王清华

人大代表作为国家权力机关的组成人员，其整体结构的优劣与素质的高低，不仅关系到代表作用的发挥，而且关系到国家机关的工作效率和质量。针对代表结构中存在的问题，2010年修改后的《选举法》进一步强调了代表的广泛性，换届选举要实现“两升一降一保证”，即：基层代表特别是一线的工人、农民和专业技术人员代表的比例要比上一届有所上升；妇女代表的比例要比上一届有所上升；党政干部担任人大代表的比例要比上一届有所降低；对少数民族和归侨代表要按照法律规定予以保证。

今年,即将开展县乡人大代表换届选举工作,认真研究和探讨优化代表结构、提高代表素质问题,具有重要的现实意义。本文结合明溪县人大代表工作实际，谈一些粗浅的看法。

一、明溪县本届县乡两级人大代表结构特征

2011年县乡两级人大换届选举是选举法修订后首次实行城乡按相同人口比例选举人大代表。参加这次县级人大代表选举的选民89659人，参加乡级人大代表选举的选民88831人，选举产生县级人大代表151人，乡级人大代表450人。当选的县级人大代表中，工人、农民和专业技术人员比例55.61%，妇女代表的比例23.17%，党政干部比例31.78%，连任代表占31.12%。当选的乡级人大代表中，工人、农民和专业技术人员比例79.32%，妇女代表的比例24.66%，党政干部比例10%，连任代表占29.77%。从统计资料情况看，本届县乡两级人大代表结构得到了优化，素质不断提高，代表的广泛性、代表性和先进性得到体现。同时，也存在一些问题，应引起重视，主要包括：

一是工人比例偏低。在县级人大代表中，工人占2.64%；乡级人大代表中，工人占2%。县乡人大代表中一线工人都不超过3%。

二是农民代表结构比较单一。在县级人大代表中，农民占   49.66%，其中村两委干部占61.3 %；在乡级人大代表中，农民占75.77%，其中村两委干部占39.6%。可以看出，农民代表中村党支部和村委会组成人员占的比例偏多。

三是干部代表中领导干部仍占大部分。在县级人大代表中，干部代表48名，其中领导干部占91.7%；在乡级人大代表中，干部代表45名，其中领导干部占80%。可以看到，这里的干部代表大部分是副科以上领导干部，真正一般干部很少。

四是专业技术人员比例较低。县乡人大代表中一线专业技术人员代表情况：县级占3.31%，乡级占1.55%。县乡两级人大代表中的专业技术人员比例都偏低，尤其是乡级人大代表。

二、县乡人大换届选举工作面临的困难和问题

为进一步做好县乡人大换届选举工作，解决可能遇到的一些新问题，明溪县人大常委会组成调研组，通过召开座谈会、个别访谈、发放问卷调查、案例分析等方式，了解和收集到县乡人大换届选举工作中面临的一些困难和问题。

(一)选民流动加快，增加选举难度。近年来，随着城镇化进程不断加快以及户籍在人们生活中实际功能的逐渐弱化，大量农村人口因购置新房、子女上学、外出经商务工、婚嫁等原因举家外迁，人早已搬走而户籍不迁，“人户分离”现象越来越严重，有的甚至无法取得联系，给选民登记工作增大了难度，容易造成“重登、漏登、错登”现象，参选率也很难保证。明溪县是海西新兴内陆侨乡，总人口11.6万，出国人员1万多人，约占总人口的10%；夏阳乡户籍人口16000多人，据不完全统计，外出务工、出国人员近6000人；盖洋镇大坑村户籍人口900多人，常住人口只有100多人。

(二)代表素质难以保证。一是法律法规对代表候选人只作了选举权和被选举权的基本要求，但在实践过程中，代表候选人主要由组织推荐产生，除几个一票否决外，推荐要求还不够明确，特别是品质德行和履职能力方面考察不充分。二是受代表结构比例的影响，使一些有较好履职能力的候选人在民主协商中让路，把素质一般的推选为代表，从而影响代表整体素质。三是农村青壮年大多数外出务工经商，实际参与投票选举的大部分是老人和妇女，客观上造成推荐高素质代表候选人有困难。四是受代表名额限制，在明溪县十六届人大代表选举中，88个行政村中有16个二合一选区、1个三合一选区，共有17个村没有县人大代表。在候选候选人推荐过程中，人口较少的村，认为自己村推荐的候选人都是“陪选”，以致选民积极性不高，推荐代表候选人不够重视。

(三)代表稳定性相对较差。一是农民代表外出务工，影响履职。明溪县当选的十六届人大代表中，有75名农民代表，其中13名常年外出务工、经商，26名常年住在乡镇或县城，在一定程度上影响了活动的开展和代表作用的发挥。二是因工作变动，代表性丧失。明溪县十六届人大代表任期内，有16名人大代表因调离本县或岗位调整不再担任人大代表职务，届中进行2次代表补选，既影响了代表的稳定性，也增加了工作量。三是由于村两委换届与人大代表换届不同步，在村两委换届选举中不再继续担任村干部的人大代表有7名，履职积极性受到不同程度的影响。

(四)代表结构较难落实。按照代表结构“两升一降”和非党代表比例不低于35%的要求，明溪县十六届人大代表中，妇女代表35名，占代表总数的23.2%；非中共党员代表55名，占代表总数的36.4%。农村青壮年外出人员越来越多，加上镇、村干部大部分都是党员，基层一线代表尤其是非党代表、妇女代表的可选范围十分有限。

