三明市人大常委会课题调研组

做好新形势下县乡人大工作，对于巩固人民代表大会制度，推进基层政权建设和民主法制建设，实施依法治国方略具有十分重要的意义。如何做好新时期县乡人大工作，是值得我们实践和探索的重要课题。为此，根据2016年省人大常委会重点课题调研工作的安排，我市人大常委会组织调研组，于5月下旬深入到永安市和大田、明溪、宁化县等地，采取座谈了解、实地考察、查阅资料、发放调查问卷相结合的方式，就县乡人大工作存在的困难和问题以及加强和改进新时期县乡人大工作进行了调查研究。  

一、县乡人大工作在继承与创新中不断发展 

近年来，我市各级党委、人大认真贯彻落实有关会议精神和文件要求，积极探索实践，充分发挥了人大机关职能作用，促进了地方经济社会、民主法制建设健康发展。

1、党对人大工作的领导进一步加强。中央和省、市委出台相关意见后，全市县乡两级党委形成了重视、关心、支持人大工作的良好氛围。县（市、区）委能定期专题听取人大常委会及工作汇报，研究解决人大工作的重要问题；县（市、区）人大常委会主任列席县委常委会，乡镇人大主席列席乡镇党委会议。党委、政府召开的全局性会议和组织的重大活动，都安排县（市、区）人大常委会领导参加，上级人大重要会议精神及人大制度理论纳入党委（组）中心学习组重要内容。如：大田县委高度重视县乡人大工作和建设，专门出台了《关于进一步加强县乡人大工作的决定》，3月份召开县委常委（扩大）会专门组织学习“中央、省委关于加强县乡人大工作和建设的若干意见”精神，对县乡人大工作和建设作了具体部署和安排；永安市委将乡镇街道人大工作纳入议事日程，与乡镇中心工作结合起来统筹安排部署，在人员、经费保障、办公条件改善等方面给与乡镇、街道人大更多支持。永安市各乡镇（街道）党委主要领导都能以普通代表身份积极参加人代会和人大组织的视察、述职、评议等活动，以实际行动推进乡镇（街道）人大工作顺利开展。大田湖美乡党委定期听取乡人大主席团关于人代会、人大代表视察调研安排等工作汇报，及时提出指导性意见。

2、依法行使监督权有力有效。各县（市、区）人大常委会紧紧围绕工作大局，大力推进民主法制建设，找准切入点和结合点，把监督工作的重点放在教育、医疗、食品卫生、环境保护等与人民群众利益密切相关的热点、难点问题上，综合运用实地调研、听取审议专项报告、执法检查、视察等多种监督方式，督促“一府两院”依法行政、公正司法。同时创新监督方式，完善执法检查、调研视察、专题询问、工作评议等制度建设，加强法律监督、工作监督、增强监督刚性。如：永安市人大常委会从2014年开始，连续三年围绕市委关于建设“一大森林、两个中心、六大基地”（“126”发展战略）的总目标，组织开展纺织产业基地、竹产业基地及健康管理中心建设等情况调研，每年三月份督促“两院“和市政府”有关部门开展法律法规宣传月活动。明溪县人大常委会连续五年持续跟踪“一重山”保护工作，并首次开展森林资源保护工作专题询问，聚焦“鱼塘溪城区段综合整治”，综合月督查调研、问题清单、听取审议专题工作报告、开展满意度测评等多种方式，督促县政府及有关部门认真解决常委会督办调研过程中所列的生猪养殖面源污染、水土流失、城市生活污水处理等8大项问题，努力维护县域内良好的生态环境。大田县人大常委会出台《关于开展满意度测评工作的暂行办法》，规范常委会满意度测评工作开展，坚持每年对县政府组成部门开展年度工作评议，逐年对食品安全、“河长制”、水源保护等重大问题进行专题询问，对教育、食品安全、水污染治理等存在问题开展持续跟踪监督，并对食品安全工作开展满意度测评。

