、永安职专1120万元）的基础上，又获省奖励补助400万元（各200万元）；大田职专获得省第二批中职教育改革示范学校立项，获省补资金300万元；永安职专完成省第三批区域综合型公共实训基地建设，获省级资金补助150万元。2014年，市职教园区项目建设正式启动，截至2015年6月，第一批工程中1号、2号教学楼已封顶，行政办公楼地下室已经基本完工，实训工场、学生宿舍、食堂等二期工程项目完成公开招标，施工许可证等前期手续顺利完成，累计完成投资8000余万元。

4.支持职业教育扩大办学规模。2014年，在我市初中毕业生减少的情况下，各县（市、区）按照高中阶段招生普职比规模基本相当的要求，进一步优化高中阶段教育结构，合理制定招生计划，严格限制普通高中招择校生、寄读生，确保职业教育生源，促进职业教育和普通高中协调发展。各职业学校不断创新招生举措，拓展招生领域，全面贯彻落实中等职业学校免学费制度，深入实施农村困难家庭助学金补助计划，努力使每个贫困家庭的学生不因贫困而失学，全市各级各类中等职业学校招生1.23万人，超额完成省教育厅下达的招生任务，完成率居全省第二，普职比为53.8:46.2，实现了大体相当要求。

（四）深化教育改革，服务社会经济

1.深化改革，创新人才培养。我市不断深化职业教育机制体制改革，积极探索职业教育办学模式创新，采取了一系列有效的措施。一是实行校企联合。全市2所高职院校与200多家企业建立起了校企合作关系，中等职业学校与市内外300余家企事业用人单位建立了合作关系，与省、市8所高等职业院校实行了“五年专联合办学”，形成了校校有联合、各个专业有合作的良好局面。二是推进职业教育集团建设。坚持“优势互补、互惠互利、互相支持、共同发展”的原则，根据职教集团办学情况，对现有职教集团进行了扩充、整合和重组，将原“纺织染整职业教育集团”和“机械职业教育集团”整合重组为“现代制造职业教育集团”；将“商贸旅游职业教育集团”进行扩充完善，牵头学校由原来的三明职业中专学校调整为三明职业技术学院，充分发挥高职院校的示范、引领作用。三是积极推行工学结合的人才培养模式。我市中等职业学校普遍对工学结合、半工半读、学分制改革等做了积极探索，并与194家企业开展订单培养，订单培养学生达3100多人。

2.面向市场，服务经济社会。一年来，职业教育服务地方经济的能力进一步提高。一是着眼主导产业，加强人才培养。围绕全市装备制造业、林产加工、纺织及现代农业、服务业等支柱产业的发展，精心打造特色骨干专业，进一步适应全市重点产业的需求。2014年以来，已将全市15大类、180多个专业整合为92个专业，初步形成了汽车制造与维修专业集群、数控、钳工专业集群、计算机信息技术专业集群和现代农业专业集群。二是围绕县域经济，提供人才服务。各县（市）职教中心创办了一批地方特色专业，如尤溪职专2014年共开设22个专业，其中，机械加工技术、建筑工程施工为省级示范校重点建设专业，还增设了淘宝大学课程，支持闽中电子商务城的建设；将乐职专根据县域经济发展需求，开办了宠物养护与经营、电子技术应用等7个有市场前景的专业；三明工贸学校的“单片机原理及应用”成为2014年省中职学校特色课程；三明职专进一步强化与大专学历教育接轨，继续深化与福建教育学院学前教育、计算机等专业大专函授联合办学，2014年度有176名学生被福建教育学院录取。三是面向“三农”服务，培育新型农民。加大对农村和贫困地区职业教育支持力度，推动各县（市、区）职业教育均衡发展，我市清流、永安两县（市）入选2015年全国新型职业农民培育工程示范县（全省共13个县入选），通过创新机制模式，健全制度体系，加快建立“三位一体、三类协同、三级贯通”的新型职业农民培育制度体系。2014年，全市中等职业学校共组织各类培训19745人次，其中，农村实用技术培训8622人次。

