杨全良

依法产生新一届县、乡两级人大代表，对于坚持和完善人民代表大会制度，加强各级政权建设，促进经济发展、政治稳定和社会全面进步，具有十分重要的意义。今年下半年即将开展的县乡两级人大换届选举涉及面广，工作量大，政治性、法律性、程序性强。笔者试就这次县乡两级人大代表换届选举中面临的形势作一些粗浅分析。

一、县、乡两级人大代表换届选举面临的情况和挑战

1.认识偏差态度“淡”。人大代表是代表本行政区群众行使国家权力，监督“一府两院”依法行政、公正司法，维护广大人民群众的合法权益，确保实现改革开放成果人民共享，其宏观作用之大是不言而喻的，但就广农村大群众而言，人大代表的选举影响力远不及村两委干部甚至村民小组长选举。因为村两委干部及村民小组长就在他们身边，什么造福工程（危房改造）、低保申请、困难救助（精准扶贫）以及邻里纠纷调处等的影响无处不在，他们才是他的“撑腰人”、“衣食父母”。选民与代表相互利益上的关联度低，选民缺乏参选的利益动机，加之地方对人大代表的职责作用缺乏足够到位的宣传以及部分当选代表履行能力差，选民感到失望等等，都造成群众对人大代表选举表现出较大的冷漠。
    2.依法组织步履“艰”。县乡人大代表选举十分严谨，一环紧扣一环，必须高度重视，精心组织，周密部署，认真细致地做实搞好。但在实际组织过程中也存在以下困难：一是选民登记准确率和参选率难保证。经济发展使人口流动越来越容易和频繁，特别是农村大量的选民外出务工，造成人户分离现象比较突出，而且流动性大，难以联系，再加上农村的集体户、移民户、婚嫁女、大中专毕业生等户在人不在现象增加，带来农村选民登记的复杂性。同时也由于人口流动和人户分离问题，造成参选率难于保证。二是是流动票箱设立难规范。设立流动票箱是为了方便那些居住偏僻、行动不便的选民投票。但在实际操作过程中，由于选民参选热情不高和选区选民居住分散、难以集中到固定投票点投票等因素的影响，导致一些地方不设立流动票箱无法确保参选率的问题。三是委托投票规定有瑕疵。换届选举办法规定委托投票的前提条件是“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票”。这里委托投票必须是近亲属，规定过于刚性，造成公（婆）与儿媳、姑嫂等等因没有直接血缘关系而不能相互委托投票的“不近人情”现象。四是贿选行为界定打击存迷茫。目前贿选认定难、查处难是困扰选举工作的一大难题。少数基层干部有消极情绪，有的感到无能为力，甚至有个别同志简单地认为市场经济条件下，贿选行为是难以避免的，存在着回避矛盾、无所作为的心态。

3.代表结构难如“意”。主要表现在三个方面：一是代表候选人的素质保证难。目前，农村相对有文化、有开拓创新精神的青壮年绝大多数已外出务工经商，妇女和老人留守农村，他们既是农业生产的主力军，同时又是参与换届选举的主要力量和对象，由于种种原因，他们的整体文化素质、思想观念、活动能力均不及外出务工人员，客观上造成了推荐高素质代表候选人有困难。二是落实代表结构比例的规定难。法律法规和政策对代表结构有一定的要求，这对保证代表的广泛性具有重要意义。但由于大多数妇女、非党代表候选人相对来说知名度较低，活动能力较弱，在竞争激烈的代表选举中落选的概率较高，导致确保代表结构比例存在一定变数。三是履职能力强的老代表保留难。农村仍然存在“红眼病”现象，认为你已当一届或两届人大代表了，第二（三）届就不能让你当，给部分自身素质高、履职能力强的代表“连任”带来一定困难。

