县级人大常委会讨论决定重大事项实践与思考

　　　　　　 尤溪县人大常委会　王桂华 张玉华　　　　　　　　　　　　　 

县级人大常委会行使重大事项决定权是宪法和法律赋予的重要职权，是人民群众当家作主的具体体现，是中国特色社会主义的显著特征。县级人大常委会行使重大事项决定权既是依法办事的需要，也是对人民群众负责的需要。如何行使重大事项决定权是县级人大常委会需要认真研究的问题，也是从事人大工作的同志需要认真思考的问题。对此，笔者结合所在的尤溪县人大常委会近三届来在讨论决定重大事项方面的工作实践，谈谈自己的肤浅认识。

一、尤溪县人大常委会近三届来行使重大事项决定权的工作实践

回顾分析近三届来尤溪县人大常委会行使重大事项决定权情况，呈现出以下几个特点：

1、制度规定有基础，但修改完善滞后。2000年1月尤溪县第十三届人大常委会通过《尤溪县人民代表大会常务委员会关于讨论和决定本行政区域内重大事项的暂行规定》，对本行政区域内须经县人大常委会讨论、决定的11个方面的事项，本行政区域内须向县人大常委会报告的四个方面的重大事项作出规定。暂行规定的出台为这个县有效地讨论、决定全县工作的重大事项，促进重大事项决策民主化、科学化，提供了制度依据和程序规范，为重大事项决定权行使的制度化开启了新篇章。这比省市人大常委会制定的讨论决定重大事项的规定早了两年。遗憾的是，10多年来，未能对暂行规定的贯彻实施情况进行评估，对暂行规定也没有进行修改完善。据了解，省市这方面的规定也没有进行修改或对落实情况进行评估检查。

2、程序趋于稳定，但提起机制乏力。暂行规定出台后，讨论和决定重大事项的程序有章可循，并经多年的实践积累，届届相传，已趋于稳定，如主任会议、县人民政府、组成人员3人以上联名可以提出议案，由主任会议决定提请常务委员会审议，有关部门作议案的说明，无记名投票表决决议或决定草案。但是，对提议案缺乏动力，主动提出议案的少，被动提议案的多，程序性内容多，实质性内容少。法律法规虽然赋予组成人员提出重大事项方面的议案权，但迄今为止，还没有收到过一个议案。

3、内容有所拓展，但议题范围过窄。县级人大常委会经过届届的传承与创新，从最初的决算批准、预算调整批准、法制宣传教育决议，到后来涉及荣誉称号的决定，城市规划、建设、管理等方面决议，讨论决定的重大事项涉及政治、经济、文化、社会、生态等方面，内容得以逐步拓展。但是，按省人大常委会讨论决定重大事项的规定，本行政区域内应当提请本级人大常委会审议，并作出相应的决议或者决定的有六个方面，应当向本级人大常委会报告的有十六方面的事项，与此相比较，差距甚大，议题涉及面过窄，造成许多重大事项本应经人大常委会作出决定却由政府直接施行。

4、跟踪检查有所突破，但监督问责不力。对于县级人大常委会作出的决议决定贯彻落实情况，“一府两院”基本上能够在决议决定规定的期限内反馈。如每五年一次作出的加强法制宣传的决议，“一府两院”特别是司法部门能制定普法规划、计划，并加以落实反馈。又如，2010年，尤溪县人大常委会作出了关于依法查处违法建设的决定，开始有关部门依法查处违法建设工作进度较慢，群众反映强烈，县人大常委会有关委室跟踪督查，主任会议还召集建设、国土等部门领导进行询问，推动了违法建设查处工作的开展，有效遏制了违法建设的蔓延势头，维护了城乡建设的秩序。但决议决定事项流于形式，最终不了了之的，还时而有之。因为决议决定不落实，而进行问责的还未有过。

二、县级人大常委会行使重大事项决定权存在问题原因分析

窥一斑而知全豹。据笔者了解，县级人大常委会在行使重大事项决定权的工作实践，与笔者所在县不相上下，与法律所赋予的，人民所期待的，尚存差距。探究个中原因，主要有以下几个方面：

1、制度不完善。宪法和地方组织法虽然明确规定，地方人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等重大事项”，但这一规定太原则、太抽象。省人大常委会的规定中所表述的如“重大措施”、“重大部署”、“重大变更”，如何界定，具体程序是什么等环节都缺乏明确的规范，基层人大常委会又没有制定实施办法予以完善，因此在实践中难以操作。