（五）强化培训培养，加强师资建设

一是做好职业学校人员编制核定。落实职业学校在核定教师编制15%比例内，自主聘用（占编不入编）专业对口的非师范类高校毕业生和企事业单位专业技术人员、高技能人才和能工巧匠到校任教的规定。市委编办对三明工贸学校进行了重新核编，从市属事业编制总量中调剂了20名事业编制用于补充三明工贸学校专业教师。三明职业技术学院共有25人进入“占编不入编”序列，是师资队伍建设力度最大的一年。目前，全市职业院校共核定事业编制2178名。二是加强“双师型”教师队伍建设。安排专项资金用于“双师型”教师培养，全市共安排国家中职教育“以奖代补”专项资金165万元，用于三明职专、永安职专、建宁职中、三明工贸学校、尤溪职专、大田职专、三明农校等8所学校“双师型”教师培训培养项目。组织开展“双师型”教师培训鉴定工作，由市教育局、市人社局、鉴定站等部门联合协作，在全市职业院校范围内，开展高级工、技师、高级技师等工种等级的培训及鉴定，全市共有13所院校的118位教师参加培训。目前全市中职学校专业教师中，“双师型”教师比例达到67.2%。三是开展中等职业学校省级首批专业带头人推荐评选工作。三明工贸学校电子技术应用专业彭佩烘、永安职专旅游服务与管理专业刘玉慈被评选为首批省级专业带头人。四是组织教师参加全省信息化教学大赛。2014年，我市共选拔70名教师、64件作品参加全省大赛，其中43位教师、22件作品分获一、二、三等奖，总成绩位居全省前列。五是组织中职学校教师参加各类培训。执法检查以来，全市先后组织30多名中职学校骨干教师到全国各重点高校参加国家级培训，每人补助培训经费1.8万元；组织112名骨干教师、新任教师参加省级培训；选拔2名青年教师到企业参加实践锻炼，每人补助经费2万元。切实增强了职业院校师资力量，提升了职业教育教学水平。

（六）采取有效措施，促进学生就业

一是加强就业指导。市教育局指导各中职学校开展多种形式的职业生涯教育和就业指导工作，通过就业意向摸底、就业指导咨询、星级评价等，对学生进行职业兴趣培养，以及就业形势、就业政策和就业技巧指导，引导学生结合客观实际需求，确立职业方向和职业目标。二是拓宽就业市场。市教育局、市人社局等相关部门认真做好企业对实用型、技能型人才需求的调查和分析，从占主导的第二、三产业入手，开展劳动力市场需求调查，全面掌握企业缺工情况，建立健全人才需求预测机制，建立用人单位信息数据库，提高人才与市场的匹配度。三是畅通就业渠道。通过各种媒体将就业信息多渠道公开发布，举办形式多样的毕业生供需见面会，通过多种形式展示毕业生的职业技能，鼓励规模以上企业积极参与校园招聘。2014年，全市职业院校举办了8场毕业生供需见面会，有353家企业、8220名学生参加，签订意向达2362人。四是稳定就业比例。2014年，我市中等职业学校毕业生数10649人，87%的毕业生取得“双证书”资格，就业人数10155人，就业率为97.3%，其中，直接就业率为77.17%，对口就业率为71.79%。教育类、交通运输类、农林牧渔类、旅游服务类、财经商贸类专业的毕业生分别占毕业生总数的12%、2.6%、6.2%、9.5%和17.7%。大部分毕业生在本地内就业。毕业生中，在异地就业的人数为34.87%，对口比例最高的三类专业分别为教育类、加工制造类以及财经商贸类专业。调查显示，97.8%毕业生就业满意度达到比较满意及以上。

二、存在的主要问题

（一）经费投入仍然达不到规定要求。由于我市经济财力相对薄弱，经费投入不足已成为制约职业教育发展的瓶颈。从目前投入情况看，虽然职业教育投入做到了逐年增长，但生均预算内事业费支出和生均预算内公用经费支出与全省平均水平仍有较大差距。

