浅析地方人大行使重大事项决定权的有效途径 

永安市人大常委会内司委　陈瑜

 地方人大及其常委会讨论和决定本行政区域内重大事项，是宪法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务、当家作主的重要体现。它与人大及其常委会拥有的立法权、监督权、人事任免权三项职权有着明显的区别，是一项应当处于中心位置的职权，但多年来，地方人大在行使此项职权一直不尽如人意，地方人大如何更加有效地行使重大事项决定权，是当前亟待探讨和解决的一个重要课题，为此，本文围绕这一课题谈一些粗浅看法。

一、地方人大行使重大事项决定权的现状和原因

地方人大常委会近年来，在依法行使重大事项决定权方面进行了积极探索，取得了一些进展和成效，一些地方人大常委会还制定了关于讨论、决定重大事项的地方性法规和规范性文件，但从整体上看，重大事项决定权的行使还不到位，主要表现在以下三个方面：

（一）重大事项决定权行使不充分

在行使重大事项决定权时，法律有明确规定的职权行使得多，法律原则规定或未明确规定的职权行使得相对较少。如常委会按照法律规定对国民经济和社会发展计划、财政预决算、人代会上有关工作报告或就政府提请批准、履行程序性批准性作出决议、决定做的较好。而根据人民群众的意愿、要求和社会需要，主动就一些社会热点、难点和焦点问题作出决议、决定的偏少。特别是对主导产业规划及调整、重大建设项目、经济社会可持续发展等方面某一具体重大事项的决定偏少。在地方尤其县级每遇重大事项，往往采取党委决策，政府执行或党委、政府联合决策、联合发文贯彻落实的方式，把人大及其常委会的重大事项决定权抛到一边，使之处于尴尬的境地。即使人大作出决定往往也是形式上的决定、表态性的决定，基本处于党委决策权代替人大决定权，政府行政权避开了人大决定权的状况。

（二）重大事项决定权操作难度大

地方人大常委会缺乏行使重大事项决定权应有的热情和主动性，普遍偏重于行使监督权而忽视决定权。每年一次的地方各级人民代表大会，听取和审议人大常委会、政府、“两院”的工作报告后，很少作出带有实质性内容的决议、决定。每两个月一次的地方人大常委会会议，虽然听取审议了市政府的一些专项工作报告，有时也发现一些影响全局的重大问题，但绝大多数还是以审议意见的形式反馈给“一府两院”，很少能针对这些重大问题，在深入调研论证的基础上，主动地做出决议决定。有的一年到头甚至终其一届将重大事项决定权束之高阁。这当中除因存在主动性、探索性不够的因素外。地方人大常委会对哪些重大事项应当由人大及其常委会讨论决定，人大及其常委会怎样规范有效地讨论决定重大事项，心中没底，现行法律没有明确的界定，致使在实践中难以把握，怕出现“越位”，超越权限，也害怕“错位”，违背民意。

（三）重大事项决定权落实较困难

一些地方人大常委会在重大事项决定做出后，在跟踪落实决议决定缺乏刚性手段。对“一府两院”执行、落实常委会决议、决定缺少长效督查机制，不少地方决定的重大事项往往是“头重脚轻”、“虎头蛇尾”，对会不会落实、落实得怎么样缺少必要的问效机制和责任追究。一些人大对决议决定的执行情况加强了跟踪监督，但效果并不理想。就主观而言，地方人大都不同程度地存在重决定，轻执行的情况。

长期以来，在宪法和法律赋予地方人大常委会的几项职权中，重大事项决定权本应是人大最基本、最重要、最能体现国家机关权力机关性质的权力。但却成为最容易被忽视的一项权力。影响和制约地方人大常委会行使重大事项决定权的原因有很多，归纳起来，主要有以下四个方面：

（一）权力运行模式偏差

　目前，党和国家机关之间的职能和相互关系缺乏法律和制度上的明确规定。在我国现实政治生活中，政治体制实质上是以党委领导为中心的权力辐射体制。在许多地方基本的权力运行模式是由党委决定、政府执行或者党委和政府共同决定地方重大事项，党委直接决策后交“一府两院”执行；或由党委和政府联合发文，要求贯彻执行，使而许多该由人大及其常委会决定和行使的重大事项没有交国家权力机关决定。人大习惯被仅仅看成就是一个监督机关，不太注意到人大的决定权，法律赋予人大及其常委会的重大事项决定权在很大程度上被弱化或忽视，导致政府在一定程度成为党委的执行机关，而不太像是权力机关的执行机关。一定程序上影响了人民代表大会制度作用的发挥。

