——以建宁县人大常委会行使重大事项决定权为例

廖兆祥

重大事项决定权是县级人大及其常委会行使的三大职权之一，它是用来表达本行政区域内人民的意志，并对重大事项作出实体性规定和对具体行为作出规范的权力。这一规定和规范具有很强的法律效力。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。在全面推进依法治国的进程中，县级人大及其常委会行使好这一职权，具有重要的实践意义。

宪法第104条规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法第44条列举了县级以上的地方各级人大常委会的职权，关于重大事项决定权的表述为：讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。2015年6月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设若干意见》通知（中发18号文件）中对依法行使重大事项决定也有进行强调性表述。由此可见，县级人大行使重大事项决定权是宪法和法律赋予的一项重要职权。

一、建宁县人大常委会在推动重大事项决定权执行落实上的具体实践

县级人大常委会行使重大事项决定权的情况一般分为二种情况：一是应当提请人大常委会审议，由人大常委会作出决议、决定的重大事项；二是应当向人大常委会报告，必要时，由人大常委会作出决议、决定的重大事项。以建宁县人大常委会工作实际为例，第一类主要有：贯彻执行宪法、法律、法规和上级人大及其常委会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；推进依法治国，加强社会主义民主法治建设的重要决策；国民经济和社会发展计划中主要经济指标和重要工作目标的变更；本级财政预算的部分变更；本级财政决算；有关人口发展、环境和资源保护等涉及经济和社会可持续发展的重大决策等其它重大事项。第二类主要有：国民经济和社会发展计划执行情况；预算执行情况；预算外资金的收支、管理情况；预算执行和其他财政收支的审计情况；经济体制改革的重大措施和产业结构的重大调整；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的重大决策等其他重大事项。近3年来，建宁县人大常委会围绕上述两种情况共作出决议决定20余项。其中比较有代表性的有《关于批准<建宁县生态县建设规划>的决议》和《关于批准建宁县城区学校教育资源均衡配置方案的决议》两项决议，本文也以此为例，对县级人大如何更好的行使重大事项决定权进行初步探讨。

例1：《力促教育资源均衡配置》。2012年6月，建宁县人大常委会在一次校车安全调研中，听到部分代表群众关于城区正在兴建的西门小学选址问题方面的意见建议比较强烈。调研组随后组织一次专题调研，形成详细的调研报告呈送县委，并转送县政府研究处理。2013年1月，建宁县第十六届人大二次会议期间，二十多位代表联名提出《关于西门小学新校址建设项目的建议》的建议，要求县政府给予解决。县政府高度重视，召集有关部门进行专题研究，于5月份答复代表。代表们因对有关部门答复不满意，要求重新办理并答复。7月，县人大常委会主要领导及时组织第三次调研，就校区建设和后期使用问题提出大胆建议，并在县委常委会上专题汇报。县委初步采纳调研组建议，并决定由县政府对城区教育均衡配置问题进行细化调研，经过四个多月的考察调研，县政府结合城区建设总体规划，提出了《建宁县城区学校教育资源均衡配置初步方案》，方案书面提请常委会主任会议听取。对方案中的关键性问题，常委会在当年人代会前邀请了先关专业技术人员进行第四次调研，对方案再进行再论证，并于2014年1月在建宁县十六届人大三次会议上以参阅件的形式征求与会代表意见，反馈县政府对方案作进一步完善。2014年2月24日，建宁县人大常委会会议听取和审议县政府《关于提请审议建宁县城区学校教育资源均衡配置方案的报告》，全票赞成作出《关于批准建宁县城区学校教育资源均衡配置方案的决议》。为该决议的作出，建宁县人大常委会坚持三年跟踪、历经四次调研、二次广泛征求意见，可谓不懈履职。

