方龙珍

 

新修订的《代表法》第四十五条第二款规定“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。县级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况”。可见，密切与原选区选民的联系，是人大代表的法定职责。县乡人大代表述职是指人大代表回原选区向选民口头或书面或其他形式报告履行代表职务情况，回答他们对代表工作和活动的询问，并由选民对代表的工作进行评议，提出建议、批评和意见，督促代表发扬成绩，改进不足，更好地发挥代表作用，是一种较为有效的选民监督代表的形式。

一、开展县乡人大代表述职工作的探索与实践

为进一步增强人大代表的代表意识，充分激发人大代表的履职热情，提高人大代表的履职能力，2015年以来，将乐县人大常委会探索开展了人大代表述职工作，活动开展较为深入，较为全面，收到了良好的社会效果。

（一）下发述职通知，明确述职要求

　　人大代表是人大工作的主体，其执行代表职务的优劣，直接关系到人民代表大会制度是否真正落到实处，关系到基层人大工作的成效。

　　一个时期以来，有的代表不注重履行职责，不联系选民，不反映群众的意愿和要求，甘当“挂名代表”、“举手代表”,在一定程度上影响了人民群众对代表的信任。人大代表如何才能真正代表人民，反映人民的呼声、接受人民的监督？如何制约履职不善的代表？ 2015年10月以来，将乐县人大常委会把如何对人大代表进行监督作为亟待解决的一个问题，找到了这样一条路子——让代表向选民述职。

将乐县人大常委会多次召开党组会议、主任会议进行研究，通过认真学习领会《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》精神，对照“健全代表述职制度，组织县乡人大代表定期向原选区选民报告履职情况，回答选民询问，接受选民监督”要求，按照新修订的《代表法》相关规定，结合将乐县实际，下发了《关于组织县级人大代表向原选区选民开展述职活动的通知》。《通知》对代表述职的内容、代表述职形式、选民代表的范围、代表述职的组织和实施等提出了具体要求。各乡镇人大主席团也就开展乡级人大代表述职工作发出通知。

（二）精心安排部署，力求有序推进

　　代表向选区选民述职，涉及面广，工作量大，组织起来面临一些困难。如何把这项活动扎扎实实的开展，做到既不流于形式，又有的放矢？将乐县人大常委会精心安排，周密部署。

　　明确一个思路。将乐县人大常委会在制定代表述职活动方案时，明确了“三结合”工作思路，即述职要与人大代表的责任和义务相结合，与解决群众反映的热点难点问题相结合，与“下基层、解民忧、办实事、促发展”活动相结合。规定由县人大常委会组织本级人大代表回原选区述职，至2016年8月底前完成届内述职。各乡镇人大主席团也对乡级人大代表述职作出具体安排，明确述职安排、述职时间、会议地点、召集人和主持人等。

　　写好一个报告。代表述职之前，县人大常委会人代室和乡镇人大主席团分别指导本级人大代表撰写好述职报告。内容重点包括宣传宪法、法律法规，贯彻党的路线、方针、政策、人大及其常委会的决议决定，出席人民代表大会，列席人大常委会，依法行使民主权利，履行代表职责，提出议案建议、批评和意见，接待群众来信来访等情况。在形成报告过程中，要求代表走访联系选区和选民，诚恳地听取选区和选民的意见和要求，认真总结执行代表职务的情况，还存在哪些差距和不足等等，做到客观真实，态度诚恳。

　　进行一次评议。代表向选区、选民述职是面对面的监督，应该做到有述有评。县人大常委会和乡镇人大主席团都精心组织召开述职评议大会，要求代表逐一进行述职报告；代表述职后，参加述职评议会议的选民代表对代表进行评议。评议分两步进行，先由选民代表口头提问题，代表当场回答选民代表的询问，然后进行满意度测评。选民代表从“人大代表联系服务选民、发挥岗位模范作用、宣传国家方针政策、遵守法律法规和反映民情民意”等方面，进行了满意度测评。测评分为“满意、基本满意、不满意”三个档次，测评以现场投票形式进行，结果当场公布。

