根据市人大常委会2016年工作要点和监督工作计划，常委会组成执法检查组，于7月上旬对我市贯彻实施《中华人民共和国农民专业合作社法》、《福建省农民专业合作社条例》（以下简称“一法一例”）情况开展执法检查。7月4日，检查组听取了市政府及市农业局、林业局、供销社、商务局、财政局、质监局、人民银行、国土局、工商局、地税局等相关部门贯彻实施“一法一例”的情况汇报。7月4日至7日，检查组分2个小组，分别由市人大常委会副主任张知通、廖小华带队，分赴永安、明溪、宁化、三元、沙县、尤溪6个县（市、区）开展检查，10名常委会委员参加了检查。各检查小组分别听取了当地政府及有关部门贯彻实施“一法一例”情况的汇报，召开部分人大代表、农民专业合作社负责人等参加的座谈会6场，实地查看了20家农民专业合作社。同时，市人大常委会委托梅列、清流、建宁、泰宁、将乐、大田6个县（区）人大常委会组织进行自查，并及时报送自查报告。检查组对各小组检查情况和委托各县（区）检查情况进行综合分析研究，现将执法检查情况报告如下： 

　　一、贯彻实施“一法一例”的主要工作和成效 

　　从检查情况看，我市各级政府及有关部门重视“一法一例”的贯彻实施，对合作社成立、制度建设、生产经营、资本运作及项目申报等环节行使指导服务和监督管理职能，做了大量工作，全市合作社发展水平逐年提高。 

　　截止2015年底，全市依法登记的农民专业合作社总数达3754家，比上年末增加488家；合作社成员数达12.4万户，带动非成员农户12万户，两项合计24.4万户，占农户总数的45%；合作社经营总收入达19.36亿元，实现可分配盈余2.47亿元。省级以上示范社达154家，数量位居全省第一。 

　　（一）组织领导保障有力。一是成立领导小组。市政府专门成立了由分管副市长任组长，成员由农业、财政、质监、税务、工商等相关部门组成的农民专业合作社建设与发展工作领导小组。各县（市、区）也成立相应领导小组，建立联席会议制度，明确农业部门牵头抓、其他部门和单位齐抓共管。二是加强政策扶持。市政府先后制定出台《关于加快推进农民专业合作社建设与发展的工作意见》和《关于进一步推进农民专业合作社示范社建设的实施意见》，各县（市、区）相继出台了促进和支持农民专业合作社发展的专门文件，明确了指导思想、发展目标、工作重点。三是强化指导服务。市农业局近年来先后组织开展“千人进社促发展”、合作社财务管理规范年、“农超对接”服务年等活动，着力提升合作社规范运作水平和市场竞争能力。 

　　（二）资金投入力度加大。一是积极争取上级资金扶持。2011年以来，经农业部门申报或安排的中央、省级以上财政补助资金达3200多万元，其中，中央财政补助资金200万元，省财政补助资金3000多万元。二是加大地方政府资金投入。“十二五”期间，市农业局、财政局联合评选196个市级示范社，累计补助资金800万元。沙县县财政每年拨出100万元资金，支持合作社发展，并每年对每个县级示范社拨付扶持资金5万元；尤溪县2013-2015年县财政共投入156.67万元，对专业合作社发展进行补助，从2015年开始县财政每年预算安排100万资金对被评为县级示范性新型林业合作社进行专项扶持。三是创新金融服务。市、县农业部门配合邮储银行对辖内300多家合作社进行走访并建立信息数据库，通过名单制管理累计发放合作社和家庭农场贷款1.3亿元。沙县金融部门推动县政府出台优惠政策，创新担保方式，成立了“沙县沃土农业担保有限公司”，并为34家农民专业合作社提供贷款担保1240万元；永安市成立农业担保协会，建立总额1000万元的农业担保基金，为农民专业合作社等各类新型农业经营主体提供贷款担保。 

　　（三）产业化经营水平得到提升。一是推动集约化经营。全市共有以农户土地承包经营权入股的合作社33个，有17个土地托管合作社与农户签订长期土地托管协议。组建行业性、区域性合作社联合社16家。永安市燕农果蔬专业合作社联合社成立于2011年1月，为全省第一家合作社联合社，年营业额近2000万元。二是延伸产业链条。部分合作社通过发展农产品加工和流通业务，通过农超（社）对接、电子商务等途径，进一步延伸产业链条。市农民专业合作社联合会发起成立 “三明市农民专业合作社电子商务中心”，设立“闽中农特商城”网站平台，通过整合成员合作社原有的线下营销渠道发展线上体验，拉长我市农民合作社电子商务销售链条。三是完善生产经营机制。部分合作社结合自身实际和产业特点，借鉴现代企业经营理念和管理模式，引入承包制、成本核算制和职业经理人制度等生产经营机制，有力调动了出资者、生产者等各方面的积极性，使生产经营效益显著提升，如沙县夏茂益鑫农业合作社、建宁县濉溪镇顺达槟榔芋合作社、三元区大丰收果蔬专业合作社等，通过统一流转土地、统一种植品种、统一生产技术规程、统一生产性服务、统一产品品牌和销售渠道的基础上，在生产环节实行社员家庭或作业小组承包，统一核定工资或物耗成本、产量招标，实行集中核算、超收分成。 