3、重大事项决定权依法行使有所拓展。各级党委支持同级人大依法讨论决定有关重大事项，推进决策的科学化、民主化。各县（市、区）人大常委会围绕带全局性、长远性和民生性的事项，先后对区域经济建设、城市建设、环境保护、社会管理等方面工作的重大事项作出一系列决议、决定。如：如明溪县人大常委会在深入调查研究、广泛征求意见、认真审查的基础上，批准了《明溪生态县建设规划（2008-2030）》，扎实推进生态文明建设。大田县人大常委会2012年通过了关于进一步加强法制宣传教育的决议，推进法制宣传教育工作；2014年作出了支持县政府适度举债的决定，解决县级财力投入不足问题，推进重点项目的顺实施。永安市人大常委会2012年通过了支持市委关于建设北部工业新城的决议，组织开展北部工业新城规划及重点产业发展情况调研，有力地推动新城建设工作。

4、代表履职实效不断增强。一是县、乡两级人大高度重视和加强代表培训，分层次分批次组织代表进行集中培训。各县（市、区）人大常委会组织代表视察、调查、检查活动前，都能组织代表学习有关法律和业务知识。二是坚持邀请人大代表列席人大常委会会议，并建立县情政情通报制度，及时向代表通报人大及“一府两院”的重大事项，听取代表的建议意见。三是健全完善组成人员联系代表、代表联系群众办法，加强联系沟通、回应群众诉求。如沙县人大常委会建立常委会组成人员联系代表制度，设立县代表服务中心，实行组成人员联系乡镇（街道）人大工作制度和工作目标管理年度考评机制，加强和推进乡镇（街道）人大工作。四是开展代表向选民述职、接受选民评议监督活动，强化了人大代表履职尽责的意识。如：安砂镇人大完善《安砂镇人大代表联系选区和选民制度》，组织部分代表向选民述职。五是坚持把议案建议办理作为推动工作的重要抓手，每年组织县（市、区）政府领导、人大代表和重点承办部门，面对面座谈讨论，一对一找问题提建议，及时研究和处理建议办理工作中的困难和问题，并由代表对办理工作进行满意度测评，如：明溪县人大常委会坚持每年开展“走访人大代表，征求办理意见”活动，每年建议所提问题得到解决或列入计划解决均达80%以上。六是代表履职平台建设得到提升。如：大田县人大常委会指导乡镇人大建立了18个乡镇人大代表工作室、75个人大代表小组活动室，制定相应活动制度；永安市充分保障乡（街道）人大工作经费能按标准、足额到位，乡镇级代表活动经费每年每人不低于500元，本市级代表经费标准逐年提高，由2008年的每年每人750元提到1200元，为代表履职提供了较好的保障和支持。

5、自身建设得到加强。扎实开展党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育及“两学一做”学习教育活动，认真贯彻落实中央八项规定，常委会组成人员及人大机关干部理想信念不断加强，履职能力不断提高，工作作风切实转变。一是制度建设不断完善。各县（市、区）人大常委会不断完善民主议事、科学决策的各项制度机制，如大田县制定了《县人大常委会党组会议议事规则》、《县人大常委会党组工作职责》及《县人大常委会关于对县政府组成部门进行年度工作评议的暂行规定》等制度。全市各乡镇（街道）人大均能在县（市、区）人大的指导帮助下，结合实际，进一步完善乡镇人民代表大会议事规则等相关制度，使乡镇人大在闭会期间的各项工作基本能做到有法可依、有章可循。二是素质能力得到提升。各县（市、区）人大常委会均能把学习摆在重要位置，每年都组织常委会组成人员和人大干部，分批次参加有关培训，经常组织学习人大相关的法律法规及业务知识，进一步提高人大干部履职水平。三是队伍建设得到重视加强。如大田县结合今年乡镇换届，18个乡镇配备了乡镇人大主席、人大秘书，8个乡镇人大主席转任乡镇长岗位或其他党政部门交流，县人大常委会机关充实人6人、机关年轻干部提拔1名到乡镇任职；永安市乡镇人大主席、街道人大工委主任有三分之二调整担任乡镇长、街道办主任或部门领导，充实了一批年轻干部进入人大队伍，不断增强了人大工作活力。

二、存在问题

尽管我市县乡人大工作和建设在增强监督实效，自身建设方面做了一些有益的探索，取得了明显成效，但伴随着民主法制建设的不断推进和形势的发展变化，目前县乡人大工作还存在一些突出问题和制约因素。 

1、主动决定重大事项存在不足。宪法和组织法赋予地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内重大事项的权力，但在实际操作中，由于重大事项内容界定不具体，虽然有的县（市、区）常委会制定出台了讨论决定重大事项办法，但实际操作性不够强，对一些事关全局和社会普遍关注的问题，如政府性大额融资等，往往是被动作出决定，有的甚至走走形式；政府及有关部门存在着重大事项报备意识不强、报送不及时、程序不规范等问题。

