从地方人大常委会工作报告看地方人大重大事项决定权的行使

——关于地方人大重大事项决定权的调查与思考

三明市人大常委会研究室　 张玉赋 

人大常委会工作报告是人大常委会向本级人民代表大会汇报一年或一届工作的主要文件，是人大常委会依法履行职权、开展工作情况的主要体现形式。重大事项决定权作为地方人大常委会的重要职权之一，应该在人大常委会工作报告占有重要位置。因此，从人大常委会工作报告中，可以看出人大常委会行使职权情况。换言之，人大常委会工作报告可以作为调查人大常委会行使重大事项决定权情况的途径之一。笔者以查阅各级各地人大常委会工作报告为主，结合走访、采访人大干部，到基层人大调研等方式，调查了解地方人大行使重大事项决定权情况，并结合实际进行思考，现将调研及思考情况汇报如下。

一、调查情况

几个月来，笔者随机从网络上查阅了100篇省、市、县三级人大常委会2012年初在本级人民代表大会上作的一年或一届人大常委会工作报告。其中省级12篇，市级37篇，县级51篇。调查内容主要是四个方面：（一）有否在报告中单列段落或较为详细汇报行使重大事项决定权情况。（二）除法律明确规定的如批准预决算等一些常规重大事项外，是否有结合当地实际制定决定决议，决定决议的内容是什么。（三）在总结常委会工作存在问题时是否提出行使重大事项决定权不足。（四）提出新的一年或一届工作打算时有否提出要加强重大事项决定权。同时，笔者还走访和电话采访部分退休、在职的人大常委会主任、副主任、委员，并到基层人大开展调研，了解各地行使重大事项决定权的成效、存在问题及意见建议。

从调查情况看，地方人大及其常委会能在一定程度上行使重大事项决定权，具体表现在：（一）对法律有明确规定的，如批准本级决算和预算调整、普法工作、授予荣誉称号等批准性、程序性、宣示性的决定决议行使得较为充分。（二）对党委的重要决策，需要人民群众一体遵行的，党委提出要求，地方人大及其常委会都能及时作出决定决议，将党委意图转化为国家意志。（三）许多地方人大制定了讨论决定重大事项的规定或办法，提高了重大事项决定权的可操作性。（四）一些地方人大及其常委会能结合当地实际，围绕当地工作重点或百姓关注的问题，作出有地方特色的决定决议。

但是，调查结果显示，地方人大及其常委会在行使重大事项决定权方面还存在不少问题，主要表现在：

（一）权力行使不平衡。调查结果显示，有51%的地方人大常委会在工作报告中单列段落汇报了行使重大事项决定权情况，有的报告还较为详细。但另有49%的地方人大常委会工作报告中没有单列汇报行使重大事项决定权情况，只是在汇报监督工作时对作出的决定决议进行罗列或一笔带过，与汇报立法权和监督权的长篇大段相比几可忽略。有6个市、县人大常委会工作报告甚至全文未提及重大事项决定权，似乎地方人大常委会根本就没有此项职权。

（二）权力行使不到位。虽然各地人大常委会都能根据法律规定作出一些决定决议，但主要是批准决算、调整预算、法律宣传等批准性、程序性、宣示性的决定决议，能结合当地实际或百姓关注的问题作出非常规性决定决议的不多，采访、走访了解的情况也充分说明，各地人大常委会行使重大事项决定权情况不容乐观。

（三）对重大事项决定权行使情况认识不到位。调查结果显示，只有18%的工作报告在总结一年或一届常委会工作中存在的问题时，认为重大事项决定权行使不够，绝大多数的工作报告没有提及这个问题；有46%的工作报告提出新的一年或一届要加强重大事项决定权，另外54 %的工作报告在新的一年工作中没有提及此项职权。由此可以看出，不少地方人大常委会并没有认识到这项职权行使的不足，或者有意回避、忽略这问题。