　　（四）发展态势日趋良好。一是发展势头平稳。各县（市、区）由种养大户、营销大户、经纪人和村主干等农村能人牵头创办的合作社占总数的三分之二以上，粮食与农机、蔬菜、果茶菌、养殖业、林业类合作社占主导地位，农产品加工、营销和休闲农业合作社发展较快，全市合作社发展比较均衡且势头平稳。二是民主机制逐步形成。有约20%的合作社章程、制度比较完善，社员大会、理事会、监事会职能得到有效发挥，较好地体现了社员参与和民主管理。三是服务能力不断提升。目前从事产加销综合服务的合作社占总数三分之一，其中统一销售农产品和统一购买投入品达80%以上的合作社分别达1392个和659个。随着合作社经营规模的扩大和产业链的延伸，一些龙头合作社的服务带动能力明显增强。 

　　二、贯彻实施“一法一例”存在的主要问题 

　　我市贯彻实施“一法一例”虽然做了大量卓有成效的工作，法律颁布实施也有一段时间，但农民专业合作社依然还处于起步发展阶段，还存在许多困难和问题。 

　　（一）政府服务不够到位。一是“一法一例”宣传不足。个别县对法条学习不深入，认识不到位。对法条宣传仅停留拉横幅、贴标语、出宣传栏等，效果不理想。一些部门和干部对发展农民专业合作社的必要性、重要性认识不足，对“一法一例”立法本意与相关内容了解掌握不全面、理解上存在偏差，对合作社在农业增效、农民增收中的作用、地位看法不一，对农村和农户的政策法规宣传重视不足。如合作社吸纳低保户可获得扶贫资金贴息贷款、未及时上报年报的记录纳入诚信管理直接影响信贷等政策，合作社负责人普遍不知晓。二是部门信息共享机制不健全。与农民专业合作社有关联的业务部门较多，长期以来各个部门依照各自职能范围开展业务，信息共享机制不健全，导致各个部门之间统计数据不一致。例如，部分合作社未实行年度报告制度，被工商部门列入异常经营名录，但农业、财政、林业、商务等部门未能及时获悉此类信息，使得这些部门所掌握的合作社数量、成员人数等基本信息不准确，也影响到有关支持项目的审核把关。三是人才队伍建设不足。大多数合作社领办人及管理人员受教育水平普遍偏低，相关部门提供相应的培训及指导不足，造成多数合作社负责人在合作意识、专业技能、营销管理、市场开拓等方面的能力水平都无法满足合作社经营管理的需要。 

　　（二）部分政策落实执行难。一是财政扶持政策落实不足。“一法一例”明确规定“中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展服务。”“将促进农民专业合作社发展的经费列入同级财政预算。”由于地方财力有限，市本级和多数县（区）的财政扶持力度不足。除沙县、建宁、尤溪外，其余县（市、区）财政没有安排合作社发展专项经费。二是信贷政策缺乏可操作性。“一法一例”明确要求金融机构应当加大对农民专业合作社及其成员的贷款支持力度，有的县也设立了农民专业合作社贷款担保基金，但由于农民专业合作社经营规模、运作机制和资产状况等原因，无法提供符合商业银行贷款的有效资产抵押，金融部门实际难以操作，普遍存在不敢贷款、无法贷款的问题。加上农产品受气候、市场等因素影响，产业风险较大，使得商业银行不愿贷款给农民专业合作社，严重制约着合作社的发展。三是优惠政策界定条件不合理。各级示范社和项目申请要求社员规模数量较高，与我市农村实际有差距，人为因素导致合作社假成员问题的出现。农业用地、用电优惠政策界定等限制性强，政策审批难度大，基层普遍反映合作社用电、用地成本较高。如我市农用排灌用电价约为0.25元/度、农业生产用电价约为0.7元/度、居民生活用电价约为0.5元/度、大工业用电价约为0.6元/度、一般工商业及其他用电价约为0.8元/度，但我市农业合作社使用的稻谷烘干机大都按一般工商业用电计算，用电负担较重。 