（二）职业院校基础能力比较薄弱。一是职业学校发展不平衡。既有国家级示范校，但也还有不达标校，根据教育部《中等职业学校设置标准》，不达标校主要是专业不精、生源不足、设备缺乏。二是开展职业教育实践不足。职业教育所需的教学设备、维护运行、操作耗材等资金需求量大，职业学校办学成本不断增加。一些职业学校专业设备、实训设备陈旧、数量不足，制约了学生动手实践能力的培养。

（三）职业学校办学企业支持不够。一是企业主动参与校企合作的积极性不高，三明经济发展相对沿海城市实力较弱，大企业不多，高新技术企业较少，一些企业担心培养的人才不为己用，没有把学校当作是企业人才培养的基地，企业资金投入很少，合作、支持的能力十分有限。二是就业准入制度的实施仍有较大困难。一些企业对就业者的职业资格要求不严，招收、录用职工不要求相应学历证书或职业培训合格证书，大量没有接受职业教育的务工人员，就直接进入了生产服务一线工作岗位，客观上形成不接受职业教育或培训照样可以就业的现象。

三、下步工作打算

当前和今后一段时期，是职业教育发展的重要机遇期，我们将进一步探索适应市场、结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育办学途径，持续推进我市职业教育又好又快发展。

（一）进一步完善管理体制。加大政府统筹管理力度，从政策引导、规划编制、项目投资、协调服务等方面完善相关措施，加强顶层设计，搭建政产学研合作平台，推动各部门进一步落实职业教育发展的职责，形成工作合力。进一步完善学校内部治理结构，引导职业院校合理设置专业，健全质量评价机制，加强对评估结果的应用，对“小而全”的专业进行调整，推动职业教育提高办学水平。充分发挥高职院校的牵头引领作用，继续深化集团化办学，提高办学层次，促进教育链和产业链有机融合。以市职教园区项目建设为抓手，探索职教园区、产业园区和城市新区融合发展的新路子，推动教育资源共享、产教融合、校企深度合作。

（二）进一步促进校地共建共享。服务地方经济社会发展，紧贴区域产业，打造特色专业品牌，实现“办好一个专业，支撑一些企业、服务一个产业、带动一方经济”。聚焦区域特色文化，服务文化传承创新发展；结合国家公共文化服务体系示范创建工作，做到校地互融互通、共建共享，促进学校文化设施面向社会免费开放，吸引社会力量在校内兴办比赛场所、图书馆、影剧院等公共文化基础设施。

（三）进一步健全校企合作机制。密切职业院校与行业、企业的联系，完善行业指导制度，发挥行业部门对职业教育发展的指导作用，健全职业教育与行业企业发展对话机制，促进职业教育与产业发展资源互通、协同创新，实现学校与企业共同发展，提高人才与市场的匹配度。探索在学校成立企业“技术研发中心”，为企业提供更多、更好服务。推进规模以上企业建设公共实训基地，组织实施职工教育培训，对接职业院校设立学生实习和教师实践岗位。支持企业和学校开展订单培养、学徒制培养，开展现代学徒制试点，推动校企“双主体”育人，教师、师傅“双导师”教学，大力培养高素质应用型人才。

（四）进一步深化教育教学改革。加强职教本科层次办学，推进三明学院向应用技术大学转型试点工作。推进中高职贯通培养，探索建立中高职优势互补、分工协作、协调发展、衔接贯通的人才培养体系，开展中职与高职“3＋2”、中职与应用型本科“3＋4”、高职与应用型本科“3＋2”贯通培养试点，切实打通从中职、高职到本科的人才培养通道。强化实践教学，增强教学、实习实训的融合度，推行校内实习、创岗实习、跟岗实习、顶岗实习等多形式实习，进一步加大实习实训在教学中的比重。深化课程改革，按照专业课程内容与职业标准相衔接、中等与高等职业教育相衔接、普职相互沟通的总体思路，优化课程结构，重构课程内容，逐步构建以能力为本位、与行业企业发展和用人需求相适应的职业教育课程体系。推进开放协作办学，不断提高办学活力，与省内外学校、港澳台及国外职业院校开展合作办学和职业培训。