（四）对重大事项决定的落实情况督查不够有力。从查阅的工作报告中可以看出，多数的工作报告都是汇报作出了多少项决定决议，但少有对决定决议落实情况进行督查的表述，走访调研中也了解到，不管是人民代表大会会议还是人大常委会会议作出的决定决议，多数都没有对决定决议的落实情况进行督查。

 

二、原因分析

作为地方人大的一项重要职权，却长期未能受到足够重视，这个问题应该引起广大人大工作者和社会各界的研究与思考。笔者认为，造成地方人大行使重大事项决定权不够到位的原因主要有以下几个方面。

一是“不愿作”。长期以来，地方人大及其常委会重大事项决定权没有得到足够的重视，有的地方党委、政府对一些该由人大讨论、决定的重大事项，采取党委决策、政府执行或党政联合决策，从而影响了人大常委会行使重大事项决定权的积极性。有的重大事项是党委决策后交由人大常委会作出决定，一些人大常委会的同志觉得党委已经作过决定了，人大再作没必要。

二是“不敢作”。当前，地方人大常委会领导基本上是从党委、政府领导转任的，长期的党政工作经历导致思想上有顾虑，担心对重大事项讨论、决定多了，会被党委、政府领导误解，特别是重大经济事项和一些比较敏感的焦点问题，更是顾虑重重。因此，除了法律有明确规定或是党委要求人大作出决定决议的，其他重大事项不敢轻易作出决定。

三是“不会作”。一方面，重大事项决定权具有很强的法律性和程序性，另一方面，法律对重大事项的范围界定及程序规定不够明确，操作起来有一定难度。有的对重大事项认识不清，认为重大事项一定要很大，除了法律明确规定一些重大事项，市、县一般没有什么大事需要人大作出决定决议；有的对提出重大事项的来源不明，只对党委、政府提出要求的作出决定决议；有的刚转岗到人大工作，对行使好这项职权没有足够把握，怕违反法律或是作出错误决定。

四是“可不作”。人大工作不像政府工作那样，有较为具体的工作任务和经济社会发展指标。地方各级人大常委会行权和工作情况向本级人民代表大会汇报及负责，但全国及各级人民代表大会议事规则只对计划、预算的报告内容有较为详细的规定，没有规定人大工作报告的内容。因此，虽然很多地方的人大常委会工作报告未能单独、详细地汇报重大事项决定权的行使情况，少数的工作报告甚至根本就不提这项职权，但工作报告照样在人民代表大会会议上获得通过。

三、对策建议

实践证明，依法行使重大事项决定权，对于坚持和完善人民代表大会制度，推动经济社会发展，促进民主法制进程等都具有十分重要的意义。特别是没有立法权的市、县人大及其常委会，更要依法、充分行使好重大事项决定权。工作中，要具体做好以下几个方面：

（一）明确责任，增强行使重大事项决定权的自觉性。各级人大及其常委会要通过各种形式加强宣传、教育和培训，进一步提高人大工作者和社会各界对人大重大事项决定权的认识，明确重大事项决定权与立法权、监督权、人事任免权一样，都是宪法和法律赋予的重要职权。同时，各级人大及其常委会还要明确，重大事项决定权是权也是责，必须依法、严格、认真履行。否则，就是不作为甚至是违法。工作中，可以从二个途径明确责任。一是在各级人民代表大会的议事规则中加上“人大常委会向大会汇报工作时，必须全面汇报行使各项职权及有关工作情况”。二是在讨论决定重大事项的规定中，规定“人大常委会行使讨论、决定重大事项职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，并向社会公开。”这样，地方人大及其常委会行使重大事项决定权就有了“硬任务”，并且接受全社会的监督，决定重大事项就不是“可作可不作”的事了。

