县级人大重大事项决定权现状及其实效性的探讨

沙县人大教科文卫委 

讨论决定本行政区内的重大事项，是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要体现。随着社会主义民主法制建设的不断推进和人民代表大会制度的不断完善，加强对地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权的研究和探索，对于我们做好新时期的人大工作具有十分重要的意义，也是摆在我们面前的一个十分重要的问题。

　　一、行使重大事项决定权面临的现状

　　近年来，县级人大常委会虽然对依法行使重大事项决定权进行了一些探索和努力。但是从总体上看，还存在薄弱环节，如对重大事项决定权行使的不充分、不到位等，主要体现在以下几个方面：

　　（一）思想认识不足。一是由于我国现行的政治体制是党领导一切，党委领导，政府执行，人大监督形成惯例。县级地方人大被认为是监督机关，而党委或政府才是权力机关。在实践中主要表现为以党委的决策代替人大的决定，特别是党委与政府联合发文的形式，变相否决了将党的意志经人大决定转变为国家意志的重要过程，损害了人大行使重大事项决定权的主体地位，对人大的权力的认识产生误导。二是人大本身在认识上不够重视决定权的行使，对决定权的行使基本只停留在国民经济和社会发展计划；财政预决算和行政区域总体规划方案上，而在政治、教育、文化、科学、卫生、民政、民族的重大事项很少牵涉。

（二）对行使决定权感到难为而不为。讨论行使重大事项决定权，涉及本行政区域内带有全局性、长远性、根本性的重大事项，关系到区域内的政治、经济等方面，是区域内要解决的重点、难点。讨论、决定重大事项决定权，需要一定的宏观意识；超前意识和主动意识，再加上法律、法规对重大事项决定权的规范比较原则，界定不清，把握不准，容易造成重大失误，责任重大。因而对充分行使决定权担心有与党委争权、干扰政府工作之嫌，感到要做好这项工作难度大，力不从心，因此，放不开手脚，“多一事不如少一事”，造成县级人大对讨论、决定重大事项决定权行使的旁落。

　　（三）党委、政府、人大关系理顺难。法律赋予地方人大常委会的重大事项决定权，在实践中，与党委决策权、政府行政管理权的三者关系处理不顺。宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，县级人大常委会是地方人民代表大会的常设机构，在代表大会闭会期间代表人民行使国家权力。也就是说人大及其常委会行使重大事项决定权，是我国政治制度本质特征的具体体现。通过行使这项职权，把党的主张、党委的决策转化为国家意志，成为广大人民群众的自觉行动。但在现实关系的处理上，还有诸多不顺畅的地方，这主要体现在具体操作程序上：一是地方上的重大事项，基本上是由党委决策的，平时，如果党委没有建议，政府没有提请，人大常委会的决定权就较难发挥。譬如说，设立开发区、乡镇扩并、机构改革等重大事项，一般都是党委决定，政府向上请示报批、执行。避开人大的决定权这一关，或只让人大常委会过过会，流于形式。二是重大事项已由党委与政府联合作出决定，并且付诸实施的，人大常委会再作决定就显得多此一举。或者是党委、政府讨论、决定时邀请人大常委会个别领导列席，按惯例就算是通过人大了，无需在由人大或其常委会再作决定。关系不顺，程序不明晰，妨碍了人大及其常委会职能的发挥，也挫伤了人大常委会组成人员、代表的积极性。　

（四）相关法律、法规对重大事项的界定模糊。我国《宪法》、《地方组织法》对地方各级人大行使重大事项决定权的规定比较模糊，界定不明。行使重大事项决定权的相关法律亦未出台，加之各地情况千差万别，实践过程中不好准确把握哪些事项属于重大事项。虽然《地方组织法》列举了经济、社会等9个方面重大事项，但涉及地方政治、民族等方面事项过于敏感，这方面基本没有涉入。目前各地行使重大事项决定权的内容仅以人代会相关工作报告、人事任免、计划、预算及其部分变更、决算等一般性决定偏多，真正涉及地方经济社会发展的带根本性、全局性、长远性、实质性的决定偏少。

　 (五) 现行县级人大的工作机制不够健全。存在人员老化、知识结构不尽合理、各方面的专门人才参差不齐，常委会组成人员的能力水平和综合素质不够高的现象。在法律赋予人大职权中，任免、监督权比较落实，重大事项决定权发挥作用不充分。人大常委会讨论、决定重大事项的规范性文件、工作机制等还没有形成。

（六）决议、决定实施监督不够落实。地方各级人大及其常委会作出的决议具有法律效力，“一府两院”应当贯彻执行，但由于我国现行法律对责任追究的规定还不够明确具体，监督决议决定执行缺乏相应手段，导致存在“重决定、轻执行”的现象，决议决定执行效果不够理想。