4.履职平台搭建“缺”。一是代表的活动缺乏有效经费保障。代表深入基层、企业调查研究，调查群众反映的焦点、热点问题等，缺乏一定的经费作保障。代表法等相关法律虽然规定了代表的活动经费应当列入本级财政预算，但规定过于原则，没有一个量化标准，且缺少相应的责任条款。二是代表履职素质提升缺乏多种渠道。总的来说，绝大多数的人大代表为人民群众说话办事的愿望和热情是高的，但由于语言表达能力、文字表达能力、调研能力、协调能力的欠缺直接导致了其履行职责的不力，而我们各级人大对其只通过一二天短期培训的方式显然是无法彻底解决问题。三是对代表履职缺乏科学考评。对不参加代表活动、不依法执行代表职务的代表如何监督，没有明确标准，选民和选举单位无法对其实施有效监督。 

5.互联网兴战场“新”。QQ、微博、微信等新兴媒介由于其发布方便快捷，易于参与，为广大年轻群体和高知所喜好，在当下成为公众网络问政的主要方式之一。网络因其开放性和无门槛性，用户的来源、背景和意图各异，难免鱼龙混杂、良莠不齐，甚至可能被不法分子利用，进而诱发县乡选举的不稳定因素。

二、县、乡两级人大代表换届选举的建议

（一）选前准备抓住三个关键“环节”

1.抓选举机构组成人员选定。县、乡人大换届选举工作十分严谨，一环扣一环，如果一个环节出现断档或失误，下一个环节就无法进行，甚至迫使整个选举从头再来。要使整个换届选举工作连续有序高效运行，最终获得圆满成功，关键是要保证选举机构即选举委员会组成人员不缺位、不断档。在提出和确定选举委员会人选时，必须充分明确代表候选人的范围和初步人选意向，把不属于代表候选人计划之列的，工作责任心强、熟悉人大换届选举工作的人员推选到选举委员会中来，最大限度保持选举委员会组成人员的相对稳定性，避免因临阵换将导致选举工作断档甚至失败。乡、村选举工作机构选定后，要根据乡情、村情制定符合乡（村）情、可操作性强的选举工作实施方案，方案特别要在选民登记、投票站点设立、委托投票、代写选票、贿选界定和打击等容易出问题的环节上进行明确。此外，要加强对参与选举工作人员的业务培训，让他们熟知选举工作的各个环节、程序、步骤、方法及应对突发情况的工作预案。

2.抓群众参与配合。毋庸讳言，在广大农村对人大代表选举的关注度和参与的热情，远远比不上村“两委”干部选举。县、乡人大换届选举，如果没有把宣传工作抓牢抓实，从根本上转变群众的消极惯性印象思维，扭正其认识偏差，要得到群众的积极配合和参与那是很成问题。因此，在换届选举中，要把宣传工作抓到位，不仅要通过大小会议、有线电视、微信公众号和挂横幅、贴标语等进行宣传，还要结合乡情、村情印制相关简单明了的宣传单入户宣传。要注重把人大代表职责作用以及桥梁纽带和模范表率作用宣传到位，并且要把选举人大代表是一个公民享有选举权和被选举权的体现，是参与管理国家的一种重要形式和途径，也是一个公民的义务和荣誉等宣传到位，做到村不漏组、组不漏户、户不漏人，从而调动群众配合和参与选举工作的自觉性和积极性。

