如何规范地方人大行使重大决定权的运作

将乐县人大办 方龙珍

讨论、决定本行政区域内重大事项，是宪法和法律赋予县级以上地方人大及其常委会的一项极其重要的职权，是人民当家作主管理地方国家事务的根本体现。决定权行使的状况，直接关系到地方国家权力机关作用的发挥，关系到地方国家各项权力的运行方向、人民参与管理地方国家事务权利落实的程度。加强人大依法行使重大事项决定权，是地方人大推动科学发展、跨越发展的需要，是推动新时期地方人大发展的需要。笔者针对地方人大决定权行使中存在的问题，就如何规范地方人大行使重大决定权的运作谈谈粗浅看法。

一、地方人大行使决定权存在的问题

　　 （一）重大事项不够明确

由于现行法律对重大事项的范围和内涵规定得过于原则，同时又缺乏明确有权威的解释，很多地方又没有出台界定重大事项的法规或规范性文件，即使有，普遍也都比较粗略。总的来说，重大事项不明确，是各地人大及其常委会遇到的普遍性问题。究其原因：第一，目前没有形成界定重大事项的合力。对界定重大事项的工作，有些地方党委不太支持，人大不太执著，政府不太配合，专家学者不太协力。第二，受客观事物的复杂性、不确定性制约，很难找到一个划分重大事项的统一、客观标准。同样的事项，在甲地是重大事项，在乙地则可能不是重大事项。在同一个地区，此时属于重大事项，到彼时则不一定是重大事项。第三，界定重大事项的范围，在划分方法或立法技术上存在很大困难。粗不得，细不得；多不得，少不得。界定过粗，形式上固然严谨周密，却无法解决实践中的操作问题，达不到预期目的。界定过细，则举不胜举，无法穷尽。

（二）权力运行不够科学

在当前地方国家政治权力运行模式中，有的地方政府还习惯于党委决策、政府执行或者由党委、政府共同决定联合行文的运作模式，仍习惯于把人大仅仅看成是一个监督机关，本应当由人大常委会决定的一些重大事项，常常被同级党委或政府以行政命令的方式替代，不主动提请人大审议，不重视人大的决定权，致使法律赋予人大及其常委会的重大事项决定权在很大程度上被虚化、弱化或忽视、搁置，从而使人大及其常委会行使重大事项决定权在某种程度上难以实现，导致政府在一定程度成为党委的执行机关，而不太像是权力机关的执行机关。

（三）职权行使不够充分

实际工作中，除法律明确规定由地方人大及其常委会审议决定的事项外，对本行政区域的重大事项作出决定、决议就很少了，人大工作开展得较好的一年也就是有选择性地作出一、二项决定或决议。从地方人大设立常委会30多年的工作实践看，地方人大常委会对重大事项决定权的行使主要以被动决定居多，多数决议决定是由党委及“一府两院”根据工作需要主动提请人大常委会作出的，地方人大常委会根据人民意愿、社会需要等主动就本行政区内某一方面工作的重大事项作出决议决定的偏少。就决议决定的范围看，经济方面的重大事项决定较多，其他方面的重大事项决定很少，尤其是政治、文化、民族、民政等方面的重大事项基本没有行使。就决议决定的内容看，涉及人代会上有关工作报告的决议多，涉及其他方面的决议少，而真正像全国人大那样审议决定三峡工程建设项目的很少。当然，这种被动决定居多、主动决定偏少的现象有体制机制等方面的原因，但也反映了地方人大常委会自主决定、主动决定的意识不强，其自觉性、主动性未能得到有效的激发，职权功能也未能得到应有的发挥。

（四）审议质量尚需提高

重大事项事关一个地区根本性、全局性的大事，需要深入调研与充分论证。然而，从地方人大常委会的实践看，前期调研不够深入，部分决定甚至来不及调研，更谈不上充分论证。这主要有两个方面的原因：一是地方人大常委会决定的重大事项大多由党委和“一府两院”提出，部分决定甚至是临时提出，交由人大常委会未能有充分的时间组织深入调研与科学论证;二是地方人大常委会自身尚未建立起有效的调查论证机制，相关专业人员也相对匮乏，难以在决定实施前对重大事项相关问题实施有效的调研论证。由于决定前调研论证不够充分，常委会组成人员对即将交付表决的重大事项的相关情况掌握不详，加之常委会部分组成人员的业务素质、专业水平、知识结构、议政能力等因素的影响，审议往往难以深入，表决时走程序现象明显。就决议决定的质量看，论证的充分性不够，可操作性不强，程序性、号召性的东西多，实质性、强制性的东西少。