　　二、推进人大行使重大事项决定权实效性的探讨

　　近年来，县级人大常委会对如何行使重大事项决定权进行了一些实践和探索，并取得了一定的成效。加大推进人大常委会行使重大事项决定权的实效性，我们认为：

　　（一）提高认识，敢于行使决定权。一是明确人大讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项独立法定职权。它是地方人大行使国家权力的重要形式。人大依法作出决定，是人民意志的集中体现，是把党的意志转变为国家的意志，把人民的意志上升为国家的意志，充分发挥人大在依法治国中的重要作用。二是明确人大行使决定权，是社会主义市场经济发展的客观需要。人大通过行使决定权，规范本行政区域内的重大事项，对推进依法行政和社会主义民主法制建设，保障经济和社会各项事业发展，都有着十分重要的意义。三是明确在县级人大三项权力中，决定权是人大其他职权得以有效实施的前提条件。决定权是基础，是县级常委会最重要，最能体现人民当家作主的核心权力；监督权是实现决定权的手段与保证；任免权是决定权在人事方面的延伸。决定权在一定程度上可以规范地方政府行为，如果决定权行使不到位，便会直接影响到人大常委会其他各项职权的行使行使。四是要敢于行使决定权。人大常委会行使决定权既非与党委争权也非与政府分权，而是法定职责。认识到人大行使重大事项决定权的必要性，在实际工作中，就要敢于行使决定权，克服为难情绪，敢于决定；敢于承担责任和风险，大胆改革。用好、用活重大事项决定权。

　　（二）加强沟通、协调，正确处理党政之间的关系。保证重大事项的行使，处理好党政之间的关系及其重要。一是处理好与同级党委的关系。常委会积极主动地坚持和维护党委的领导权，取得同级党委对人大行使决定权的重视和支持。一方面，党委要支持人大常委会依法行使决定权，凡属于国家事务的重要主张，及其人大常委会职权范围内的需要人民一体遵行的，要作为建议向人大常委会提出，常委会及时根据党委的建议，对本行政区域内的重大事项进行议决，从而使党的主张通过法定程序转变为国家意志。另一方面，对常委会组成人员或“一府两院”提出的需要议决的事项、议案，在提请常委会议决前，先向党委汇报，加强沟通和协调，听取党委意见，然后才由主任会议决定是否提请议决。二是处理好与政府的关系。我们把握人大只对根本性、全局性和长远性的重大问题作决定的原则，对于行政管理方面的具体事务少管或不管，防止出现人大不适当地干预政府日常工作的现象。三处理好党政之间关系，加强沟通、协调是关键。由于法律法规的不健全，加强沟通、协调是做好重大事项决定权的前提。在现有情况条件下，人大常委会要主动对接，与党委、政府建立起重大事项决定权工作联系制度，每年年初和年终与党委、政府联合召开会议，年初选定重大事项，年终对重大事项进行总结和评价。并长期坚持重大事项决定权工作联系机制，法律赋予人大常委会的重大事项决定权才能得以真正落实。

　　（三）有效依法运作重大事项决定权

1、制定依法行使重大事项决定权年度计划。根据十二五规划和县委、政府年度工作计划安排，在重大事项决定权规范性文件框架内，选定重大事项，制定重大事项年度计划。做到重大事项有计划、有目标、有步骤。这是做好行使重大事项的基础，有了年度计划，避免打乱战，有计划的安排时间，可以对重大事项进行充分论证，保证了重大事项决定权的有效行使。

2、重大事项决定权的行使要循序渐进。县级重大事项决定权的行使，大多县级人大常委会正在探讨和摸索的初级阶段，由于重大事项决定权的行使比较复杂、难度大。行使重大事项决定权的制度不完善，所以，在制定重大事项决定权计划时，应由少到多；由易到难；由浅入深，循序渐进。加大对重大事项决定权的探讨和研究，积累经验，摸索规律，形成做一项决定，成功一个重大事项。从而建立起一套讨论、决定重大事项决定权的有效机制。

3、突出重大事项决定权的重点。重大事项决定权，首先要突出“重大”的事项。对全县全局性、根本性、长远性的突出事项，要善于抓住机遇，牵牛要牵牛鼻子，抓住重大事项的重点，就抓住了牛鼻子，就能变被动为主动，县级人大常委会要善于抓住县委重要决策；经济发展的热点；群众要求的重点、难点，抢抓机遇，迎难而上。通过对重大事项的重点事项行使，树立人大常委会法制权威。