（五）进一步健全保障机制。增加职业教育经费投入，逐步提高职业院校生均拨款标准，推动中等职业学校按“达标学校”“优质学校”“高水平学校”三个等级分级建设，重点推进国家级、省级示范性职业院校建设，并采取“关停并转”方式，进一步整合职教资源。支持职业院校按照国家和省、市相关规定，内引外培结合，打造“双师型”师资队伍，自主公开招聘人员和评聘教师专业技术职务，鼓励职业学校专业课教师参加职业资格技能培训与鉴定，继续组织中职学校教师参加国家级、省级培训和到企业参加实践锻炼，促进专业课教师专业技术能力的提高。

关于《职业教育法》执法检查报告审议意见

跟踪检查情况的报告

(2015年6月29日在三明市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上)

市人大教科文卫委副主任　 池明流

主任、各位副主任，秘书长，各位委员：

根据市人大常委会工作安排，4月20至23日，市人大常委会副主任廖小华带领部分常委会组成人员和市人大代表，对去年以来市政府落实市人大常委会对我市贯彻实施《职业教育法》执法检查报告审议意见情况进行跟踪检查。检查组听取了市政府和泰宁、清流、大田县政府以及相关部门、职业院校情况汇报并座谈交流，实地察看了部分职业院校、培训机构和企业。检查组认为，去年以来，市政府重视落实市人大常委会审议意见，加强政府统筹，加强政策导向，增加财政投入，增强工作合力，一些问题得到逐步解决。现将检查情况报告如下：

一、审议意见落实情况

（一）政策措施陆续出台。市委、市政府出台了《关于进一步加强文教卫生等社会事业人才队伍建设的意见》，实行优惠的编制和聘用政策，加大对职业教育师资队伍建设的支持力度。市发改委制定了《三明市2014—2015年省级预算内投资职业教育基础能力建设规划方案》，将15所重点职业教育学校基础设施建设项目列入国家和省专项建设，市直相关部门协同配合，合力推进。同时，市教育局、人社局、职业院校、新闻媒体等结合学习贯彻去年6月召开的全国职教会议精神，对职业教育的体制机制、优惠政策、就业市场等进行广泛宣传，社会对职业教育重要性的认识逐步提高。

（二）经费投入逐年增加。2014年市财政对职业教育总投入达2.79亿元，职业教育公共财政预算投入2.39亿元，同比增长13.6%；全市教育费附加用于职业教育4344万元，同比增长5%，达到了教育费附加30%以上用于职业教育的规定。

（三）资源整合继续推进。继2013年三明市第三技校和永安市技校整合后，市区中职资源正在统筹整合，新建的市职教园区已完成土石方工程，部分主体项目开工建设，预计2016年底基本建成。原“纺织染整职业教育集团”和“机械职业教育集团”整合为“现代制造职业教育集团”，“商贸旅游职业教育集团”牵头学校由三明职业中专改为三明职业技术学院，发挥高职院校的示范、引领作用。全市180多个专业整合为92个专业，初步形成汽车制造与维修专业集群、数控与钳工专业集群、计算机信息技术专业集群以及现代农业专业集群。

（四）师资结构得到改善。目前，全市职业院校教职工2158人，其中“双师型”教师1361人，占63.1%，达到占总数30%的办学要求。三明职业技术学院教职工273人，其中“双师型”教师达33%，较2013年增加10人；福建水利电力职业技术学院教职工317人，其中“双师型”教师占74.1%，较2013年增加17人；全市中职学校教职工1568 人，其中“双师型”教师占66.1%，较2013年增加198人。去年以来，职业院校骨干教师参加国家级培训30多名，骨干教师、新任教师参加省级培训112名，青年教师到企业参加实践锻炼56名。去年，我市中职学校毕业人数10649人，取得“双证书”资格的占87%，就业人数10362人，就业率达97.3%。

