三明市人大常委会调研组 

(2016年10月18日)  

主任、各位副主任，秘书长，各位委员： 

　　为进一步推动我市基本公共卫生服务工作深入开展，不断提高城乡居民基本公共卫生服务均等化水平。根据市人大常委会2016年监督工作安排，9月5日至18日，以常委会副主任廖小华为组长的调研组，在听取市政府及相关部门情况汇报的基础上，先后到大田、宁化、明溪，着重就基本公共卫生服务体系、服务项目、基础设施和人才队伍建设等情况开展调研。调研组听取了当地政府及相关部门的情况汇报，实地察看了卫生监督所、妇幼保健院、疾控中心和部分乡镇卫生院、社区卫生服务中心和村卫生所，并与相关人员座谈。现将有关情况报告如下。 

　　一、主要工作和成效 

　　基本公共卫生是以保障和促进公众健康为宗旨的公共事业。“十二五”期间，特别是深化医药卫生体制改革以来，我市按照“保基本、强基层、建机制”的原则，统筹推进基本公共卫生服务体系建设，初步建立了覆盖城乡的疾病预防、健康教育、妇幼保健、应急救治、卫生监督等公共卫生服务体系，全市现有三级医院3家，基层医疗卫生机构2546家，专业公共卫生机构182家，公共卫生服务能力和处置突发公共卫生事件应急能力进一步增强，城乡居民享有基本公共卫生服务水平不断提高。 

　　（一）基本公共卫生服务体系不断完善 

　　1.疾病预防控制能力建设逐步加强。坚持以传染病防控、免疫规划、慢性病、地方病防治、精神卫生、突发公共卫生事件应急处置为重点，以重大公共卫生项目和中央补助地方公共卫生项目为载体，落实疾病预防控制各项措施，着力推进疾病预防控制各项工作健康发展，传染病、重大疾病防控、慢性病等得到有效控制，免疫规划成果得到巩固，健康教育活动有效开展，三明市人均期望寿命为78.89岁（全省77.6岁、全国76.34岁）。 

　　2.妇幼保健工作稳步开展。各级妇幼保健网络建设得到巩固，妇女婚前保健、围产期保健、更年期保健、产前诊断、产后康复及儿童健康体检、心理保健、预防接种等服务工作扎实推进，县级妇幼保健院全面落实孕产妇、儿童保健门诊规范化建设，2015年全市产妇死亡率为15.15/10万，新生儿死亡率为4.59‰，均达到“两纲”目标值（“两纲”：妇女、儿童发展纲要，目标值：16/10万、7‰）。 

　　3.紧急救援服务体系日趋完善。及时调整成立公共卫生应急领导小组，出台21个突发公共卫生事件应急预案和技术方案。将2015年卫生应急队伍装备建设项目纳入为民办实事项目，拨付100万元专项经费用于卫生应急队伍建设，进一步提高我市处置突发公共卫生事件的物质保障能力。 

　　4.卫生监督工作扎实开展。加大对食品安全、公共卫生、传染病监督、放射与职业卫生等的监督力度。加强对医疗机构和采供血机构的日常监督检查，2015年全市医疗卫生案件共立案查处49件，罚款20多万元，没收违法所得11.67万元，吊销医疗机构执业许可证1件，移送公安机关1件，通报工商部门3件，医疗市场秩序进一步规范。 

　　（二）基本公共卫生服务项目稳步实施 

　　1.组织管理不断完善。一是加强领导。及时成立国家基本公共卫生服务项目工作领导小组，组织协调项目实施相关工作。指导各县（市、区）制定基本公共卫生服务项目年度实施计划，提出总体目标，明确阶段性目标。二是加强督查。基本公共卫生服务项目落实情况已纳入基层医疗机构院长（主任）年薪制考核的重要内容，考核结果与基本公共卫生服务项目补助资金及院长年薪挂钩。市里在县级全面考核基础上，组织基本公共卫生技术指导组对年度项目工作进行复核、评估，并督促各地对复核存在的问题进行整改。 

　　2.服务水平逐步提高。一是强化业务培训。形式多样开展基本公共卫生政策、项目业务系统培训等，提高基层卫生人员的综合服务能力和服务质量。二是探索服务模式。逐步探索完善基本公共卫生服务模式，为广大群众提供优质服务。如梅列区实行社区卫生服务中心自助健康小屋全覆盖，提高居民的保健和自我意识健康管理水平；沙县推行家庭保健员服务模式，提高居民健康素养水平；大田县坚持医防结合、全员参与，以下沉蹲点、分片包干、包乡指导、现场工作会等方式，对乡镇卫生院进行“一对一”帮扶指导，提升乡镇公共服务能力。 