4、依法科学界定重大事项范围。是依法制定讨论、决定重大事项规范性文件的主要内容，应注意把握几个原则：一是依法界定原则。人大决定的重大事项必须是法律法规规定的属于本级人大及其常委会职权范围内的事。二是关注全局的原则。决定的内容必须是带根本性、全局性、长远性的事项，是对本行政区域内经济和社会发展产生较大影响的事项。三是因地制宜的原则。结合当地实际，因地而异，科学理性地界定。四是维护民利的原则。关注与广大人民群众的切身利益息息相关，人民群众普遍关注、反映强烈，迫切要求解决的问题，并适时作出决议决定。如环境保护、社会保障、政府举债、预算调整等。五是可行性原则。从当地实际出发，既考虑到现实的必要性，又考虑到实现的可能性，并从人大的自身条件出发量力而行，突出重点、抓大放小。六是与时俱进的原则。根据形势的发展变化来确定重大事项。在把握好以上六项原则的基础上，制定切实可行的规范性文件。

　  5、形成行使重大事项决定权有效机制。要建立起一套有利于决定重大事项行使的机制。一是成立县级人大重大事项特别委员会，对人大常委会负责。抽调精干人员，专门负责制定计划，调查研究，重大事项的执行和监督的实施。二制定和完善好县级人大常委会依法行使重大事项决定权的规范性文件，这是行使重大事项决定权的前提条件。各地县级人大对制定规范性文件处于初级阶段，制定的文件有所不同，参差不齐。随着我国人民代表大会制度的不断健全，制定有关规范性文件，势在必行，它是依法行使重大事项决定权的科学依据，只有制定好规范性文件，特别委员会才能按照法规办事。法律赋予人大常委会的重大事项决定权才能得以贯彻执行。三是制定常委会重大事项议事；党政、人大联系工作制定。常委会根据年初计划，通过筛选，由常委会议定当年的重大事项，然后，由重大事项特别委员会按照法规进行运作，有计划、分步骤实施，年终进行总结、评价。同时，要制定好党政、人大联系工作制度，保证年初议定重大事项，年终对重大事项进行总结、评价。四是为保证重大事项顺利实施，是要建立健全制度。建立讨论、决定重大事项工作制度；重大事项备案制度；重大事项督办制度等。还要设立人大常委会法律、专家小组，聘请相关专业人士，作为在决定重大事项、执法检查、调研的参谋。

（四）有效行使重大事项决定权的保障。

1、依法规范运作程序。根据地方人大常委会集体行使职权的原则，我们在讨论决定重大事项时，严格按照地方组织法的有关规定规范和设定程序运作，这是有效行使重大事项法律保障。一是议案提出程序。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项应以议案的形式向人大常委会提出。议案提出后，主任会议应安排重大事项特别工作委员会对其进行审查并提出报告，由主任会议决定是否列入常委会审议议题。二是调查研究程序。凡列入常委会会议的事项，主任会议应安排重大事项特别委员会进行专题调研或视察，在调研中，要发挥法律、专家小组的作用，听取人大代表和人民群众的意见，掌握第一手资料，为准确科学决策提供可靠依据。三是请示汇报程序。调查结束后及时形成调查报告，并由常委会向同级党委汇报，党委原则同意后，依法作出决议决定。四是会议审议程序。提案审议之前，提议人应当在常委会上作出说明，回答常委会人员的询问。审议时，应充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，集思广益，严格依法办事，必要时，可邀请部分人大代表和公民旁听。五是表决公布程序。决议决定以常委会组成人员过半数赞成通过。常委会表决通过的决议决定，印发“一府两院”贯彻执行，或向社会公布，让人民群众知晓。

　　2、加强对决议、决定执行情况的检查和督办。为了保证决议决定的有效实施。一是党委要进一步加强和改善对人大工作的领导。二是人大应建立健全行使决定权的监督制度。主要包括制重大事项向同级党委请示报告制度；与同级党委和“一府两院”的工作联系制度；讨论决定重大事项的规定；重大事项的备案制度；督察督办制度；以及违反规定，行使决定权的责任追究制度等。对应当报请人大讨论的制度事项不报告或越权作出决定，以及对人大常委会作出的决议决定和提出的审议意见不执行，不办理的，人大常委会依法提出询问、质询，组织特定问题调查委员会，并根据具体情况依法撤销其越权作出的决定或者依照法律规定的其他方式实施监督。三是“一府两院”应制定具体的落实措施。如根据人大常委会的相关规定，完善议事制度，健全重大事项，向人大常委会报告制定和贯彻执行决议、决定的情况反馈制度，从而把人大的决议决定落到实处。

3、切实加强人大常委会的自身建设。行使重大事项决定权，对人大常委会的自身建设提出了很高要求。首先，人大常委会组成人员一定要加强学习，与时俱进，提高个人素质，认真学习法律、法规与党的方针政策，不断提高法律水平议政能力，从而提高常委会的整体素质和决策水平；二是要优化常委会组成人员的知识结构和年龄结构，注重年轻化。同时，把有参政议政能力的法律专业人士和科研人员充实进来，增强专业化程度。