（五）服务能力逐步增强。三明学院积极向应用技术型本科大学转型发展，争取进入福建省和教育部转型试点校、示范校；三明职业技术学院开办了临床医学、学前教育等专业；三明林业学校、永安职业中专学校通过国家第二批中职教育改革示范校验收。全市建成中央财政支持的国家级示范性实训基地9个、省级示范性实训基地3个、省级区域性公共实训基地3个、省级紧缺型人才培养基地6个，各校还建成校内实训基地110多个、校外实训基地60多个。全市有国家级示范专业5个、国家级重点专业2个、省级重点专业18个。

二、仍然存在的主要问题

（一）社会认可度不高。由于传统人才观念和应试教育导向的影响，职业教育在社会公众的地位仍未凸显，加上职业教育总体办学水平不高，一些学校“三风” 建设相对薄弱，社会家长学生对职业教育认可度仍然较低。对接受过职业教育的职工，企业在就业准入方面没有优先优惠待遇，造成接受职业教育的动力不足，已就业人员参加职业技能培训的积极性也不高。此外，企业教育培训费按照职工工资总额1.5%至2.5%提取的规定仍旧执行不到位，政府相关部门督促企业落实培训经费的举措不多，监督管理不到位。

（二）生均经费仍然偏低。我市高职院校生均经费6000元左右，距全省平均水平8000元的要求还有差距。中职学校生均经费无具体标准，但目前我市中职学校生均预算内事业费支出、生均预算内公用经费支出均低于全省平均水平，特别是生均预算内公用经费支出水平还不到全省平均水平的一半。

（三）校企合作不够紧密。虽然全市2所高职院校与200多家企业建立起了校企合作关系，中职学校与市内外300余家企事业用人单位建立了合作关系，并与194家企业开展订单培养，订单培养学生数3100多人。但是校企合作办学不够紧密，存在“学校热企业冷”的现象，多数企业对与职业院校合作办学缺乏积极性，究其原因，主要是企业难以在校企合作中获得政策优惠和激励，也难以通过学校解决急需处理的技术难题，影响了企业参与合作办学的积极性。

（四）资源整合仍需加强。一方面，由于职业教育存在多头管理和条块分割，如县级职业中专学校、技工学校、农广校、农村文技校和企业培训机构等分属不同部门管理，导致职业教育资源整合工作推进缓慢，整合工作缺乏创新手段。另一方面，因生源不足、专业设置、办学水平等因素影响，我市相当部分职业院校处在生存困难和转型发展阶段。如明溪、建宁、清流等县的中职学校一年招收应届初中毕业生仅100多人，招生困难导致学校办学规模和效益无法发挥，面临较大的生存压力，因此，资源和专业需要进一步统筹整合。

（五）办学机制有待规范和健全。由于生源所限，中职学校招生工作仍然存在不规范竞争，在招生过程中，有的学校采取一些违规办法，扰乱了招生秩序。专业技术教师招聘难。目前省里只将高职院校招聘具有专业技术技能教师的相关权限下放市里，但中职学校此类权限尚未下放，导致中职学校招聘所需专业技术技能教师比较困难。

三、几点建议意见

　　（一）增强全社会对职业教育的认同感。今年5月10日首届“职业教育活动周”在北京举行全国启动仪式，旨在全社会弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚。把职业教育定位在“转方式、调结构和民生改善”的战略地位，是国家对职业教育地位的确认，更是社会给予职业教育的期望。市政府及相关部门要深入贯彻落实国家和省上关于职业教育的各项政策部署，加大宣传力度，致力改革创新，深化产教融合，不断增强职业教育的吸引力，有效转变社会、家长和学生的教育观、人生观、择业观和价值观，在全社会形成重视、支持、参与职业教育加快发展的良好氛围。