　　建立一套档案。述职大会结束后，会议主持人负责向述职代表进行反馈，让其既看到成绩，又知晓问题和不足，便于今后更好地发挥代表作用。对于测评结果较差的，是县级人大代表的，由县人大常委会人代室负责人对其进行诫勉谈话；是乡级人大代表的，由乡镇人大主席对其进行诫勉谈话，要求限期整改。不整改的且又不履职的，劝其辞去人大代表职务。代表述职报告及测评情况分别由乡镇人大主席团和县人大常委会人代室备案，记入代表履职登记表，归入代表履职档案。履职优秀选民评价高的代表作为连任的重要依据。

（三）认真总结经验，看重述职效果

　　通过实践和探索，将乐县人大代表述职工作制度不断完善，运作逐步规范，成效日益显现。
    健全了代表监督机制。县、乡级人大代表是选民直接选举产生的，自然要接受选民的监督，但目前对代表的履职还缺乏有效的监督方式。将乐县人大常委会通过代表向选民述职的方式，进一步健全代表监督机制，既方便了选民对代表进行监督，也有利于代表向选民负责，主动提高代表履职水平。县人大常委会出台了《将乐县人大代表述职评议工作暂行办法》，规范了代表述职工作。
    增强了代表责任意识。做好代表向选民述职工作，提高代表对“代表职务”的认识。过去，有的代表仅把代表职务作为一种“荣誉”，造成“挂名代表”“代而不表”的现象。通过开展代表述职活动，促进了代表对自身责任的重新审视，增强了责任意识，提高了履职积极性。
    激发了选民参与热情。代表向选民述职的过程，就是选民监督国家权力机关及其组成人员的过程；也是选民意见得到反映和落实的过程。选民看到自己的意见建议被“一府两院”采纳，反映的问题得到解决，自然就提高了参与管理国家事务的积极性。
    促进了干群关系和谐。人大代表中的领导干部带头述职，虚心接受选民的评议，对转变干部作风、密切干群关系有很大的促进作用。

二、开展县乡人大代表述职工作存在的困难和问题

从实际操作层面来看，开展代表述职活动过程中还存在一些困难和问题，主要是：

（一）思想认识不到位

开展代表述职活动是加强人大建设，提高代表素质，发挥代表作用，促进“一府两院”工作的一个有益尝试。目前，组织者、人大代表和选民及选民代表在认识上还不是十分到位，还程度不同地存在一些模糊认识。如有的认为当前代表工作的重点应放在如何发挥代表主体作用方面，在一定程度上把代表述职与支持代表执行职务对立起来；有的认为代表述职是“搞形式”、“走过场”，是在给代表找“麻烦”，在一些选民代表看来，搞不搞无所谓，与己关系不大等等。这些错误认识的存在，使得代表述职在一些地方得不到代表及选民的广泛支持和参与。

     （二） 选民与代表互动难

代表向选民述职，一个重要前提是相互的了解和熟悉，这就需要代表和选民之间有一个良性的互动，即代表经常深入到选民当中听取社情民意，为群众办好事、解难题，选民有事首先想到向代表反映。由于代表多为兼职而非专职等原因，其本职工作在一定程度上影响代表从事人大工作的时间和精力，由此产生了人大代表参加视察活动不多、深入选区联系选民少的情况。一些代表与选区选民的联系逐渐弱化，甚至脱节，以至于在向选民述职中，有的代表谈的基本上都是自己本职或本单位的工作，而选民关注的热点、焦点、难点以及为民办实事等问题却很少提及，使得代表的述职很难在选民中产生共鸣，导致选民参与述职评议的积极性难以调动起来。