2、党政关系没理顺。一是党委与人大关系没理顺。党委、人大、政府的关系应当是执政党决策、权力机关决定、执行机关落实。在实际工作中，有的是党委直接决策后交行政机关执行；有的则由党委和政府联合发文，要求执行机关贯彻执行，使人大常委会难以行使对重大事项的决定权。以党的决策权代替国家权力机关的决定权。二是政府与人大关系没理顺，人大与政府的关系是权力机关与执行机关的关系。在实际工作中，一些地方行政领导对这种关系认识不足，不习惯或不愿意将本行政区域内的重大事项提交本级人大常委会讨论决定，甚至将本属国家权力机关决定的重大事项变为政府的决定。

 　 3、决定事项不明确。重大事项，顾名思义，交由县级人大常委会作出决议决定的事项应是重大的。可是何为重大？各级人大常委会都未能作出具体的界定，导致重大事项界定的模糊，从而导致政府提出议案的惰性滋生，县级人大常委会作出决议决定的惰性滋生，导致人民代表大会制度发挥的打折扣。

4、队伍参差不齐。县级人大常委会组成人员自身素质与行使重大事项决定权所需要能力水平不相适应，县级人大常委会组成人员知识结构不尽合理，近一半是兼职委员。驻会的组成人员年纪大、知识结构不合理、工作动力不足，不驻会的委员，本职工作强度大，精力有限。人大机关工作人员普遍是人手少，有的一个委室就一个人，作决策作决定，心有余而力不足。

5、监督问责不力。为了确保实现既定的组织目标而进行的检查、监督、纠正偏差等管理活动,是实现组织目标的重要环节。县级人大常委会对重大事项作出决议决定未能进行有效的跟踪检查监督，往往导致决议决定与执行成了“两张皮”。这有许多因素。有些决议决定过于原则，不好监督；有些时限过长，疲于监督；有些政策改变，不宜监督；有些是议题敏感，不敢监督；更主要的是有监督不问责，内驱动力不足。

三、加强县级人大常委会行使重大事项决定权的几点思考

讨论和决定重大事项，是县级人大常委会三大职权中的一项，也是行使最薄弱的一项。重大事项决定权行使的缺失，是人民参与国家事务管理的缺失，是决策民主化科学化的缺失。加强县级人大常委会行使重大事项决定权，应从制定实施办法、理顺工作关系、提高队伍素质等方面入手，做到行使职权有法可依、角色适当、决定正确。

（一）建立完善行使重大事项决定权相关制度

制定和完善讨论决定重大事项规定的实施办法，是加强县级人大常委会行使重大事项决定权的基础。《福建省人大常委会讨论决定重大事项的规定》已于2002年9月27日省九届人大常委会第三十四次会议通过，2002年12月1日起施行。规定中明确了应当提请本级人大常委会审议，并由人大常委会作出相应的决议或者决定的六个方面的事项，明确了应当向本级人大常委会报告的十六个方面的事项，同时明确了提请程序、检查监督、责任追究等。县级人大常委会应结合实际情况制定实施办法，实现有法可依。一要明确事项。从县级人大常委会行使决定权情况看，有必要进一步完善规定，改变法律对县级人大常委会决定重大事项过于笼统的状况。实践表明，法律明确列举的事项，如决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更等，地方人大就行使得比较好一些，而抽象作出规定的则行使得不够，甚至没有行使。因此，对何为法律法规贯彻落实的重大措施、民主法制建设的重大部署、城市规划及调整的重大变更，作出可操作性的界定。要像国民经济和社会发展计划的部分变更、预算的调整方案和决算一样，一旦遇有应上会的情况，就提请本级人大常委会审议决定。如《规定》第五条第一款第六项中的“由财政性资金投资或者偿还的事关国计民生的重大建设工程的立项和建设的进展情况”，应明确财政性资金投资多少万元为应向本级人大常委会报告的重大建设工程，并由本级人大常委会作出决定或决议。二是明确程序。在明确了有关重大事项的议案、报告的提请程序的基础上，还要明确报告说明程序、审议表决程序、文种的使用等。三是明确监督责任机制。既要明确贯彻实施决议决定主体的责任，也要明确监督者的责任，制定更加可操作性的责任追究办法，约束监督者与被监督者的行为，提高决议决定的实效。

