浅谈地方人大行使重大事项决定权面临的问题与对策

建宁县人大　 张金龙

 宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第四十四条（四）规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。可见，讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。履行好重大事项决定权是地方人大及其常委会作为地方国家权力机关的根本特征，是人民当家作主、管理国家事务的重要体现。近年来，地方人大及常委会结合本地区实际围绕有效行使重大事项决定权进行了积极的探索和实践，在促进区域经济发展、社会和谐、民主法制建设等方面发挥了积极作用。但是，由于政治体制、民主意识及地方人大常委会自身因素等方面的影响，在重大事项决定权行使过程中还存在着一些薄弱环节和不尽如人意的地方，有待于我们进一步探讨和研究解决。

一、目前地方人大行使重大事项决定权面临的问题

重大事项决定权对于地方人大及其常委会来说，是一项体现权力机关特征的重要职权，应得到高度重视和普遍使用。但在实际工作中，这项职权还没有完全发挥出应有的作用，由于对重大事项的界定，从法律来看，宪法和地方组织法都作出了原则规定；从实践来看，人们对重大事项的认识和具体界定已有了一个基本共识，即重大事项一般是指本行政区域内的一些带有全局性、根本性和长远性的事项，主要包括本行政区域内经济和社会发展计划（规划）、财政预算执行情况，贯彻执行宪法、法律、法规和上级及本级人大及其常委会决议决定的重大举措，社会主义民主法制建设，重大建设工程项目、人口环境资源及涉及人民群众根本利益的重大事项等等。但由于行政区域不同、经济发展水平差异等诸多原因，各地对重大事项范围和内容的认识不尽一致，也没有一个统一标准和规定，以致在具体行使重大事项决定权时，面临着一些实际问题：

1、对行使重大事项决定权认识上存在误区。长期以来，地方人大及其常委会对于监督权和任免权比较重视，也是工作的重点所在，但对重大事项决定权的重要意义和作用认识不清、理解不深，存在着模糊认识。地方人大及其常委会缺乏主动决定意识，对行使重大事项决定权存在顾虑，往往是“主动决定的偏少，被动决定的居多”，致使一直以来重大事项决定权没有得到普遍行使。这主要是由于我国现行的政治体制以及“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远，至今仍有许多同志认为，地方人大仅仅是监督机关，而党委和政府才是权力机关，导致部分组成人员也认为，重大事项由党委决策、政府执行、人大监督就行了，因此有的地方把重大事项决定权的行使演变成为一种“走走法定程序和过场”的形式主义东西，没有得到足够重视。　
　　2、有关法律对重大事项的范围没有作出明确界定。宪法第一百零四条和地方组织法第四十四条虽然对地方人大及其常委会行使重大事项决定权作出了规定，但这个规定过于笼统和原则，对重大事项的界定不够清晰、具体。由于有关法律缺乏对重大事项范围、内容、标准、程序等方面的明确界定和规范，导致地方国家权力机关在行使重大事项决定权时普遍感到难以把握。目前，地方人大及其常委会都结合本地实际制定了讨论决定本行政区域内重大事项的有关规定，但在实际操作中，由于各种新情况、新问题不断涌现，所以，不同程度地存在着行使重大事项决定权不规范，随意性较大等问题。　　
　　3、行使重大事项决定权制度不完备、程序不规范。由于法律规定比较原则，在实践操作中，对讨论决定重大事项的原则、程序、方式方法及督办落实等，缺少必要的制度保证，一些已经制定的制度与客观需要相对滞后。地方人大常委会在讨论决定重大事项的过程中，普遍存在调查论证不是很充分、程序把关不够很严、督办落实不是很到位等现象。特别是对一些议案，特别是临时提交的议案，缺乏必要的调查论证，直接提请会议讨论、决定，从而影响了部分决议、决定事项的质量。　
　　4、行使重大事项决定权质量不高。目前，地方人大及其常委会在行使决定权方面，存在着“重监督权、轻决定权”的倾向，且作出的决议、决定质量不高，表现在：运用监督权的内容多，行使决定权的次数少；一般意义上的决议、决定多，针对某一重大事项作出的决议、决定数量偏少；程序性、号召性的决定多，实质性、强制性的决定少；有的决定内容空洞，可操作性不强；决议、决定作出后，对执行落实情况缺少必要的检查和监督，难以真正落到实处。