3.抓候选人素质结构优化。一是要提前摸排代表候选人资源。在选举前，相关工作机构就应深入村、组进行调查摸底，按照代表当选条件，摸排代表候选人资源情况，广泛听取基层群众的意见和建议，及时了解和掌握群众公认政治素质好、能热心为民办事、社会活动能力强的人员信息，及时建立拟推荐为代表候选人的信息资料库。在此基础上拟定组织提名代表候选人的总体方案，增强代表候选人提名的针对性和有效性，既有利于比例结构的安排，又能扩大优秀代表候选人的遴选范围。二是要合理划分选区名额结构。按照便于选民参加选举活动，便于代表联系选民和选举的组织等原则，结合代表候选人的信息资料库，在充分酝酿的基础上提出县乡人大代表选区划分及代表名额分配方案征求意见稿。征求意见稿提出后，为增强选区划分和代表名额分配的科学性和合理性，要深入村和乡直机关选区，征求对选区划分和代表名额分配方案的意见，并根据提出的意见，由上至下、由下至上反复进行修改，为换届选举工作顺利开展做好充分准备。三是要做好代表候选人提名推荐。候选人提名时要充分尊重选民的意愿，鼓励引导按规定多提名符合条件的初步候选人，选民提名的候选人越多，在酝酿、协商正式候选人时就有更大的选择余地，有利于使那些优秀的代表候选人当选为代表。对代表候选人从推荐、协商到正式确定，要充分发扬民主，反复协商，体现选民意志，不能少数人或几个干部直接说了算，不能以工作人员的意向取代选民意愿。在人员相对集中的村组一定要召开选民会议，对代表候选人进行讨论提名推荐，居住分散确实难以集中召开选民会议的，也至少要召开户代表会议，并通过他们把提名推荐的候选人情况带回去，向选民通报，并征求意见。同时要做好代表“连任推荐”工作，由本届人大提出一批履职热情、有一定履职能力和群众基础的代表名单，报党委审查通过后，按法定程序完成提名推荐、讨论协调、投票选举等程序。由于这些代表在任期内能为民建言献策，群众公认度较好，一般都能成功当选为新一届代表，可以有效的实现党委意图与群众意愿的有机结合，也为新一届人大履职保留了骨干力量。

（二）选中投票重视四道焦点“争端”

1.设立流动票箱之“争端”。流动票箱对于方便选民，提高选民参选率，确实起到了很大作用，但作为选举主会场或投票站的有益补充，主次是不能颠倒的，还是应严加控制。一是要严格控制流动票箱的数量。流动票箱只能为老弱病残和交通不便而不能到投票站或选举会场亲自投票的选民而设。选举委员会要对选区选民情况作详细调查摸底，掌握选区实际需使用流动票箱投票的选民人数，再根据人数确定所需流动票箱。对于其他选民应该“婉拒”，动员他们到主会场或投票站投票。对于一些距离投票站比较远又缺少交通运输工具的选民，选委会及工作人员要尽可能提供交通方便。二是严格流动票箱的使用程序。选举委员会对使用流动票箱投票的程序要有明确规定。对确需在流动票箱投票的选民在调查确认后应于选举日前公布名单；选民投票一般要求亲自填写投票，如确因选举法规定的特殊原因不能写选票，要委托其信任的人或工作人员代为写票的，需由选民盖手印或签名确认并要有见证人。三是严格工作人员的管理。使用流动票箱，必须有1名监票人和2名以上工作人员。所选工作人员必须法律意识强、政治素质高、组织观念强。除监票人和工作人员外，要严格限制其他人员跟随。工作人员不得主动要求为选民代写选票或代投选票，不得离开流动票箱。要设立秘密写票室，选民填写选票时，工作人员应回避，给予选民独立思考、独立填写选票的时间和空间，保障选民的民主权利。 
    2.委托投票之“争端”。委托投票，可以使那些因为种种原因不能亲自到投票站投票的选民，通过委托他信任的选民来行使自己的选举权。由于缺少严格的程序规范和限制，加之法律对委托投票的规定过于刚性，给实施委托投票在操作层面上带来持挑战。怎样才能最大限度地保护委托人的民主权利呢？根据选举法规定的委托投票的“三个要件”，委托投票必须把握以下程序：一是委托人和被委托人都必须是本选区选民。委托人和被委托人必须是本选区的选民，非本选区的选民不能在本选区内行使委托投票权。选举委员会及选区选举工作组要通过耐心细致的思想政治工作，鼓励外出选民回乡参加投票选举；要改变片面追求高参选率的做法，加强对委托投票形式的审查把关，明确告知委托人、被委托人的权利、义务。二是严格控制委托人数。选举期间没有外出，一般不得进行委托，其他选民也不得接受委托。事实上，修改后的选举法实行的是“双过半”制度，即选区全体选民的过半数参加投票，选举有效；获得参加投票选民过半数的选票时，始得当选。在这一新的制度下，也不一定特别需要非常高的参选率，所以，对于委托投票应当严格控制在一定的范围内，减少每一选民接受的委托人数，确保委托投票规范进行。三是委托必须以书面形式。根据选举法的有关规定，选民如果在选举期间外出，可以书面委托其他选民代为投票。选民委托他人投票，必须开具《委托投票书》，注明委托某选民代为投票。受委托的选民必须凭委托书和委托人的选民证方可领取委托人的选票，并代为投票。工作人员在发放选票的同时将《委托投票书》收回，并在选民登记表上注明。口头委托一律无效。四是委托投票须经选举委员会同意。委托人填写好委托书之后，要由选举委员会或者选举委员授权的选区选举工作领导小组盖章确认，方可生效。五是每一选民所接受的委托不得超过三人。选民如果在选举期间外出，经选举委员会或者选区选举工作领导小组同意，可以书面委托本选区的其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人。每一选民只委托一人投票，多头委托为无效委托。六是近亲属范围建议统一立法确定。我国关于近亲属的制度散见于《婚姻法》、《民法通则》等相关章节中，后来相关诉讼法和司法解释也相继对近亲属范围进行了规定，但这一法律概念在不同部门法中具有不同的外延。如刑事诉讼法第八十二条第(六)项规定:近亲属是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。1988年最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》(下称《意见》)中规定:“民法通则中规定的近亲属，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。”2000年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条规定:“行政诉讼法第二十四条规定的‘近亲属’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属”，其范围最为广泛且比较合理。