（二）加大职业教育发展的统筹力度。一要加大职能部门的合力作用。教育主管部门要进一步加强对职业教育的督导评估，科学调控普通高中招生数，引导正常升入普高外的初中毕业生报考职业院校。人社部门要选择适当的企业，切实试行对接受过职业教育的就业人员待遇差别化工作，提高接受职业教育的能动性。其余相关部门要在各自职责范围内进一步修订完善有利于职业教育发展的政策措施。二要督促企业按照职工工资总额1.5%至2.5%的比例足额提取并专项用于职业教育培训的经费，经贸部门要将其纳入对企业的考核指标，促其落实。三要根据有关规定落实每生每年1000元的非全日制学生免学费补助标准，切实将每年教育费附加增量部分的一半以上用于职业教育实训基地建设。因此，市县两级财政要继续加大投入保障力度。

（三）进一步推进资源优化整合。市政府要对照去年以来国家和省里出台的关于推动职业教育发展的一系列政策和意见，对我市当前职业教育现状进行深入专题调研，解决影响我市职业教育加快发展的体制和机制问题，尤其是职业教育资源布局和专业设置存在的问题。一要加快市职教园区建设步伐，推动实训基地建设和共享，做好市职业中专学校与市高级技工学校整合优化，推动中职学校的健康发展；二要结合市职教园区建设，及早考虑规划市农校、市林校划归市级管理后的资源整合和专业设置问题；三要积极争取省上统筹和支持，切实做好县级职业教育资源的有效整合，发挥县级职教中心的应有作用；四要面向产业、面向市场、面向需求，进一步做好全市各类职业院校专业的设置、调整和优化工作。

（四）深化和拓展校企合作。校企合作是职业教育实行工学结合的关键环节，是培养高素质人才的根本保障。市政府及相关部门应积极研究整合职业教育相关专项资金，设立如“职业教育校企合作专项基金”等，资助企业“能工巧匠”到职业院校兼职任教，资助职业院校与企业联合设立职业教育实习实训基地、合作建设实验室或生产车间等校企合作项目，资助职业院校学生实习发生的物耗、能耗。对校企合作取得显著成绩的企业和个人给予激励，对职业院校参与企业技术改造、产品研发、科技攻关和促进科技成果转化给予资助或奖励，以推动校企合作、厂教融合的深入开展。

（五）加快省水电职业技术学院申报应用技术型本科高校步伐。福建水利电力职业技术学院是福建省唯一一所省属水利类高职院校，已基本具备在水利、电力、建筑、机电等方面举办本科专业的条件和水平。近年来，省外同类型职业院校大多已升格为本科高校，我省一些高职院校也在积极申报应用技术型本科高校。省教育厅也明确要求山区地市专科类职业院校升格为应用技术型本科高校要在教育布局调整中占一定比重。此外，一方面我省基层水利专业人才紧缺，另一方面用人单位又加快转向招收大学本科应届毕业生，为此，该院正积极创造条件申报应用技术型本科高校。对此市政府应予以重视，统筹考虑，市发改、教育等相关部门要将其纳入地方“十三五”发展相关规划，积极沟通联系省教育主管部门，尽快纳入省政府或相关部门的发展规划和实施盘子，共同予以推动。

（六）积极争取省上支持山区职业教育加快发展。一是市政府及相关部门要通过各种渠道，宣传推介我市高职院校的办学特色以及对全省职业教育的贡献，积极争取高职院校生均经费标准的三分之一由省上转移支付，推动山区高职教育的发展。二是积极建议省教育、财政等相关部门尽快制定出台我省中职学校生均公用经费标准，并参照义务教育分担办法明确经费来源。三是积极争取省教育、财政、发改等相关部门，在政策、项目、资金及生均拨款等方面对原中央苏区县、省级重点扶贫开发县予以重点倾斜和扶持。四是推动省编办、人社（公务员）等相关部门下放中职学校专业技术教师招聘权限，由市级相关部门结合实际，共同组织招聘，加快中职学校师资队伍建设步伐。五是畅通人才培养通道。积极推动省上改进中职学生考录办法，即“文化素质”由省里统考，“职业技能”由高职院校自行组织考试。同时将技工学校一并纳入中、高职对接范畴，提升中职学生进一步接受高职教育的比率。