（二）制定规章，切实提高重大事项决定权的可操作性。目前，不少地方人大常委会都制定了讨论决定重大事项的规定（以下简称规定），但也有一些县级人大常委会没有制定相关规定。没有作出规定的地方，应该结合当地实际，制定出更为详细、符合当地特点的规定，使地方人大常委会行使决定权更具体、更有操作性。已经制定规定的地方，要根据需要进行修订，特别是监督法出台之前作出的规定，必须进行修订。针对当前决定权行使的情况，新规定要切实注意几个方面。一要科学界定重大事项的范围。对重大事项作出尽可能明确的规定，对一些显而易见的、事关全局和广大人民群众切身利益的重大事项，尽量详细列举。要与时俱进，各级各地新一届人大产生时，应该对规定进行检查，需要修订的则及时修订。二要明确决定决议的来源，把党委要求、人大代表的议案建议以及人大常委会在审议、视察、调研、执法检查中发现的问题等列入决定决议的来源，拓宽决定重大事项的思路和渠道。三要明确调研要求，特别是党委要求及批准性的决定，不应认为党委已经研究通过了，人大只是走程序，从而在程序上简单化，思想上放松。必须认真开展调研，走好每个程序，确保作出的决定决议既符合党委意图，又符合人民意愿。四要明确规定反馈时限，通过强制反馈及时限要求，确保决定决议得以落实。五要将规定送交同级党委、政府及有关单位并向社会公布，争取将规定列入党委中心组学习内容，提高社会各界对人大重大事项决定权的认识。

（三）因地制宜，体现重大事项决定权的地方性。要充分认识重大事项不仅是“大事”，也可以是“要事”，结合当地实际，抓住一些事关经济发展、社会和谐、百姓关注的事项，适时作出有地方特色的决定决议。如泰宁县人大常委会2010年作出《作于确定城市建筑风格的决议》，把“粉墙、黛瓦、坡顶、翘角、马头墙”为五大符号的“新徽派”建筑风格，确定为今后泰宁城市建筑的主体风格在全县予以传承和推广，这个决议对于吸引游客、形成特色、推动旅游城市建设起到了积极作用。在今年的全省工作检查中，省委领导对泰宁的城市建设充分肯定。又如建宁县人民政府根据向莆铁路过境的情况和人民群众的要求，向县人大常委会提出了《关于提请审议黄坊乡政府驻地搬迁的议案》。建宁县人大常委会通过广泛深入的调研，认为向莆铁路过境并在武调设立站点，将黄坊乡政府从现驻地搬迁至武调有利于人流、物流、资金流、信息流的集聚，有利于推动城镇化建设，有利于增加农民收入，经审议作出了批准黄坊乡政府从现驻地搬迁至武调的决议。从以上两个决议可以看出，一个县的建筑风格和一个乡政府的搬迁看起来并不算什么大事，但在当地却是很重要的事，两地人大常委会根据实际需要作出决议，体现了人大议决重大事项的权威，从调研的情况看，两个决议在当地都收到了很好的效果。

（四）加强督查，提高人大及其常委会决定决议的实效性。决定决议的落实情况直接影响决定决议的实效。因此，必须加强对决定决议落实情况的督查。但是，随着党委、人大、政府及社会各界对人大重大事项决定权的重视和规范，各级人大及其常委会每年作出的决定决议也必然增多，如果全部都进行全过程督查，势必影响人大的其他工作。因此，督查方式应根据决定决议的内容区别对待。对于批准性、程序性、宣示性等常规性的决定决议，如政府工作报告的决议，可以要求政府对报告的指标任务进行细化分解，参照对计划、预算的监督办法，半年汇报一次执行情况。在下一次人代会召开前的人大常委会会议上，听取政府工作报告工作任务细化分解落实情况汇报，并将这项报告作为下一次人代会的会议资料供代表审阅。而对于非常规性的决定决议，则应该有重点地纳入人大常委会的监督工作计划，通过听取和审议专项工作报告或开展相关法律的执法检查，加强对决定决议落实情况的督查，确保决定决议得以落实。