（三）寄选代表参加述职难

县委书记、副书记、组织部长，县长，县人大常委会组成人员（含兼职委员）一般是安排到各选区选举为县人大代表。这些领导平时工作繁忙，走访原选区也就较少；考虑问题一般是全局性、全县性，帮助选区解决局部问题也就不多。如果到原选区述职，如何述职？寄选代表感到为难。

（四）评议结果运用难

代表述职评议工作要有始有终，不能“一述了之”、“一评了之”，实践中一些单位缺乏必要的激励机制，述职评议的结果不能很好加以运用，这样导致述职评议活动结果必然是走走过场，流于形式。特别是被选民代表评议为“不满意”的人大代表如何制定行之有效的整改措施以及如何处置是个难题。

三、提高县乡人大代表述职工作实效的思考与建议

当前，我省许多县（市、区）人大常委会和乡镇人大主席团认真贯彻实施新修订的《代表法》和中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》、中共福建省委转发《中共福建省人大常委会党组关于贯彻落实中发［2015］18号文件的实施意见》精神，扎扎实实组织本级人大代表向原选区选民报告履职情况，回答选民询问，接受选民监督，取得了一些实实在在的成效。那么，如何更好地提高县乡人大代表述职工作实效，是摆在我们面前需要思考的一个新课题。

（一）提高思想认识，明确开展代表述职工作的意义

实践证明，县乡人大代表向选区、选民述职是对人大代表的一场特殊的考试，不失为一个好思路、实举措，效果明显。开展代表述职工作是加强县乡人大建设、激发代表履职、发挥代表作用的一种有效途径，对于增强代表履行职务的政治责任感和历史使命感，具有十分重要的意义。

开展代表述职工作，是密切代表与选民联系的新载体。通过述职，选民对代表进行面对面、直接有效的监督，使代表能认清自己与选民是选举与被选举、监督与被监督的关系，也能正确引导代表去尊重选民、热爱选民，努力把选民呼声、需求、利益放在心中，以选民满意不满意作为工作的唯一出发点，帮助解决选民反映的实际困难和问题，充分发挥代表作用。通过述职，还能促进代表进行自我教育，增强自觉接受选民监督意识、自律意识，自觉加强与选民的联系。

开展代表述职工作，是代表向选民展示履职风采的新形式。组织代表向选民述职，听取选民对代表工作的建议、批评和意见，发扬成绩，改进不足，这既是述职代表向选民汇报工作，接受履职检验的机会，也是代表向选民展示履职成效、展示风采的新形式。通过述职，有利于进一步宣传人民代表大会制度，有利于宣传代表履行职责的先进事迹和成绩，使选民更加具体、生动、形象地感知代表在执行职务的过程。从而，能让选民多角度、多侧面、深层次地理解和认识代表工作，赢得理解、信任和支持。

开展代表述职工作，是选民检验评价代表履职的新途径。选民和代表间平时直接联系的渠道并不多，许多选民对自己选出的人大代表尤其是寄选代表，知其名不知其人，更谈不上去了解和掌握代表的履职情况了。因此，要想使代表与选民间实现全面了解的目的，就必须进一步拓宽代表与选民的联系渠道。通过述职，能让代表面对面、近距离了解选民的真实想法，征求选民真实的意见和建议，并接受选民的检验评价。通过述职，也能让选民及时评价检验代表的履职情况，对于保证代表能够正确行使法律赋予的职权，起到促进作用。

开展代表述职工作，是提高人大监督实效的新渠道。代表是人民代表大会的主体，代表意识的强弱、素质的高低、参政议政能力的大小，都直接影响着地方人大的权威，关系到人大能否真正行使好法定权力，关系到人大在人民群众心目中的地位和形象。为此，只有选民监督好了代表日常所开展的工作，才能保证代表是合格的、选民满意的代言人，真正是按照选民的意志、利益来行使法律赋予权力的。通过述职，每一名代表的素质和履职能力得到提高，那么人大整体工作水平自然而然也会得到提高。