（五）监督手段缺乏刚性

人大常委会作出决议决定后，执行落实情况如何，直接关系到人大常委会行使重大事项决定权的效果，关系到人大常委会的威信。近年来，尽管各级人大对决议决定的执行情况加强了跟踪监督，但效果并不理想。其中有主观方面的原因，也有客观方面的原因。就主观而言，地方人大都不同程度地存在“重决定，轻执行”的情况，很多地方是作了决定便没有了“下文”。从客观上讲，我国现行法律对“一府两院”不执行或不认真执行人大决议决定的问题如何追究责任没有作出规定，没有规定人大与“一府两院”在执行决议、决定中的职责，没有规定监督检查的措施及相应的法律责任，即使人大想采取刚性监督手段也缺乏“上位法”的支撑，导致一些决议、决定得不到有效实施，影响了人大常委会行使决定权的效果。

二、建立界定重大事项范围机制　

(一) 制定出台科学界定重大事项范围文件　　

由于重大事项是相对的、动态的，因时因地而存在一定差异，甚至较大差异，试图通过一个法规或规范性文件，将较长时期内或较大范围内的所有重大事项列举出来是不科学的，也是不现实的。但制定科学、合理的界定重大事项范围和确定具体重大事项的制度文件，不仅是重要的，而且是必要的。因此，界定和确定重大事项，需要加强制度设计。

1、制定界定重大事项范围的框架性文件。人大及其常委会可以依据宪法、监督法、地方组织法和其他有关法律的规定，以法规或规范性文件的方式定性界定重大事项的范围框架，而不载明包括哪些具体事项。框架性文件授权人大常委会确定年度具体重大事项。这样，既不会因为时间、条件的变化而经常修改法规或规范性文件，也不会因为遗漏而限制人大及其常委会行使重大事项决定权的范围。人大所决定的事项，必须是本行政区域内的“全局性、长远性、根本性”问题。具体而言，可以从以下几个方面来界定：一是宪法和法律有明确规定的重大事项。如根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令等等。二是法律作出了原则性规定的重大事项。如教育、科学、文化、卫生、体育、民政、社会保障等事业的发展规划及重大改革措施；有关涉及经济社会可持续发展的重要决策,土地利用总体规划,城市总体规划等。三是事关本行政区域内经济社会发展全局的问题。如实行依法治理、加强民主法制建设的重大部署；国民经济和社会发展中长期规划；财政性资金投资的重大建设项目等。四是广大人民群众关注的热点难点问题。如优化投资环境，“三农”问题，重大自然灾害和重特大事故的处理情况，重大疫情的预防控制情况等。五是需要广大人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的事项。如创建优秀旅游城市，创建文明城市，城区禁鸣喇叭、禁止燃放烟花爆竹，市民守则、公约等。但“全局性、长远性、根本性”是一个动态的、发展的概念，具有阶段性和不可比性。

2、分年度出台确定年度重大事项的授权性文件。人大常委会根据当地、当时的实际情况和自身力量，由每年年初具体确定本年度应当由人大及其常委会讨论、决定的若干项重大事项，通过人大常委会下文或人大工作报告等形式向社会公布。当然，必要时，在年度中途也可将新产生的重大事项列为人大及其常委会决定的重大事项。

　　(二)形成党委、人大、政府协调确定重大事项的工作机制

　　想要确定哪些事项是重大事项，确定哪些重大事项需要由人大及其常委会讨论、决定，如果离开党委的重视和支持，单从业务技术或者学术上推动，恐怕是行不通的。因此，确定重大事项，要从政治层面来寻求突破，通过政治层面的力量来确定一定时期内(如：一年)的具体重大事项，由此逐步增强合力，积累经验，不断完善界定重大事项的法规或规范性文件。当前，政治层面上关键要形成党委、人大、政府协调确定重大事项的工作机制。