例2：《全力推进国家级生态县创建》。为落实建宁县委“生态立县”战略目标，进一步推进国家级生态县创建工作，建宁县人大常委会于2012年8月听取和审议了建宁县人民政府《关于提请审议建宁县生态县建设规划的议案》，作出了《关于批准<建宁县生态县建设规划>的决议》。在接下来的两年时间里，建宁县人大常委会通过跟踪检查，组织代表视察等方式持续推动决议落实到位，并于2014年继续听取县政府《关于国家级生态示范县创建工作问题整改情况的报告》。2015年7月建宁县通过了国家环保部技术评估这一关键性难题，为国家级生态县全面验收通过打实了基础。

主要成效做法：一是科学选题。提高决议决定的质量，首先要科学确定议题，建宁县人大常委会在选择议题和作出决议、决定时，始终紧扣服务当地经济发展和代表群众关心关注的热点难点问题，精心选题，有的放矢，从而保证决议的针对性，体现重大事项决定改善民生、推动发展的功能。例1例2中的选题都中围绕了县委中心工作和民本民需，具有较强针对性。二是调查研究。没有调查就没有发言权，更没有决定权，调查研究室作出决议、决定的基础。例1中建宁县人大常委会先后组织四次专题调研，两次广泛征求意见，就有关问题反复论证研究，特别在后期调研中引入了专业力量，最终促成决议的最佳方案。三是持续跟踪。好的决议在于落实，不落实等于一纸空文。例2中建宁县人大常委会在决议作出后，综合运用听取审议专项工作报告、视察、跟踪检查多种方式推动决议有效落实，体现了持续跟踪监督的重要性。

二、制约县级人大行使重大事项决定权的主要问题

1.重大事项的界定仍然较为原则。虽然宪法第99条和地方组织法第44条都对地方人大及及其常委会讨论、决定重大事项作出规定，但对重大事项的具体内容、范围界限、决定程序缺乏实质性规定，导致县级人大及其常委会在行使重大事项决定权实施过程中操作困难。此外，人大和政府司职不同，对什么是重大事项的认识和理解也因缺乏法律规范而产生分歧，无法明晰界定哪些属于重大事项决定权，哪些属于政府行政权，导致人大行使决定权时难以把握。

2.重大事项论证机制不健全。县级人大及其常委会在决定重大事项时，很大一部分都是由“一府两院”提出，甚至部分是临时提出的，再交由人大来决定，由于时间段，加之人大本身未建立有效的调查论证机制，相关专业人员也比较匮乏。因此，人大及其常委会很难再决定作出前进行充分调研和有效论证，在表决时也容易因对表决事项不了解，而出现走过场的现象。

3.职能作用受到程序制约。“党委决策、政府执行”的传统权力运行模式影响深远，由法定程序将党委意图转变为国家意志被避开或者绕开。人大及其常委会过于“主动”行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权，担心得不到党委、政府的支持，本着多一事不如少一事的心态，不愿充分行使重大事项决定权。

4.对决定执行情况监督力度不够。许多县级人大及其常委会存在对重大事项议案的提出和审议关注较多，但对决定通过后执行情况的跟踪监督关注不够，推动决定落实的措施不够有力。此外，法律法规对“一府两院”不执行或不认真执行人大决议决定时如何追究责任没有明确规定，导致人大采取刚性监督手段缺乏法律上的支撑。

三、推进县级人大充分行使重大事项决定权的几点建议

1.规范决策机制，理顺人大与党委、政府的关系。县级人大使重大事项决定权，是人大工作的一部分，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。根据理论支撑和实践要求，人大行使重大事项决定权的理想化模式应为:党委决策、人大决定、政府执行。要扩大人大决定的空间，必须正确处理好人大决定权与党委决策权与政府执行的关系。党委就行政区域内大政方针提出方向性原则性的决策，这体现了党对国家的领导。人大根据党委的决策通过审议后做出决议决定体现了国家权力机关的法定职责。政府贯彻执行人大的决议决定并自觉接受监督这是行政机关在履行执行机构应尽的职责。而真正建立这样的模式，关键在于争取党委的重视和支持。一方面党委要发挥好总揽全局、协调各方的核心地位，积极支持人大依法履职行权，另一方面，人大要自觉接受党的领导。对于重大问题和重要事项，及时请示报告，听取党委意见建议，同时注重加强与政府的沟通协调，理顺工作机制，使政府就一些重要问题和和重大事项主动提请人大常委会审议决定。在行使决定权的过程中，人大常委会要寓监督于支持，通过对重大事项依法准确的作出决定，使党委的意图经过法定程序转变为国家意志，为政府的各项工作提供权威性，且有约束力的依据。