　　（三）市场竞争力培育不足。一是规模不大。我市各级政府对合作社培育总体不足，多数合作社规模较小、实力较弱、服务能力和带动能力不强的问题，难以抗拒自然风险和市场风险。从检查看，实行实体化运作、实际成员数30人以上或销售额100万元以上的合作社仅占20%左右。二是品牌建设不足。相关部门对合作社品牌建设指导服务意识不强，品牌培育运作开发机制不够完善，品牌发展速度滞后，运作水平较低，知名度小，市场影响力弱。产品科技含量低，精、深加工不足，附加值不高，总体产品质量安全水平有待提高。三是合作层次低。大多数专业合作社对成员的服务仅停留在农资供应、技术指导、产品销售等一些低层次的服务上，在农产品加工、仓储、运输和市场网络建设方面的潜力尚未发挥，没有真正体现专业合作社潜在的社会经济价值。 

　　（四）规范运行监管不够到位。一是规范管理指导不足。农业等相关部门对合作社的规范管理指导存在一定缺失。有的合作社虽然制定了章程，但仍流于形式。民主管理当中未能实行“一人一票”的机制，存在一股独大的现象。多数合作社重生产轻财务管理。部分合作社组建动机不纯，初衷不是为了发展生产，而是为了套取国家的扶持和补助。二是存在失管现象。全市工商登记的合作社有3754家，但税务登记合作社仅1352家，税务注册登记率低，相关部门存在失管现象。三是利益分配监管难落实。一部分合作社对成员采取买断或订单的方式，公积金提取后，大多数的合作社未能实现二次返利。合作社法规定合作社产生的盈余按社员交易量返还的比例不低于60%难以得到有效落实，相关部门也难以监管。 

　　三、加强“一法一例”贯彻实施的几点建议 

　　农民专业合作社是发展现代农业的必由之路，是解决“三农”问题的必然选择。解决农民专业合作社发展中的困难和问题，最终还是要靠农民专业合作社的加快发展。尽快做大做强农民专业合作社，认真实施“一法一例”，不断加深认识、加强引导、加大投入、加快发展，力求在数量上求发展、在运行上求规范、在特色上下功夫、在经营上创品牌、在规模上上台阶，进一步增强农民专业合作社带动作用和为农服务功能，使农民专业合作社成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。 

　　（一）进一步提升政府服务质量。一要加强法律法规宣传学习。政府及有关部门要认真组织开展“一法一例”的学习培训，农业、林业、供销、质监、工商等单位的干部职工要全面熟悉掌握“一法一例”及相关政策内容。要结合普法宣传，通过电视、报纸、广播等主流媒体，张贴宣传标语、发放印刷品，以及网络、微博、微信等新型宣传媒体手段多途径向社会广泛开展“一法一例”及相关政策的宣传活动。各部门工作人员要主动进合作社、下基层、到田间地头，组织乡（镇）、村干部和合作社成员召开座谈会，共同交流学习，开展更有针对性的服务活动。二要建立健全信息共享机制。要按照《条例》第十六条的要求，农业行政主管部门、工商行政管理部门及其他有关部门应当建立信息交流共享机制。探索建立类似于“无证无照经营抄告平台”的专业合作社信息办公交流平台，使各部门之间能做到快捷沟通、数据统计、工作督办、任务追踪、信息共享，逐步完善市、县级信息分享机制。三要重视人才培育。各县（市、区）农业行政主管部门要充分认识人才对合作社发展的重要作用，切实加大合作社人才培养力度。包括制定新型职业农民培育规划，把农民专业合作社带头人作为培训重点。农业部门要主动牵头，财政提供专项经费保障，对市级以上示范社带头人进行培训，每年培训100人次以上，每3年轮训一次，建立合作社带头人培训长效机制。在合作社人才引进上，鼓励引导大中专毕业生到农民专业合作社就业，创办农民专业合作社。可参照大学生村官政策，省上《支持农民工等人员返乡创业十二条措施》等文件配套出台相应的人才引进政策。 