　　1、党委和政府要从人力、财力、舆论氛围上，大力支持人大常委会开展确定重大事项的工作。党委应当高度重视确定重大事项工作，把确定重大事项的工作列为重要议事日程，定期听取有关情况汇报，及时解决实际问题，配强人大干部队伍，营造浓厚的舆论氛围。政府应当加大财政投入，切实保障调研、论证、筛选、确定重大事项的各项必要经费支出。

2、建立协调确定重大事项的联席会议制度。党委、人大、政府三方应当定期召开联席会议，根据形势、法律、政策及当地实际，分析在政治、经济、文化等各个领域将要推出的重大政策措施，提出并确定哪些重大事项提交人大及其常委会讨论决定。尤其是在每年年初人民代表大会会议召开前，研究政府工作报告时，党委应当牵头组织人大、政府和有关研究机构，共同分析政府工作报告中新一年的重大工作，协调确定应当提交人大及其常委会讨论、决定的重大事项。确定重大事项宜突出重点，把握全局，不宜求全求多，需要充分考虑当地实际情况和人大及其常委会实实在在的承受能力。

（三）界定重大事项决定权应把握的原则

在国家法律未作出明确、详细规定的情况下，对于什么是本行政区域内的重大事项，地方人大及其常委会要根据宪法和法律的规定，按照合法性、重大性、群众性、可行性、动态性等原则，科学界定本行政区域重大事项的范围，制定出切合本地区实际的措施、办法，为行使重大事项决定权创造前提条件。

　 1、把握好合法性原则。从法律明确赋予人大常委会职权的角度来确定人大常委会决定重大事项的范围。一方面是内容要合法。地方人大及其常委会作出的决议、决定必须符合宪法和法律、法规的规定。另一方面是程序要合法。从议案的提出、确认、审议到决定的审查、通过、公布，每一个环节都必须严格依照法定程序进行，从而保证决议、决定的合法性和严肃性。

2、把握好重大性原则。地方人大及其常委会要确定重大事项必须围绕党委的中心工作，着眼于本行政区域内全局的、根本的、长远的问题，着眼于本行政区改革发展稳定的重大问题行使重大事项决定权。地方人大及其常委会首先应围绕本行政区域内全局性、根本性、长远性的重大事项，听取和审议有关部门的情况汇报，并作出相应的决议、决定。

3、把握好群众性原则。地方人大及其常委会决定的重大事项必须是关系广大群众切身利益的重大问题。人民群众普遍关心的热点问题，直接关系到人民群众的切身利益，解决得好，有利于调动人民群众的积极性，保障改革开放、经济建设的顺利进行，促进社会稳定；解决得不好，就容易激化矛盾，损害人民群众的利益，影响党和政府同人民群众的关系，影响社会稳定。

4、把握好可行性原则。地方人大及其常委会决定的重大事项必须符合实际，在实践中能够行得通。行使重大事项决定权必须从本行政区域的实际出发，作出的决议、决定要符合本地实际和人民群众的愿望，有利于解决本地区经济社会发展中的突出问题，提出的目标和任务要切实可行，要便于监督落实。

5、把握好动态性原则。重大事项是一个不确定的变数。有的事在此时是重大事项，但一旦到了彼时就可能不是重大事项，且原本不属重大事项的也可能成为重大事项，因此，必须根据彼消此长的发展动态，审时度势地确定重大事项。

三、规范地方人大行使重大事项决定权运作程序　 

宪法和组织法赋予了人大常委会讨论重大事项的权力，但是并未对常委会如何行使这项实体权力作出程序上的设计。如果一项实体权力没有一套规范的程序来保障，这项权力要么就是被弱化，要么就是扩张。这两种情形都是与建设法治国家的理念和要求背道而驰的。
　 要更加有效地行使重大事项决定权，就应当制定科学、严格的重大事项决定权的行使程序，以保证重大事项一旦进入了法定程序，就能够不受任何非正常干扰、不可逆转地依照程序进行下去，能够作出合理、可行的决定、决议，并最终落实到位。笔者认为，地方人大常委会应该出台和完善《人大常委会讨论、决定重大事项的规定》，界定重大事项范围，规定规范行使重大事项决定权的运作程序，至少应规范以下五个方面的运作程序：