三、优化代表结构，提高代表素质的几点建议

当前，在地方人大代表换届选举时，一般都对代表构成比例作相应的“量化”规定，也对代表素质提出相应的“定性”要求。如果代表结构优化被单纯地定义为代表构成比例的“量化”，那便直接导致了代表素质的劣化，失去了代表队伍应有的广泛性、代表性。代表构成比例“量化”的合理性只是代表结构优化的外在表现形式，结构优化的内在实质在于代表素质的有效提高。优化和改善人大代表的结构，力求使代表素质与代表结构比例达到有机统一，笔者认为须做好以下工作。

(一)规范代表构成比例。确定代表构成比例，既要考虑代表的广泛性，又要考虑代表的先进性；既要考虑代表结构比例的合理性，又要考虑代表的素质和能力要求，应力求做到“四化”：一是职业结构合理化。各阶层代表比例“量化”不宜过细，适当控制和减少官员代表比例，注重增加来自基层第一线的代表比例，并适当增加来自社会新生力量的代表，从而保证其更具广泛性和代表性。二是知识结构多元化。适当增加高学历代表比例，注重把法律、经济、文化、教育和科技等方面的专门人才选举为代表，以提高代表的整体知识水平和议政能力。三是年龄结构梯次化。代表中老、中、青应基本按 3:4:3配置，既要保证有一定数量经验丰富的老同志，又要吸收一批积极性和主动性强、有时间和精力以及年富力强的中青年，使代表队伍既充满生机和活力，又可保持连续性和稳定性。四是新老搭配适度化。为保持人大工作的连续性，保留一定比例的优秀代表(30％左右比例为宜)连选连任是必要的，也是必须的。因此，在换届选举中应切实做好新老代表的搭配相关工作，利用代表履职登记成果，通过人大常委会(或人大主席团)提名方式，有计划地把那些履职积极性高、履职能力强、作用发挥明显的上一任代表通过选举保留下来，连选连任，让他们带动和影响新代表开展活动，发挥承前启后的作用。

(二)改进选区划分方法。选区划分按每一位代表所代表的人口数大体相等的原则，要与代表名额特别是非党代表、妇女代表的名额分配结合起来，注意企业代表名额的平衡，使选区划分有利于产生合理的代表比例结构。积极探索按地域划分选区与按界别划分选区相结合的方法，既要执行好我国目前区域代表制为主、界别制为辅的选举制度，同时又要在这方面作一些有益的尝试，如实行按地域划分选区与按界别划分选区的方法，将国家公务员、一线工人、知识分子等按界别单独划分选区，单独进行选举，以确保代表结构的合理性。

(三)改革名额分配办法。现行的人大代表选举制度，在人员的资格确立和地区之间的名额分配上，主要是按照传统户籍人口的比例进行的。随着市场经济的发展，劳动力等生产要素在市场作用下已经不断地进行自由流动和配置，由于他们长期流动在外，与流出地之间的互动越来越少，但是与流入地的联系却越来越密切。在这种情况下，如果还是按照户籍人口的比例确定代表名额的分配，就不仅会导致入选人大代表结构与当地的人口结构严重不符，而且难以保障非户籍常住人口的选举权和被选举权。 因此，面对不断变化的社会形势，对现行选举制度中的名额分配方法进行有效的改革，已经成为必然的选择。 

(四)改革代表提名方式。我们可在各政党和各人民团体提名推荐、选民或代表10人以上联合提名推荐代表候选人的基础上，增加人大常委会(或人大主席团)提名和个人自荐两种方式。人大常委会(或人大主席团)提名主要适用于连任代表上，因为经过若干年的工作，人大常委会(或人大主席团)基本上掌握了代表履职的情况，可以让那些人民满意、积极履职的代表继续留任。至于个人自荐方式，不仅可以有效调动候选人、选民的参选热情和积极性，而且可以让那些有一定群众基础、各方面素质好、参政议政能力强的代表脱颖而出，从而有力推动人大工作的开展。

(五)严格代表提名条件。根据中共福建省委《关于认真做好全省市县乡领导班子换届工作的通知》要求，在代表、委员考察审查中，要严格把握九种不列为代表、委员的情形，明溪县委组织部牵头组织相关部门，对省委文件提出的“九种情形”进行细化，印发了《明溪县2016年县乡换届选举推荐提名为代表、委员的资格审查细化条件》，明确20种不列为代表、委员的情形。这对从源头上把住代表的入口，确保能够选出组织放心、群众满意、社会认可的代表，奠定了良好的基础。在实际操作中，要严格执行上述审查条件，同时，建议仿照村委会组织法的规定，对代表的任职资格、条件等予以细化，从而在源头上进一步把好代表“入口关”。

(六)增强选举透明度。为选出能真正代表和维护群众利益的人大代表，要逐步引入竞选机制，实行优胜劣汰，让代表候选人发表竞选演说，当场回答选民或代表的询问，充分展示代表候选人的政治素质、文化素质、法律素质和参政议政能力，让真正的优秀人才脱颖而出，从而既能够保证选出高素质的人大代表，又有利于激发人民群众参与民主选举的政治热情；要安排候选人与选民直接见面、充分介绍代表候选人，允许代表候选人争取选民支持，真正让选民“知名、知人、知情”，按自己的意愿投下称心票。