（二）人大在权力行使上主动性不强

人大在决定权的行使上顾虑重重，一方面担心过多强调人大对重大事项的决定权，被认为是向党委要权、与政府争权，担心“越位”而不敢大胆决定。“你不提请，我不讨论”，“政府报什么，批什么”，被动性的多，主动性的少，甚至主动放弃行使决定权，很多地方人大尤其是县级人大形成了优柔寡断的少为局面。另一方面担心人大对重大事项的决定权行使“错位”，承担决策错误的责任，如湖南嘉禾开发珠泉商贸城事件。除此之外，人大常委会组成人员的年龄结构、知识结构与形势发展不能完全适应，专业人员少，工作力量薄弱，人大了解民意、集中民智的渠道还不够宽，缺乏专家咨询和科学论证，在一定程度上制约了重大事项决定权的有效行使。

（三）权力行使相关制度不健全

这是影响重大事项决定权行使的关键因素。宪法和地方组织法对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定，不过这个规定涉及面很宽，比较笼统和原则，对于地方人大及其常委会来说，在实际操作中很难去界定和把握。很多地方甚至没有出台界定重大事项的法规或规范性文件，即使有，普遍也都比较粗略。归结起来，主要存在两个方面问题，一是重大事项界定问题。地方组织法对地方人大的决定权，虽然有明确的规定，但由于该规定过于笼统、宽泛，不便于操作。哪些事项该由人大决定，哪些不该由人大决定，含糊不清，难以把握。因此，凡是法律明确列举的事项，地方人大行使决定权就好一些，反之则不到位或没有真正行使，，导致一些地方“不该为而为之”，一些地方“应为而不作为”，随意性较大，已成为制约县级人大及其常委会依法充分行使决定权的一个重要因素。二是行使重大事项决定权的程序欠完善。法律法规对重大事项的提请程序上没有具体明确的规定，各地的做法也不完全一致，在实际工作中，程序不完善在一定程度上也影响了重大事项决定权的行使。同时，重大决定权行使后，对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行监督、如何对执行不力追究责任和纠正不当决定方面，也缺乏必要的制度设计。

（四）社会关注度不够

很多人还习惯于把人大看成仅仅就是一个监督机关，不太注意到人大的决定权，包括人大一些工作人员把人大看作是一个单纯的监督机关，认为大事由党委决定，具体工作由政府做，人大只是居于监督的地位，受这种认识影响，个别地方的人大常委会一年也决定不了几件大事，作不出几项决定或决议，并无失职之感。同级政府也很少主动提请人大决定某项大事，对于涉及地方政治、经济、文化、教育、建设、人事方面的重要方案或者战略性计划，经常通过向社会公开征求意见的形式，自行其是，完全无视人大的存在，其实这是对人大和人大代表的一种越权行为。

二、当前，如何依法、充分、有效行使好人大及其常委会的重大事项决定权，充分发挥地方国家权力机关的职能作用，本人认为应有以下几个途径：

（一）地方人大决定重大事项，是一个依法决策的过程、民主决策的过程，必须有一个健全的制度和严格的程序作为保障。宪法、地方组织法和《福建省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》都列举出了重大事项决定权的内容，范围虽广，但比较原则，缺乏实质性东西，程序性规定也较为粗糙，操作性较差，落实形式上缺少刚性内容。因此，当前地方人大尤其是县级人大当务之急是要进一步明确规范三方面内容：

1、界定重大事项范围

要准确有效地行使决定权，就必须对重大事项界定清楚，但要详细列举应由人大及其常委会决定的“重大事项”的范围是有困难的，因为“重大”一词是个模糊概念，其内容是不确定的，它会因时间、地点的不同而不同，随着群众关心的重点的转移而变化。但是，我认为可以首先确立界定“重大事项”范围的原则，然后按其原则界定“重大事项”的范围，并把列举的方法和概括的方法结合起来界定。笔者认为重大事项的确定应遵循“粗”“细”相结合的办法。“粗”的方面是指：人大及其常委会可以依据宪法、监督法、地方组织法和其他有关法律的规定，以法规或规范性文件的方式定性界定重大事项的范围框架，而不载明包括哪些具体事项。同时，文件授权人大常委会确定年度具体重大事项。这样，既不会因为时间、条件的变化而经常修改法规或规范性文件，也不会因为遗漏而限制人大及其常委会行使重大事项决定权的范围。“细”的方面是指：年度出台确定年度重大事项的授权性文件。人大常委会根据当地、当时的实际情况和自身力量，由每年年初具体确定本年度应当由人大及其常委会讨论、决定的若干项重大事项，通过人大常委会下文或人大工作报告等形式向社会公布。当然，必要时，在年度中途也可将新产生的重大事项列为人大及其常委会决定的重大事项。确定年度重大事项务必做到具体化，否则地方人大常委会在行使决定权时就会缩手缩脚，顾虑重重。