5、行使重大事项决定权的自身建设不够强。主要体现在工作力量薄弱、研究机构缺乏，年龄结构偏大、交流渠道不畅，知识结构不合理，尤其是具有专业知识的工作人员相当匮乏，是妨碍当前地方人大常委会有效行使重大事项决定权的重要原因。

　二、加强和改进地方人大行使重大事项决定权的基本对策

影响地方人大行使重大事项决定权的因素较多，有体制性的，有客观性的，有主观性的，也有人大及其常委会自身工作上的因素。充分行使好宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重大事项决定权，使之逐步到位，从宏观上讲，一方面地方人大及其常委会要全面准确地理解和把握地方人大重大事项决定权的特性，从思想上树立与民主化、法治化要求相适应的民主决策观念；另一方面，国家法律和地方性法规应对人大行使重大事项决定权的范围、层次和方式进行科学合理的界定，为地方人大及其常委会行使重大事项决定权提供更为明确具体的法律依据，增强地方人大及其常委会行使重大事项决定权的可操作性。针对上述目前地方人大行使决定权面临的主要问题，应采取以下基本对策：

1、加强和改进地方人大行使重大事项决定权，必须正确认识和处理好“三个关系”。一是要正确认识和处理好决定权与监督权、任免权之间的关系。决定权与监督权、任免权一起共同构成了地方国家权力机关的权力体系。决定权是人大其他职权得以有效实施的前提条件。具体而言，决定权是地方人大及其常委会最重要、最能体现人民当家作主的核心权力；监督权是实现决定权的手段与保证；任免权是决定权在人事任免方面的延伸。对于没有立法权的地方人大及其常委会，决定权还可以替代立法规范。忽视了决定权的行使，就必然会影响到其他职权的行使。二是要正确认识和处理好党委决策权与人大决定权之间的关系。一方面，二者具有同一性。主要表现在：二者都是依据宪法、法律和党的路线、方针、政策作出决策或决定，都是为了保障和实现人民群众当家作主的权利，实现全面建设小康社会的目标。另一方面，二者又具有差别性。主要表现在：党委作出的决策具有引导性、指导性、号召性，人大作出的决议决定具有强制性；党委作出的决策在党内具有约束力，人大作出的决议决定对所有国家机关、全社会和全体公民都具有普遍约束力。因此，党委应积极支持人大依法行使决定权，及时把党委的意图和人民的意愿通过法定程序变为国家意志和人民群众的自觉行动。三是要正确认识和处理好人大决定权与“一府两院”的行政权、司法权之间的关系。根据《宪法》规定，人大与“一府两院”的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。尽管“一府两院”在行政、司法活动中也有大量的决策活动，但这种决策大多数是为了贯彻执行宪法、法律、行政法规和人大的决议决定而作出的，应当从属于人大的决定。因此，对属于“一府两院”职权范围内的事项，人大不应去干预，应积极支持“一府两院”依法行使职权；反之，对属于人大职权范围、应当提交人大审议决定的重大事项，“一府两院”应主动提请人大审议，或提出意见，或作出决议决定。
　　2、加强和改进地方人大行使重大事项决定权，必须依法科学界定本行政区域内的重大事项。重大事项具有动态性和不稳定性，随着时间、地点的变化，重大事项必然发生相应的变化。在实际工作中，应当根据合法性、全局性、群众性、可行性、科学性相结合的原则，因地制宜地确定本行政区域内的重大事项，并通过出台《关于讨论决定重大事项的规定》予以规范。具体而言，可以从以下几个方面来界定：一是宪法和法律有明确规定的重大事项。如在本行政区域内为保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行而需要决定的事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、行政区域的调整，财政预算的部分变更等，此类重大问题人大要敢于依法作出决定。二是法律作出了原则性规定的重大事项。如《地方组织法》第四十四条（四）规定的重大事项，应有重点、有选择地听取汇报，并及时审议作出决定。如机构改革方案，预算外资金的使用情况，教育、科学、文化、卫生、体育、民政等事业的发展规划及重大改革措施，有关人口与计划生育、环境和资源保护等涉及经济社会可持续发展的重要决策，土地利用总体规划，城市总体规划和城市近期规划的执行情况，重要文物保护单位、风景名胜区的规划建设与保护情况等。三是事关本行政区域内经济社会发展全局的问题。如，实行依法治理、加强民主法制建设的重大部署，国民经济和社会发展中长期规划，计划、预算的执行情况，产业结构调整方案，财政性资金投资的重大建设项目等，人大应纳入讨论决定的重要内容。四是广大人民群众关注的热点难点问题。如优化投资环境，招商引资优惠政策，农业发展、农村改革和农民收入的重大情况，医疗、失业、保险等社会保障制度实施中的重大问题，重大自然灾害和重特大事故的处理情况，重大疫情的预防控制情况等，人大应主动讨论决定，努力推动热点难点问题的解决。五是需要广大人民群众和社会各个方面广泛参与和共同遵守的事项。如创建文明城市，城区的市民守则、公约等，“一府两院”应主动提请人大讨论决定。