　　3.较好完成国家基本公共卫生服务项目任务。国家基本公共卫生服务项目从2009年启动至今，人均基本公共卫生服务经费补助标准已从15元提高至45元。全市除糖尿病患者管理率29%低于省定30%以上之外，其他指标如城乡居民健康档案电子建档率、适龄儿童全程接种率、传染病疫情报告率、高血压患者管理率等重点项目，均较好完成省定目标任务。 

　　（三）基本公共卫生服务保障进一步增强 

　　1.加强建设和配置。“十二五”期间，全市共投入101300万元用于卫生基础设施建设，新增业务用房10万平方米，为95个乡镇卫生院配置了基本诊疗设备，16个中心卫生院、1588个村卫生所配备了急救设备，基本公共卫生服务体系建设进一步加强。 

　　2.落实财政投入。按全市常住人口251万，2015年年人均40元补助标准，全市共筹集基本公共卫生服务项目资金10040万元，其中中央、省级财政补助7464万元，市级配套78.6万元，县级配套2477万元，2015年实际支出9311.6万元。2016年年人均补助标准调整为45元，全市项目经费可达到11298万元，至2016年7月已到位9318.45万元。2015年拨付162.69万元，落实我市定向委培本土化医学人才政策。 

　　二、存在的主要问题 

　　（一）基层基础薄弱。一是人手少与任务重的矛盾比较突出。基层卫计人员相对紧缺，从事基本公共卫生的人员均为兼职，一方面要从事基本公共卫生工作，另一方面还要参与保障基本医疗正常运转，时间和精力得不到保障，很大程度地影响着基本公共卫生服务工作的落实。一些乡镇卫生院临床医生只有2-3人，比如明溪县共8家基层医疗机构医生只有26人，有的因缺乏专技人员，一些常规项目的检查如心电图、B超、X光等都难以开展，造成基本公共卫生服务相关项目缺漏。此外，村医队伍老龄化严重，整体素质不高，对村级基本公共卫生服务工作的有效落实影响很大。二是设施设备不足或不达标的问题比较突出。大部分县疾控中心、妇幼保健院、卫生监督所等普遍存在业务用房紧张、设施设备不足、不达标等问题。有的乡镇卫生院业务用房和药房设备设施比较简陋，一些药械存储必要的通风、防潮、温控等基本设施也不达标。三是“重医轻防”的现象比较突出。一些地方领导对公共卫生的公益属性认识不足，卫生发展理念与方式仍停留在“以医疗为中心”上，“重医轻防”的现象还比较突出，尤其是在没有发生重大公共卫生事件的情况下，公共卫生服务工作常被忽视。 

　　（二）医疗卫生机构空编率与编外人员使用率高。目前，全市基层医疗卫生机构(乡镇卫生院和社区卫生服务中心)编制3111名，在编2036人，空编1075名，空编率达到34.55%，而实际在岗人员达6437人，其中编外人员4401人，占68.37%。大量使用编外人员，不利于专业技术人员队伍的稳定，一定程度影响了项目工作的开展和落实。 

　　（三）工作机制不够健全。一是指导不够。市县两级疾控中心、妇幼保健院、卫生监督所等专业公共卫生机构是基本公共卫生服务项目业务指导和协助项目管理的责任主体，但在实际工作中，与基层医疗卫生单位联系不够紧密，对基层的指导不够。二是不够规范。大部分基层医疗机构的基本公共卫生服务主要还是结合日常诊疗活动，由接诊医护人员向就诊患者提供相应的基本公共卫生服务，真正按照规范要求开展工作差距较大。三是不够平衡。有的地方服务项目执行不力，落实不到位，任务完成不好，导致服务项目资金无法拨付，结余较大，比如明溪县2015年尚结余项目资金150万元。 

　　（四）服务均等化水平不高。一是信息化建设滞后。城乡居民健康电子档案填写不够规范，更新也不及时。城乡居民高血压患者、2型糖尿病患者、重性精神疾病患者等管理服务工作还停留在材料信息登记和应付检查验收层面上，日常服务还没有完全跟上，服务均等化程度离目标值还存在较大差距。如慢性病随访形式多以电话为主，未能提供面对面的服务；重性精神疾病患者健康体检及一年4次随访等工作未落实到位；早孕建册率、孕产妇系统保健服务率低，孕产妇未能在基层卫生机构接收全程健康管理等。二是信息共建共享薄弱。个人的健康电子档案未与医疗机构、医保机构等联网使用，档案信息尚未发挥应有的作用。此外，我市的糖尿病患者管理率低于省定指标。 

　　三、几点建议 

　　党和国家高度重视人民健康。习近平总书记在今年8月召开的全国卫生与健康工作大会上强调，没有全民健康，就没有全面小康，要把人民健康放在优先发展战略地位，全方位、全周期保障人民健康。我市还在大会上作经验介绍。因此，市政府及相关职能部门要更加扎实推进健康三明建设，做到基本公共卫生服务工作与医改工作齐头并进，不断提高我市基本公共卫生服务均等化水平。 