（二）理顺人大与党委、政府的关系

理顺党委、人大常委会、政府三者在履行重大事项职权的关系，做到角色适当，各自不越位、不缺位，是县人大常委会行使重大事项决定权的前提。党委、人大、政府之间的关系可以归纳为党委决策、人大决定、政府执行的关系。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。县人大常委会是县域内的国家权力机关的常设机关，对本区域内的重大事项拥有决定权，对本级政府及组成部门领导有任免权，对政府的工作有监督权。县级政府是本区域内的国家权力机关的执行机关，既要贯彻执行县委方针政策，接受县委的领导与监督，又要对县人大负责并报告工作，接受县人大常委会的监督。县委经过深入调研，对本县内的重大问题作出决策，同时，应及时以建议的方式提请县人大其常委会通过，上升为全县人民的意志，成为全县人民的共同选择。之后，由县政府研究制定具体的实施方案，把县人大常委会的重大决定落到实处。

在工作实践中，县级人大常委会要坚持党的领导，行使决定权，必须事先报同级党委原则同意。同时要依法大胆行使决定权，做到既不失职，又不越权。政府提请审议决定的重大事项，人大应予以讨论决定，不要放弃法律赋予自己的职权。政府应尊重人大的决定权，法律规定的应由人大常委会决定的重大事项，政府须向国家权力机关提出议案，政府是执行机关，人大不代行一些具体行政行为。

（三）加强县级人大常委会建设

本区域内重大事项的讨论和决定，事关当地全局的、根本的、长远的利益，决定重大事项的过程应做到科学、民主，实现决议决定更加正确。县人大常委会由组成人员集体行使职权，组成人员职权履行得怎么样，直接影响着县人大常委会职权的行使，直接影响着民主法制建设的开展，直接影响着我国人民代表大会制度的坚持和完善。因此，加强县级人大常委会建设，切实提高组成人员的履职水平，应作为重要任务常抓不懈。

1．加强县级人大常委会队伍建设。县人大常委会组成人员的产生要打破现在的荣誉性、安排性，引进竞争机制，树立“选民选我，我为选民；代表选我，我为代表”的代议责任意识，议政履职时不失职、不缺位，实现“要我履职”。要严格按照《地方组织法》规定选举，党组织提名、团体提名、代表联名提名的候选人做到严格意义上的待遇相同，不影响党员代表的意志，影响代表选举权的自由行使，切实扩大县人大常委会组成人员的民意基础，更多地让代表来决定谁来当人大常委会组成人员，谁能真正地代表自己，让民意真正成为对组成人员的一种硬性约束。要丢掉“圈定”意识，圈定意味着差额选举的摆设效果，影响着公民、人大代表的政治参与热情。要在常委会组成人员培训机制上进行创新，建立届中培训机制，增强培训的针对性，注重常委会组成人员调查研究能力、语言表达能力等实际履职技能的提高。要建立完善相应的考核机制，增强履职的责任感。同时，要建立常委会组成人员的淘汰制度，促进这个方面的新陈代谢。

2．加强县级人大常委会作风建设。作为人大常委会组成人员要提高自身的履职能力，实现“我能履职”。在思想上，要敢字当头，无私无畏，不负人民的重托。在行动上，要依法议政督政，强化责任，做到敢议、敢决、敢管、敢纠。要认真落实了解民意下基层，关心代表下基层，调研视察下基层，献计献策下基层，宣传政策下基层的“五下基层”工作制度，使正在开展的“深入基层摸实情，建言献策促发展”调研活动取得实在的成效。每年至少要有2个月时间深入到基层，到乡镇、村组、农户、企业、社区中去，了解民意、掌握实情，抓住重点、关注热点，调查研究、加强监督，为讨论和决定重大事项提供第一手资料。还要适应变化了的新形势，加强党的路线、方针政策及法律法规的学习，努力提高自身素质，改进工作方法，为行使重大事项决定权奠定基础、提供保证。

3．加强县人大常委会组织建设。要健全县人大常委会内设机构，为讨论和决定重大事项等职权的行使提供服务保障，实现“有人履职”。县级政府是一级重要的基层政府，管理着方方面面的公共事务，行政权涉及的范围也极其广泛。县级人民代表大会作为本级最高国家权力机关，一般开会只有三五天，履行职权极为有限。县级人大常委会作为它的常设机关，实行集体领导工作制度，每次会期也是一至二天，重大事项决定权行使有赖于内设机构的服务和保障。目前，县级人大常委会内设一般只有六七个委室，一个委室一至三人不等，而涉及的职责任务却极为广泛。如财经委只有3人，要负责联系财政、经济、交通、劳动与社会保障等10多个部门，每年除了监督法规定的议题之外，其他部门的工作很少顾及，有的几年都未问及。因此，要根据职能需要，科学设置人大工作机构，合理定编，梯次配备，打破“年龄大、到人大”的格局，要注意配备经济、法律、审计等专门人才，为人大常委会讨论和决定重大事项提供科学的决策参考，使人大常委会的决议决定更具有合理性、可靠性和权威性。