　　（二）积极推进政策落实。一要加大财政投入。要按照“一法一例”的要求，进一步加大财政扶持农民专业合作社力度，安排专项资金，支持农民专业合作社开展信息化建设、品牌培育、市场营销和推介服务活动等。根据我市“十三五”规划确定的“每年新增市级示范合作社、家庭农场各50家的要求，参照现有补助标准（示范社5万元、示范场3万元），建议市本级的新型农业经营主体扶持资金应在现有200万元的基础上有所提高。二要落实金融扶持。市政府要重点帮助解决农民专业合作社贷款、融资、信用担保、资金互助、农业保险等方面的问题。研究制定出台有关合作社贷款担保优惠政策，选择一批经济效益好，带动能力强的合作社由政府财政担保机构直接为他们提供担保、反担保，有效破解合作社融资难这一瓶颈问题。允许有条件的县（市、区）成立合作社担保基金试点，采用政府出资设立担保基金的方式支持合作社、家庭农场等新型主体贷款，并对贷款进行贴息，放大财政资金作用，撬动更多金融资本支持合作社。三要完善政策措施。市政府及相关部门要积极向省上相关部门反映，结合我市实际情况，出台合理可行的设施农业用地、用电优惠政策，优化相应的合作社示范社及其他建设项目评选分级量化指标，重点突出合作社在服务当地农业经济发展、产业精准扶贫及农村综合建设等方面作用，防止因社员人数不足等硬性指标一刀切而无法申报的情况发生。对人口小县、贫困县每年参评活动时至少有一家合作社被评为市级或省级农民专业合作社，并给予相应的资金奖励扶持。 

　　（三）增强合作社市场竞争力。一要做大做强示范社。各地要围绕我市五大特色农业，大力发展高优粮食、精致园艺、生态养殖等产业合作社。在各重点产业、各特色产品中发展和扶持1-2家实力强、规模大的龙头农民专业合作社，做强做大一批制度健全、运作规范、功能齐全、作用显著的示范专业合作社。各级政府和职能部门对其优先扶持，每年培育一批全市农民专业合作社发展的典型，做强做大，成为产业领军企业。二要加强品牌建设。支持合作社通过开展“三品一标”认证，建立产品质量追溯制度，加强食品安全标准化生产建设。鼓励合作社注册自有商标，加强品牌建设，提升合作社产品知名度和影响力。支持合作社自办或参办加工流通企业，强化农产品生产、加工、销售等配套设施建设，拉长产业链，缩短营销链不断提高产品附加值。要积极发展农村电子商务，实施“互联网+农业”、“互联网+合作社”等，创新农产品流通方式和流通业态，大力发展互联网定制农业、众筹农业等新型经营模式，提高市场竞争能力和品牌价值。三要鼓励开展多形式合作。要总结梳理现有的土地经营权入股、土地托管和合作社联合社等合作模式，在土地股份合作方面，重点总结推广自主经营型、内股外租型、联合经营型等模式；在土地托管方面，重点鼓励农机合作社从单一作业服务向全程订单服务、从单一服务型向服务与产业融合型转变，通过服务规模化带动农业适度规模经营；在联合社建设方面，围绕各地的主导产业和特色产品，以提供生产性服务和延伸产业链为导向、引导资源要素优化配置，形成联合社的集群优势、规模优势，发挥其带动农户能力、自我发展能力和市场竞争能力。 

　　（四）强化合作社规范化建设。一要加强规范化管理。农业部门要依法履行“综合指导、扶持、服务”职能，加大各级示范社的培育和监管力度，定期监测示范社运行情况，建立严格的准入和退出机制。税务部门要进一步提高合作社税务登记率。工商部门要重视解决合作社工商登记假社员登记问题。相关部门要指导合作社完善内部治理结构，积极引导推进合作社规范化管理。二要重视财政和扶持资金监管。要严格执行财政部《农民专业合作社财务会计制度(试行)》，建立健全成员个人账户，准确记载成员出资额、公积金份额和与本社的交易量（额），推行合作社财务管理软件，实现财务电算化管理。要完善财政资金奖补机制，加强对合作社项目立项和评审、资金分配和使用的全程监督，对项目资金使用绩效进行评估，有效防止弄虚作假、套取财政资金现象发生。建立合作社利用项目扶持资金监管的长效机制，采取先建后补、以奖代补等方式，规范建立项目档案，真正使财政扶持资金使用落到实处。要开展农民合作社审计试点工作，建立合作社信息服务网络，以信息化推动合作社规范化建设。三要完善利益联结机制。要积极引导合作社采用“公司+基地+农户”的合作模式，建立合理的投入机制和利益分配制度，处理好合作社利益关系，通过共同投入，定向供应，共享利润等形式，用经济杠杆真正把合作社社员捆绑起来，风险共担，利益共享。鼓励合作社与贫困村、贫困户建立利益联结机制，带动贫困群众发展产业，吸纳贫困户劳动力就业。探索通过合作社内部利用闲置资金对贫困社员开展资金帮扶，发挥好合作社在产业扶贫中的骨干作用。