　　（一）夯实基层基础。一要转变发展理念。进一步强化基本公共卫生服务建设政府主导地位，切实提高对基本公共卫生服务工作重要性的认识，克服“重医轻防”现状，实现医防并重。二要加大定向培养力度。发挥三明职业技术学院更名为三明医学科技职业学院的卫生人才培养基地作用，开设全科医生、公共卫生、精神、中医药等紧缺专业，每年定向培养一定数量急需的大专生，充实到基层医疗卫生机构。同时，每年安排一定名额，委托省市医学院校定向培养乡村医生，尽快充实乡村医生队伍，为基层培养留得住用得上的本土化专业人才。三要完善基础设施建设。支持县级疾控中心、妇幼保健院、卫生监督等机构新建和改扩建，着力改善实验用房、业务用房、保障用房。加大现有一、二级医院对应帮扶村卫生所、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）标准化建设力度，提升基层医疗卫生服务能力。 

　　（二）补齐人才短板。一要建立灵活机制。建立基层卫生服务机构编制常态化、动态化管理机制，确保基层卫生服务机构编制到位、人员机构合理；制定更好的政策和采取更加有效的办法，解决基层医疗卫生服务机构编外顶岗人员过多现状；出台更有针对性、灵活性的人才引进使用机制，解决基本公共卫生服务人才“招不进、留不住”问题；赋予卫生行政主管部门更加自主的招聘机制，适当放宽基层紧缺人才准入条件，解决公开招聘生源不足和招聘难的问题。二要调控聘用比例。适当提高卫生事业单位专业技术岗位及工勤岗位的控制比例，让取得资格又符合岗位聘用条件的绝大部分人员都能聘到相应的岗位，做到人尽其才，才尽其用。三要规范培训村医。切实采取继续教育、进修、带教等行之有效的措施，把村级医生队伍的业务培训好、素质提升好，使之业务水平达标，工作能够规范开展。 

　　（三）健全工作机制。一要加大宣传。相关职能部门要采取多种有效方式，加大对全社会公共卫生知识、基本公共卫生服务项目、公共卫生相关法律法规的宣传力度，提高广大群众的认知率、知晓度，增强认可度，让群众自觉参与、主动配合，形成服务提供方与接受方互动的良好环境。同时，要在机关、学校、社区、企业、乡村大力开展健康科普教育，积极倡导健康文明的生活方式，不断增强群众的健康意识和自我防病能力，努力营造有利于公共卫生服务体系建设的健康环境。二要加强督导。妇幼保健院、疾控中心、卫生监督等专业公共卫生机构要切实履行对基层卫生机构相关业务的督促指导，落实相关责任，确保基层公共卫生服务能力不断提高，项目任务落到实处，服务质量扎实可靠。健全专业公共卫生机构、中医医疗机构与基层卫生机构的协作机制，发挥其在宏观人群管理、疾病监测、绩效考核等方面的作用和优势。三要加强协作。相关职能部门要协调督促乡镇（街道）、村（社区）加强同基层医疗机构的联系，对接好、协作好各项工作任务，保证基本公共卫生服务项目逐一落实。 

　　（四）提升服务均等化水平。一要强化统筹管理。坚持公共卫生服务的公益性和服务性，将公共卫生服务体系建设纳入政府考核内容；进一步健全完善疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生服务体系；进一步完善“十三五”公共卫生专业规划，优化以基层医疗卫生服务网络为基础的公共卫生服务功能，不断提高基本公共卫生服务水平，加快推进城乡居民基本公共卫生服务均等化。二要完善保障机制。围绕实现基本公共卫生服务均等化的目标，市政府要逐年增加投入，合理确定服务项目的补助水平和补助方式，形成持续稳定的财政投入保障机制。同时要加强检查，督促好县（市、区）政府配套经费的落实，确保基本公共卫生服务工作全面扎实。三要加快信息化建设。加快区域卫生信息平台和基本医疗卫生机构信息系统建设，构建“智慧医疗”体系，实现居民健康信息在不同机构之间、区域之间的互联互通，有效发挥居民健康档案在居民健康管理、疾病诊疗等医疗卫生服务中的基础性作用，实现真正意义上的“同城互认”。同时利用信息化手段，强化项目服务管理、资金监管和绩效考核，不断提高基本公共卫生服务项目的管理水平。四要拓展服务内涵。将基本公共卫生服务项目纳入全科医生和乡村医生签约服务的重点内容，使基本公共卫生服务与日常医疗服务有机结合。比如根据居民的需求，医生与居民签订服务协议，成为居民的家庭医生，提供基本公共卫生服务。同时借鉴沙县模式，即开展居家养老的老年人健康管理、实施慢性病患者免费送医送药、推行免费家庭保健员培训，建立健康管理台账，提高服务真实性和准确性。