2、细化行使重大事项决定权程序

要更加有效地行使重大事项决定权，还应当制定科学、严格的重大事项决定权的行使程序，以保证重大事项一旦进入了法定程序，就能够不受任何非正常干扰、不可逆转地依照程序进行下去，能够作出合理、可行的决定、决议，并最终落实到位。笔者就人大常委会有效行使重大事项决定权的程序问题进行思考，认为至少应规范以下六个程序：一是提出审查程序。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应以议案的形式向人大常委会提出。根据有关法律规定，只有法定主体才有权以书面形式向人大常委会提出拟决定事项的议案，不能搞临时动议。然后，由主任会议决定是否列入常委会会议议题。二是调查研究程序。凡列入常委会会议审议决定的事项，主任会议应安排有关专门委员会或办事机构进行专题调研或视察，掌握第一手资料，为科学决策提供可靠依据。三是请示汇报程序。调查结束后，及时形成调查报告，并由常委会党组向同级党委专题汇报。四是会议审议程序。审议前，提案人应当在常委会全体会议上作出说明，回答常委会组成人员的询问。审议时，应充分发扬民主，广泛听取各方面意见，尤其是不同意见。必要时，可邀请部分人大代表列席会议，邀请公民旁听。对专业性较强，涉及面广的重大决策，应借鉴立法听证的形式，建立重大事项决策听证制度，明确听证对象的确定、听证举证、辩论等程序性内容。如遇重大分歧，应及时召集主任会议提出处理办法，或暂不付诸表决。在充分讨论审议的基础上，由工作人员集中大家的意见，起草决议或决定草案，经大会主席团或主任会议审定后交代表或常委会组成人员讨论审议，进一步修改、完善后提交全体会议表决。五是表决通过程序。在表决之前，人大代表或常委会组成人员还可对决议或决定草案进一步提出修改意见，而后以按表决器或无记名投票的方式进行表决，由人大代表或常委会组成人员总数的过半数通过生效。六是公布实施。讨论、决定重大事项的决议或决定通过后，要及时在本级人大常委会公报或新闻媒体上刊播公布，进行有关的新闻报道和宣传，营造良好舆论氛围和社会环境，促进决议或决定的贯彻落实。

3、落实检查监督

地方人大在作出决议或决定后，并不等于完事大吉，还要搞好检查监督。这是确保重大事项决定权落到实处，避免流于形式的重要保障。只管作出决议或决定，而不去抓好监督落实，是极端不负责任的表现。决议或决定在本行政区域内具有普遍的约束力。这种约束力需要“刚性”措施作保证，对实施不力或敷衍了事的应通过一定形式予以追究。地方人大常委会要注重把行使决定权和监督权结合起来，建立一个有检查、有反馈、有处置等相协调的督促机制，一方面要加强对决定、决议贯彻落实的监督检查。如建立贯彻情况定期报告制度、跟踪检查制度、反馈制度、不作为责任追究制度等。人大常委会工作委员可以采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、代表视察、专题调研等形式跟踪督查，督促决议决定的贯彻落实。另一方面要有必要的制约手段，解决规避问题。对决议决定执行不力，或拒不执行的，要通过采取措施，如：责令限期改正、通报批评、组织特定问题调查、质询、罢免等刚性手段予以纠正和处理强化人大决议决定的刚性约束力，维护地方人大依法行使决定权的严肃性和权威性，督促和保证人大常委会所作决议决定得到有效执行。