3.有效无效票认定之“争端”。要制作无效票认定规则，对选票规定打“O”但选民却打“√”的情况、“O”没有划在名字上方框内而划在名字框内的情况、整张无效还是局部有效等情况作出认定规则。认定规则制作后，要召开选委会会议通过，通过后要张榜公布。在洗票、唱票、计票前，建议再次重申无效票认定规则，以避免结果出来后竞选双方对有效无效票的统计上存在争议。

4.贿选行为界定之“争端”。客观上说，目前处理贿选问题还缺乏有效的对策和机制，但并不是说在这个问题上就束手无策。当前应对贿选问题，应立足于建立预防机制，防患于未然，切实从源头上杜绝贿选行为的产生。一是要畅通打击渠道。应对贿选问题，关键在领导，这是大家的共识。各级要加强组织领导，及早制定预案，密切关注选举动向，畅通选举信息，营造坚决遏制和严厉打击干扰破坏选举活动的高压态势，一旦发现苗头，有关部门就应迅速介入，立即调查处理，把贿选动向消灭在萌芽状态，使其产生良好的警示作用。二是要建立候选人承诺制。实行候选人承诺制是防范贿选行为的有效措施。为此，在正式候选人确定后，要组织他们进行相关法律培训和纪律教育，要求正式候选人向选民公开承诺或向选举委员会作出书面承诺，保证在选举中不采用贿选手段，或一旦被发现有贿选行为的，自动放弃代表资格，以强化候选人的自我约束，自觉接受选民的监督。三是要组织候选人与选民见面。代表候选人与选民之间信息不对称，选举的透明度不够高，是引发贿选行为的原因之一。修改后的选举法规定要组织候选人与选民见面，回答选民的提问，这无疑为解决这一问题提供了合法的平台和有效的载体。要适时组织候选人与选民见面，让候选人在选民面前展示自己的性格气质、心理素质、表达能力和知识涵养，使选民对候选人有一个比较全面、直观的印象。同时还可以进一步拓宽宣传渠道，通过采用有线电视、广播、宣传专栏等方式，畅通选民对候选人的知晓渠道。这样可以在一定程度上消弭候选人的贿选动机，更好地体现选举的公开、公平和公正性。

（三）选后工作落实五项有效“举措”