（二）把握主要环节，规范有序开展代表述职工作

开展代表述职工作要依法依规，有序推进，还要选择合适的方式方法，注重实效。下面以召开述职大会为例，需要重点抓好的几个环节：

1、发出述职通知。县人大常委会和乡镇人大主席团分别就开展本级人大代表述职工作要事前专门发出通知，进行宣传发动，并告知述职对象、述职方式、时间安排、组织形式、述职内容等相关事项。

2、制定工作方案。县人大常委会工作部门要制定切实可行的关于开展县级人大代表述职工作的实施方案。方案要明确开展代表述职工作的指导思想、工作原则、组织领导、述职对象、述职内容、实施步骤、工作要求等，并对相关事项作出具体安排。各乡镇人大主席团要相应制定关于组织乡级人大代表述职的工作计划，列出代表述职具体人员、时间安排、选区地点、选民代表名额、述职会议召集人等，按时开展述职工作。

　  3、撰写述职报告。人大代表在接到述职的通知后，要认真撰写述职报告，全面回顾自己任职以来执行人大代表职务的情况，总结经验，找出不足，提出努力方向。述职报告不能只以为选民办好事、办实事为主，也不能将述职报告与本职工作报告混为一谈，特别是一些领导代表更要处理好这个关系。人大代表述职报告的主要内容包括以下几个方面：一是学习宣传情况。学习宣传人民代表大会制度理论，宪法、法律法规知识，党的路线方针以及理论政策等情况；二是履行代表职责情况。大会期间提出议案、建议以及审议大会各项报告的情况； 闭会期间提出建议、意见，参加执法检查、视察和调研以及代表小组活动出勤等情况。三是联系选民的情况。深入选民中听取群众呼声，及时反映选民意见的情况。四是遵纪守法情况。在本职工作岗位以及履行代表职务工作中遵纪守法以及作表率的情况。县人大常委会工作部门和乡镇人大主席团要及时指导本级人大代表撰写好述职报告，把好述职报告书写关。
　　4、确定选民代表。参加人大代表述职会议的人员，一般安排选民代表，全体选民参加组织难度大。选民代表应该具有较高政治素质，有着强烈的使命感和责任心，能够站在公正的立场，从大局着眼，敢于说实话，还能够正确表达自己和所代表的选民意见，对评议的人大代表应该履行哪些职责以及人大代表实际所做的代表工作都比较熟悉。确定参加评议的选民代表在评议前还要对述职人大代表履职情况进行认真地调查，收集其他选民的意见，这样才能够为开展人大代表述职评议打好基础。每个选区选民代表人数根据选区实际情况一般控制在50至80人为宜。当然，对选区较小且选民集中的小区也可以组织全体选民参加或安排户代表选民参加述职大会。
　　5、通报履职情况。县人大常委会工作部门和乡镇人大主席团要真实而详细地把本级人大代表在会议期间和闭会期间的履职情况记录在案，在述职之前要将述职代表当选以来的履职记录情况不加评价，如实地向参加述职会议的选民代表和人大代表本人公布，让选民代表和人大代表本人掌握述职代表真实的履职情况。

6、制定评价标准。可行的评价标准，是做好代表述职工作的保证。建立科学的评价标准，能够有效避免述职后反馈、整改乃至整个述职工作流于形式。制定评价标准要抓住三点：一是设定可以量化的指标。对代表的服务意识、出席代表大会、参加代表活动以及提议案、建议、批评和意见的数量和质量等多项指标实行评分制。二是规范测评标准。对不同结构、类型代表的测评标准加以规范。如普通的基层代表和“干部”代表的评价标准要区别对待，要从代表履职的角度思考评价，普通代表不因为没有为选民办成实事而被评为“不满意”，而“干部”代表也不因做了大量事务性工作而获得较高评价。同时要将评价标准告之每个参加评议的选民代表和述职人大代表，让大家都能够做到清楚明白，以便述职评议时能准确地给被评议的人大代表评出等次。
　　7、召开述职大会。按时召开述职大会，述职人大代表要实事求是地向选民代表作述职报告，诚恳地接受选民的评议。选民代表要根据人大代表述职，事前公布的履职情况以及调查了解的情况，对述职人大代表进行客观公正、一分为二地评议，评议时采取自由发言的方式，既肯定成绩，又指出问题，还提出今后努力方向。选民代表在评议时，切忌只将人大代表是否为本选区本人办实事、办好事作为评判的标准，也要避免将人大代表的本职工作当作人大代表的履职情况来评议，要让被评议的人大代表心服口服。评议结束后，参加评议的选民代表对述职代表进行无记名测评，评出“满意、基本满意、不满意”等次，并当场进行统计，由参加评议的选民代表推选出监票代表，对计票全过程进行监督。　　述职大会主持人根据计票结果，当场向述职的人大代表和评议选民宣布对述职代表的测评结果。会后要将述职评议结果以书面形式告之人大代表所在单位。