　　3、加强和改进地方人大行使重大事项决定权，必须严格规范行使决定权的程序。在行使决定权的过程中，必须严格按程序办事。一是提出审查程序。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应以议案的形式向人大常委会提出。根据有关法律规定，只有法定主体才有权以书面形式向人大常委会提出拟决定事项的议案，不能搞临时动议。议案提出后，主任会议应安排有关专门委员会对其进行审查并提出报告。然后，由主任会议决定是否列入常委会会议审议议题。二是调查研究程序。凡列入常委会会议审议决定的事项，主任会议应安排有关专门委员会或办事机构进行专题调研或视察，掌握第一手资料，为准确科学决策提供可靠依据。三是请示汇报程序。调查结束后，及时形成调查报告，并由常委会党组向同级党委专题汇报，待党委原则同意后，依法作出决议决定。四是会议审议程序。审议前，提案人应当在常委会全体会议上作出说明，回答常委会组成人员的询问。审议时，应充分发扬民主，广泛听取各方面意见，尤其是不同意见。必要时，可邀请部分人大代表列席会议，邀请公民旁听。如遇重大分歧，应及时召集主任会议提出处理办法，或暂不付诸表决。五是表决通过程序。决议决定案必须在常委会全体会议上进行表决，由全体组成人员过半数通过。表决应采取无记名投票方式进行，不宜采取举手表决方式。对于不宜作决定的事项，可以提出审议意见。六是公布实施程序。决议决定作出后，应及时以公文形式送达“一府两院”执行或办理，并在新闻媒体和常委会公报上予以公布。七是检查督促程序。人大常委会应对“一府两院”执行或办理决议决定提出明确要求，并规定在一定的期限内向常委会报告执行或办理情况。对确需较长时间才能执行或办理完毕的，应分阶段报告。为了保证决议决定的落实，人大常委会应加强检查督促，经常跟踪问效，对执行或办理不力的单位或个人要予以曝光并限期整改；对正面的典型大张旗鼓地宣传和公开表彰。
　　4、加强和改进地方人大行使重大事项决定权，必须建立健全行使决定权的保障机制。一是各级党委要进一步加强和改善对人大工作的领导，敢于放手放权、支持人大依法行使重大事项决定权。二是各级人大应建立健全行使决定权的相关制度。主要包括重大事项向同级党委请示报告制度，与同级党委和“一府两院”的工作联系制度，讨论决定重大事项的规定，重大事项的备案制度，督查督办制度以及违反规定行使决定权的责任追究制度等。对应当报请人大讨论决定的重大事项不报告或越权作出决定，以及对人大常委会作出的决议决定和提出的审议意见不执行、不办理的，人大常委会可以依法提出询问、质询，组织特定问题调查委员会，并根据具体情况依法撤销其越权作出的决定，或者依照法律规定的其他方式实施监督。三是“一府两院”应制定具体的落实措施。如根据人大常委会的相关规定完善议事制度，健全重大事项向人大常委会报告制度和贯彻执行决议决定的情况反馈制度，从而把人大的决议决定落到实处。
　　5、加强和改进地方人大行使重大事项决定权，必须切实加强常委会自身建设。讨论决定重大事项，必须具备相应的知识与能力。为此，地方人大常委会应切实加强自身建设，全面提高组成人员的能力水平和综合素质。一要善于抓大事、议大事，从全局的高度全面地、长远地考虑问题。二要认真学习政治、经济、法律、科技知识和与人大行使职权相关的业务知识，努力提高其法律意识和政策水平，保证在决定大事中所思所想符合法律法规和党的路线、方针、政策。三要进一步优化人大干部的知识结构、年龄结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，从根本上提高决策者的素质。四要加强与“一府两院”及有关工作部门的联系，适当参与同级党委、政府的中心工作，经常深入基层开展调查研究，坚持联系代表和走访群众，做到知情知政。这样，才能保证作出的决议决定更加切合实际，更加符合人民群众的愿望和要求，也才能真正树立起人大在人民群众中的威信。