1.落实培训“提”代表履职能力。一是提高培训内容的针对性。要根据当选代表自身的特点，结合工作实际，有针对性把宪法以及组织法、选举法、代表法等与代表履职密切相关的各项法律法规、人大制度的基本理论、人大工作的基本程序、提出议案和建议、代表活动等方面的知识作为培训的重点，增强代表的法律意识，明确其权利和义务，完善其知识结构。二是讲究培训形式的多样性。要将多媒体、电子网络等现代技术运用到代表培训中，不断充实和创新培训方式，使培训工作跟上时代发展的需要。要有针对性地组织代表就群众和代表所关注的热点、焦点、难点问题进行调研、视察，并将这些工作同人大代表培训相结合，进一步拓展代表学习、交流的平台和空间，为代表履职创造更好的条件。要结合代表履职中遇到的实际问题，开展个案讲解培训或专题培训，提高培训工作的实际效果。三是增强培训时效的及时性。要适时组织代表加强对党的路线方针政策、县委和人大会议精神的学习，使代表及时将会议精神贯彻到履职当中，提高代表的政治敏锐性。四是保证培训长效的经常性。要把代表的培训贯穿于代表任期的全过程，通过探索建立代表培训档案的形式，研究制定有利于提高代表素质，发挥代表作用的长效培训机制。

2.落实机制“保”代表知情知政。一是实行工作通报。“一府两院”及相关部门应尽量扩大政务公开度，通过规范的程序和形式，定期将工作情况寄发给代表，使其充分、及时地了解政情。二是建立重大事项听证会。县政府及有关部门在作重大决定，特别是涉及群众切身利益的决定前，应通过召开代表听证会、论证会、议证会、设立代表信箱等形式，听取代表意见，了解群众意愿。三是建立代表列席政府会议。要积极创造条件，有计划地组织代表列席县政府常务会议及有关会议，方便代表了解政情政务，监督政府工作。

3.落实平时“升”代表活动实效。闭会期间代表活动质量的好坏，直接影响到代表作用的发挥。开展好闭会期间的代表活动，要重点从以下方面入手：一是突出主题。各代表小组在组织代表活动时，必须确定活动议题，围绕县、乡、村经济和社会发展的大事、重点工程建设、群众关心的热点难点和焦点问题开展视察、调研活动，提高闭会期间代表活动的针对性、目的性。二是规范程序。组织代表活动要做到计划详实、内容充实、程序规范，每次活动都要有汇报、有座谈、有视察、有建议，避免代表活动走形式、走过场的现象。三是丰富形式。鼓励代表开展个人视察活动，充分利用代表个人持证视察的灵活性，深入基层和群众，就涉及民生、影响群众生活的具体问题进行视察调研，为提出代表建议提供可靠资料，提高代表活动的质量。四是搭建平台。建立每季一次的人大主席团会议，听取政府或有关单位股室工作汇报，加强代表与政府有关部门的交流和沟通，利于形成下情上知、上情下达的工作局面，增强工作的互动性，激发代表履行职务的责任意识。

4.落实评价“激”代表自觉履职。一是推行代表履职情况通报。发挥代表履职档案的作用，对代表任期内参加活动、专题审议、提出建议、开展视察等情况定期在全体代表或广大选民中予以通报，同时将代表履职情况在一定范围内通报，使代表置于社会、选民的监督之下。二是建立代表履职目标管理考核体系。制定代表履职目标管理考核制度，通过定期开展批评、劝诫代表不作为活动的形式，提高代表履职意识，杜绝代表干与不干一个样、干好干坏一个样的现象。

5.落实档案“促”人大工作规范。县乡人大换届选举过程中形成的文件材料，不仅是换届选举工作全过程的真实记录，也是今后或下届换届选举工作的查考和参阅的重要依据。为此，要强化责任意识，按照“档案收集齐备、归档范围明确、分类整理科学、立卷归档及时”的原则，确定专人负责收集、整理和归档，确保换届选举档案不丢、不乱，做到归档文件的齐全。