8、落实整改措施。代表述职活动要达到预期目的，关键是要抓好选民反馈意见的整改落实。只有述职，不抓整改，不但会使述职活动缺乏深度和力度，发挥不了鼓励先进、鞭策落后的监督作用，而且还会挫伤述职代表受评和选民参评的积极性。因此，要督促指导乡镇人大主席团和县人大常委会工作部门将代表述职评议时选民提出的评议意见，安排专人进行认真整理，在述职评议后及时向述职代表进行交办，便于在工作中及时整改。要督促述职代表根据选民评议意见，制定整改方案，明确整改事项，落实整改措施，并要求将整改情况以书面的形式，是乡级人大代表报乡镇人大主席团，是县级人大代表报县人大常委会工作部门备案，乡镇人大主席团和县人大常委会工作部门适时反馈给选民代表。要加强对人大代表述职评议整改情况进行调查了解、跟踪督办，督促述职代表认真履职尽责，扎实完成整改工作，确保选民评议意见落实，给选民满意答复。

     （三）开展代表述职工作应注意的问题

要使代表述职工作扎实有效地开展，取得预期的效果，应注意以下几个问题：

      1、述职代表的普遍性问题。代表述职应一视同仁，不论是老代表还是新代表，领导身份还是非领导身份代表，城区代表还是农村代表都要按规定毫无例外地向选民述职，不能搞特殊化。特别是一些担任领导职务的代表、人大常委会组成人员、寄选代表，都要放下架子，以普通代表的身份，主动回原选区向选民述职，自觉接受监督。平时，这些代表要主动多走访选民，倾听民意，反映、解决民生问题。只有做好这点，述职时就有内容。同时，领导干部代表要带头参与，这样，执行效果会更好。

      2、述职报告的真实性问题。代表在撰写述职报告前，必须先深入所在选区走访选民、听取选民的反映，征求选民意见，经过系统思考整理形成述职报告初稿，并在再次征求选区选民意见，报所在乡镇人大主席团或县人大常委会人代室审核的基础上再进行充实完善，最终形成述职报告。做到用事实说话，以数字说明，有理有据，真实具体，能说服人、打动人，千万不能闭门造车，泛泛而谈。

      3、选民代表的广泛性问题。选民不可能人人参加述职会议，在名额有限的情况下，要从提高代表述职评议实效的角度来适当确定选民代表的数量。人数过少代表面不宽，不利于全面了解选民意见，人数过多也会给述职评议的组织工作带来不便，影响实际评议效果。在参加评议选民代表的选择上，应当注意体现“三性”：一是代表性，就是代表所在选区的各居民组、辖区单位要有适量选民代表参加，注意安排老党员、老干部、专业户、个体户、居民小组长、党支部和村（居）委会成员、低保户、残疾人、妇女等类型的选民代表。二是行业性，就是述职代表是从事什么职业的，应当有这个行业的选民代表参加，如述职代表是教师代表的，最好有教师选民代表参加。三是权威性，就是参加评议的选民代表在其周围要有一定的威信，较为公正，要有一定的履行“评议”代表的能力，要敢讲话、说真话、会讲话、不偏颇。