（一）提出审查程序

要明确重大事项的提出方式，主要有三种，即党委建议由地方人大作出决定的重大事项；“一府两院”提请地方人大及其常委会讨论、决定的重大事项；常委会主任会议、常委会议组成人员依法联名提请地方人大讨论、决定的重大事项。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应以议案的形式向人大常委会提出，不宜搞临时动议。议案提出后，主任会议应安排有关专门委员会或工作机构对其进行初审并提出报告。然后，由主任会议决定是否或何时列入常委会会议审议议题。

（二）调研论证程序

凡列入人大常委会会议讨论、决定的重大事项，主任会议应安排有关专门委员会或工作机构进行专题调研或视察，广泛听取代表和社会各方面的意见和建议，最大限度地掌握社情民意，了解客观情况。在此基础上撰写好调查报告，为人大常委会作出符合实情、切实可行、便于操作的决议决定提供依据。同时应对调查研究的组成人员、调查研究采取的形式、调研报告的形成以及相关内容要求等进行具体的规定。必要时还可以采取召开座谈会、研讨会、论证会或听证会等形式，听取人民群众、专家学者、权威人士的意见和建议，扩大公众对重大事项决策的参与。

（三）审议决定程序

　　 重大事项议案调研结束后，有关专门委员会或工作机构将调查情况提交主任会议审查，经主任会议决定后与议案或者建议书、报告一并提请人大常委会审议。人大常委会审议时，提请机关的主要负责人或议案的领衔人应当到会作出说明，听取意见，回答询问。为提高审议公开度，增强决策的科学性，审议时，可以邀请相关专业的人大代表列席会议，也可邀请各行业的公民旁听会议。对议案经过审议，人大常委会认为要作出决定的，需经全体常委会组成人员过半数通过，再交承办单位执行，并向社会公开；经过审议，认为需要提交人民代表大会讨论、决定的，应当依照法定程序提交人民代表大会讨论、决定；经过审议，认为暂缓作决定、决议的，人大常委会相关工作机构可以采取进一步调查研究、开展特定问题调查等，再确定是否作决定、决议；经过审议，认为不需要作决定、决议的，人大常委会相关工作机构也应当在规定期限内将审议情况通过审议意见的形式书面告知提请机关。如果提请机关认为确需作出决定、决议的，根据审议意见进行修改后，可以重新提出议案或者报告，并重新进入议案提请和审查程序。对提请机关的建议书或者报告，人大常委会经过审议认为需要作决议的，也可以作出决议。

（四）公布实施程序

决定、决议作出后，应及时以公文形式送达“一府两院”执行或办理，并在新闻媒体予以公布。

（五）贯彻落实程序

抓好人大及其常委会决定的落实，应建立和完善三个方面的制度：一是视察检查制度。要组织人大代表和人大常委会组成人员定期对决定实施情况进行检查视察，推动决定的贯彻。二是执行机关报告决定执行情况制度。在决定交付执行一段时间后，要听取执行单位的汇报，督促他们及时反馈情况。对执行中存在的问题要及时提出意见和建议；对一些情况复杂、工作量大、实施时间长的决定，要持续督办，直到抓出成效。三是责任追究制度。人大及其常委会决定一旦作出，则是具有准法律性质的命令，不是哪个组织或个人就能违反的。当人大决定在贯彻中遇到障碍时，人大及其常委会可依法启动询问、质询、特定问题调查、撤职、罢免等程序，对知而不行，行而不坚，或严重违反决议、决定精神，并造成严重损失的，追究有关人员的责任，促使其落实办理，以切实维护人大决定的严肃性和权威性，并以此保证决议、决定真正落实到位。同时，地方人大常委会应出台《关于“一府两院”执行决议决定和落实审议意见的暂行办法》。《办法》要对“一府两院”执行人大常委会决议决定和落实审议意见进行规范，不按程序办理或办理不力的应受到责任追究。