2.科学界定重大事项范畴，增强决议决定的可操作性。在现行宪法法律以及地方性法规的框架之下，县级人大在界定重大事项时应坚持好几个基本原则。一是坚持法定性原则。重大事项必须是法律明确规定属于县级人大职权范围之内的。不能讨论、决定属于上级或下级人大职权内的事，也不能讨论、决定县级“一府两院”法定职权之内的事。如县政府工作部门的设立、增减或合并，由上级政府决定或由县级政府报请上级政府批准，县级人大常委会就无权讨论、决定。二是坚持议大事原则。应围绕党委中心工作和代表群众普遍关心和迫切需求的事项。同时，县级人大无需事无巨细地讨论、决定小事、枝节性的事，要重点讨论、决定带有根本性的、全局性的、长远性的大事。三是坚持实效性原则。重大事项的确定没有绝对的、一成不变的标准。应立足于本行政区域实际出发，符合群众的愿望，有利于解决发展过程中的突出问题，以改善民生、推动发展来反证决议的实效性。四是坚持动态性原则。因为重大事项是动态的、发展的、变化的，在事前、事中还是事后作出决定产生的效果也都截然不同，应充分考虑决定事项的类型，对不同情况及时作出评估，适时作出决议决定。

3.建立重大事项论证机制，提高决议决定质量。在审议重大事项决定前，加强对重大事项的论证是保证县级人大作出正确决定的基础。一是加强前期调研论证。人大及其常委会相关工作机构要深入开展专题调研，全面了解情况，掌握第一手资料，对调研结果要进行分析，对关键性问题进行反复推敲，作出初步研判。二是强化公众参与。在前期调研到决议决定的最后作出要全程了解民情、倾听民意，使党委决策和民众利益相统一。要建立健全反映民情、体现民意、集中民智的的决策平台，通过采取书面征询意见、座谈会、听证会，旁听人大常委会会议，又或者借助微信微博等现代传媒广泛征求民意。三是善于借助专业力量。对于专业性较强的重大事项，在调查和论证过程中，要借助业内人士、专家和其他专业力量，对决定的科学性、可行性进行论证，确保重大事项的决议决定切实可行。

4.健全落实监督机制，强化决议决定落实力度。县级人大就重大事项作出决议决定后，仅仅是行使决定权的开始，衡量行使决定权的实际效果，最根本的是要看决议决定是否得到有效的落实。因此，结合人大监督权的行使，建立和健全决议决定督办机制十分必要。决议决定作出后，要专门安排交办，明确办理工作任务，确定责任部门和领导，有关部门要制定落实方案和办理进度，并按时向人大常委会书面报告。要结合工作监督、执法检查、代表视察等监督活动，也可运继续听取审议、专题询问、满意度测评等较为刚性的监督方式对决议决定的落实情况进行跟踪了解，使落实进度得到进一步推进。此外，人大要积极争取党委的支持，将”一府两院”有关部门落实决议决定情况列入绩效考核范畴，对决议决定落实不到位，予以通报批评或扣减绩效评分，影响单位考评。对人大决议决定拖延推诿，主观上怠慢执行的，人大要运用依照法定程序启用质询、特定问题调查等刚性监督方式，维护决议决定的严肃性。

此外，县级人大及其常委会应该加强对重大事项决定权落实情况的跟踪监督，不断完善监督机制，围绕各项应作出决议决定事项，提高依法履职的能力和水平，议大事、强监督、推工作、促发展，把重大事项决定的切实履行体现到全面推进依法治国的实务中去。