      4、意见整改的严肃性问题。如果代表述职评议“会完事了”，最终就会导致述职评议工作流于形式，达不到预期的效果。因而在代表述职评议后，评议意见一定要有专人记录整理，并及时反馈给述职代表整改，整改后，再次适时组织召开由述职代表和选民代表参加的评议意见整改反馈会，通报代表对评议意见的整改落实情况，再次征求选民代表的意见和建议。“不满意”票较多的代表，通过自身一定时间整改、努力，次年可以再次回到原选区进行第二次述职，直到满意为止。对不履职不整改的不称职代表要通过劝退进行处置。这样既扩大了代表的受教育面，也对选民有个交代，使述职评议工作善始善终，不走过场。

5、代表述职的原选区问题。《选举法》第二十四条第二款规定“选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。”以中等乡镇为例，一般县级人大代表有10多名，乡级人大代表有60多名。由此可见，绝大多数县级人大代表选区范围与乡级人大代表选区范围不同，换句话说，县级人大代表选区范围大于乡级人大代表选区范围。但也有个别范围相同，大小相等。有的地方一次安排4至6名县、乡级人大代表在1个县级人大代表选区和2至3个乡级人大代表选区同一次在述职会议上集中向选民代表述职。其中乡级人大代表这种跨选区“同堂述职”的做法是不妥的。县级与乡级行政区内划分若干县级和乡级人大代表选区，每一选区所选举产生的县级或者乡级人大代表只有1名至3名，县级与乡级人大代表的选区划分不同，其“原选区选民”的人员范围也就不同，相应其述职对象也就不同。人大代表只有依法接受“原选区选民”监督的义务，没有跨选区接受其他选区选民监督的法定义务。对此，要根据实际情况，如果县级人大代表选区与乡级人大代表选区范围不同，县级人大代表和乡级人大代表要分开述职，且每次只能安排1至3名县级或乡级人大代表到原选区述职；如果县级人大代表选区与乡级人大代表选区范围相同，则可以安排该选区选举产生的县级和乡级人大代表同时到原选区述职。

6、述职方式的多样性问题。《代表法》规定,由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。代表述职采取何种方式适宜呢？笔者认为，要本着“因地制宜、注重实效”的原则，选择符合实际的方式较为合适。目前，代表述职主要方式有：（1）召开述职大会，人大代表向选民代表报告履职情况，回答选民代表提问，接受选民代表评议；（2）代表述职报告在选区公告栏内公示，接受选民测评；（3）代表述职报告印发给选民（每户1份），选民通过书面或电话反馈;（4）建立原选区选民（户代表）微信群或QQ群，代表述职报告在群内发布，并进行互动交流；（5）入户走访各种类型的选民，口头向选民进行谈心式的报告履职情况，并听取选民意见。

    （四）形成固定制度，建立代表述职工作长效机制

目前，各地人大代表述职工作还处在摸索阶段，巩固实践成果，建立健全代表述职工作的长效机制，很有必要。因此，县人大常委会要认真总结经验，将开展代表述职工作好的做法固定下来，形成制度，长期坚持，并不断在实践中修改完善，实现人大工作与时俱进，创新发展。

综合各地做法，建议县人大常委会出台《ⅹⅹ县人大代表述职评议工作实施办法》，把代表向选民述职接受选民评议工作纳入制度化、规范化轨道，做到有章可循、有规可依。《办法》要对代表述职主要内容、代表述职的领导机关和组织实施机构、代表述职的主要方式、选民代表组成与人数、述职会议议程、每届述职次数、述职后的评议与测评、整改要求、建立述职档案等具体内容作出规定。同时，要规定比较固定的述职时间。如果届内安排2次述职，可分别安排在第二年和第四年述职，补选代表安排在满一年后述职。时间的固定，有利于代表的不懈努力和充分准备。