（二）除对重大事项行使权要有明确的界定，严格的程序、刚性的落实外，还需要在下面两个方面对重大事项行使权予以保障。

1、思想重视，舆论支持，制度保证

一是要提高对人大行使重大事项决定权的认识。宪法和法律赋予人大及其常委会的职权中，决定权是主要、根本的职权之一，是逐步实现决策民主化、科学化、制度化的客观要求。对于区域内的一些重大事项，只有通过权力机关在充分发扬民主、广泛征求意见的基础上，按照法定程序集体做出决策，才能使决策更加全面、正确和可行。因此，只有各级各部门进一步认识到县级人大及其常委会行使决定权的意义，切实提高思想认识，才能积极主动地接受、配合和支持人大工作，使人大及其常委会更好地依法履行职责。地方人大常委会也必须充分认识到，要更好地发挥人大常委会的职能作用，就必须做好重大事项的决定工作，增强开展此项工作的责任心、使命感和主动意识，克服消极等待、无所作为的思想，发挥主动性、创造性，切实行使好人民赋予的权力。

二是要营造行使重大事项决定权的舆论氛围。地方人大要重视对行使重大事项决定权的宣传力度，纠正社会上，甚至公务员群体中认为人大的职能只是监督的偏差认识，在舆论上获得有效的支持。党委和政府要从人力、财力、舆论氛围上，大力支持人大常委会开展确定重大事项的工作。党委应当高度重视确定重大事项工作，把确定重大事项的工作列为重要议事日程，定期听取有关情况汇报，及时解决实际问题，配强人大干部队伍，营造浓厚的舆论氛围。政府应当加大财政投入，切实保障调研、论证、筛选、确定重大事项的各项必要经费支出。

三是要建立协调确定重大事项的联席会议制度。党委、人大、政府三方应当定期召开联席会议，根据形势、法律、政策及当地实际，分析在政治、经济、文化等各个领域将要推出的重大政策措施，提出并确定哪些重大事项提交人大及其常委会讨论决定。尤其是在每年年初人民代表大会会议召开前，研究政府工作报告时，党委应当牵头组织人大、政府和有关研究机构，共同分析政府工作报告中新一年的重大工作，协调确定应当提交人大及其常委会讨论、决定的重大事项。

 

2、提高素质，优化质量，加强软硬件建设

首先要加强自身建设，提高履职水平。人大常委会组成人员的议事能力和决策水平是行使重大事项决定权的基础和关键。要不断加强人大常委会自身的思想建设、组织建设、作风建设和业务建设，着力提高常委会组成人员讨论、决策重大事项的能力和水平，使其善于抓大事、议大事，全方位、多层次地考虑问题。一方面要加强学习，认真学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高法律意识和政策水平。另一方面，进一步优化常委会组成人员特别是专职委员的知识、年龄和能力结构，选配组成人员不仅要有一定数量的实践经验丰富的多年从事党政工作的同志，而且要有一批懂法律、懂经济、懂管理、懂科技文化等方面知识的同志，从根本上提高决策者的素质。

其次要搞好调研，认真审议。对于政府提请审议的重大事项报告，人大须作专门的调查研究。笔者以为，人大开展专题调查研究，不妨以人大常委会为主导，吸收人大代表、专业人士、普通群众参与组成专题调研机构。条件具备的，还可以委托专业机构进行可行性论证，并提出建设性方案，形成完整的调研报告提供给常委会委员参考。常委会会议之前，要将决定草案提前发送给组成人员，让大家有调研和思考的时间。会上，不仅要对决定条文进行说明，还要对决定案的立意、形成过程、调研论证的情况作详细说明，使大家对此有深度的了解。还要安排充足的讨论时间，让大家畅所欲言，各抒己见，要建立会议辩论、投票表决等项制度，切实把重大事项的要害所在搞清楚，解决问题的路子和办法掌握准，增强决议决定的针对性、科学性和可操作性，进而正确地行使决定权。

第三要建立健全信息收集系统，及时掌握大量、真实的信息，审时度势，把握决定的时机。重大事项决策要想“取信于民”，最好的办法就是让“问计于民”成为工作常态。针对重大事项，百姓是否做好了心理准备，多少人支持、多少人反对……决策之前，先听听百姓的想法，才能让重大决策真正得民心，要想明白民意，关键还在于尽快建立健全一套制度化高效率的民意搜集与反馈机制。地方人大应充分借助互联网络，在人大网站中向社会就重大事项决定前征求人大代表、政府及所属部门、社会团体、普通群众的意见与建议，必要时可以通过网络互动，或召开听证会、认证会等形式，让持异议的公民代表到场陈述理由，参与辩论。

　总之，重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，责任重大，责无旁贷。如何行使重大事项决定权，是各地人大及其常委会正在着力研究解决的课题。实践证明，只要地方人大及其常委会做到思想认识到位、界定切实合法、决策科学民主、督促检查有力，重大事项决定权就一定能够得到充分行使，从而促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。