2、财政预算监督不够深入。全市县级人大及其常委会对全口径预算监督有所涉及，全口径预算监督逐步推进，但总体还没有从程序性监督进入实质性监督。主要表现为：对一般公共预算的审查监督力度比较大，但对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算以及地方政府性债务的预算监督不够到位；预算的透明不够高，提交审议的预算报告时间较迟、信息不全、内容不够细化，人大代表和委员难以在较短的会议时间内作出确切的评估，提出有质量的审议意见；预算执行不够严格，预算调整存在一定的随意性。专业人才不足，没有专门预算审查监督机构，一定程度上影响了财政预算监督的质量。

3、对任命人员评价监督机制不够有力。县级人大及其常委会对任命的地方国家机关工作人员履职情况缺乏了解，存在着“走程序、重任命、轻监督”问题，虽然每年度都坚持对任命人员开展履职述职或工作评议，但总体上是形式大于内容。

4、监督方式特别是刚性监督手段运用存在不足。近年来，听取和审议专项工作报告、执法检查等常规监督方式虽然方法有所改进，但事实上也存在监督力度、深度不够的问题。专题询问仅出台了措施办法，还没具体实施。备案审查无专门机构和人员，审查效果不甚理想。监督法规定的质询等刚性监督手段，基本没有实施。

5、自身建设有待提高。一是县级人大常委会机构设置不够规范。在调研中，各县（市）区人大常委会内设机构不统一、不规范，有的“五委一室”，有的“六委一室”，还有“七委一室”。普遍未设置研究室、预算工委、侨台委及信访、代表联络机构。二是存在“转岗占编”、“一人委”，年龄老化，结构不合理的情况。全市各县（市）区人大常委会转岗的常委会组成人员中，供给关系转到人大机关的主任、副主任人数居多；县（市）区人大常委会普遍存在“一人委”现象，目前主要通过办公室人员兼任的办法解决；全市各县（市）区人大常委会主任会议成员平均年龄为50岁以上，年龄结构倒挂现象较为明显。三是乡镇人大日常工作缺少相应平台。乡镇人大主席团在闭会期间未赋予职权，无常设机构，无固定经费保障，不同程度地影响了基层人大工作的开展。乡镇人大在开展监督工作时，多以主席为主力，而主席普遍分管政府具体工作，多以政府工作为“主业”，人大的作用难以充分发挥。此外，部分乡镇人大专职工作人员兼职较多，力量还不够强，专职化水平普遍不高。

三、加强和改进新形势下县乡人大工作的几点思考

针对人大工作中存在的突出问题，加强和改进新形势下县乡人大工作，我们认为应在以下几方面下功夫。  

1、必须加强党对人大工作的领导。市、县（市、区）党委要及时召开全市、全县（市、区）人大工作会议，将十八届四中全会关于依法治国、加强社会主义民主政治的重要部署和中央18号文件精神与三明、各县（市、区）的实际紧密结合起来，出台具体贯彻落实意见，重点就增强人大监督刚性和监督实效、推进民主决策和科学决策、加强常委会及机关建设等方面提出要求，以适应形势发展需要。

2、必须健全人大讨论决定重大事项制度。党的十八届三中全会明确提出，要健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前要向本级人大报告，中央18号文件更是提出了具体要求。市人大常委会要制定出台操作性更强的讨论决定重大事项规定，重点对重大事项的范围、讨论决定重大事项的形式、讨论决定重大事项的程序等作进一步明确；市人大常委会讨论决定重大事项办法建议报告市委并以市委名义转发。

3、必须加强全口径财政预决算的监督。目前，各县（市、区）全口径预算才刚刚起步，框架还未形成。为此，一方面，要求财政部门要加快推进全口径预算管理工作，预算草案应当是全口径预算；另一方面，财政预决算草案编制要细化，信息要全面，并按要求提供编制的有关依据、标准和说明，真正让代表看得懂、听得明白。同时，强化预算约束和公开透明，加快推进预决算和“三公”经费公开。建议市、县同步设立预算监督工委。

4、必须加强和改进人大监督方式。一要不断探索监督新的方式与方法。制定出台《关于提高常委会审议质量的实施意见》，从会前规范、会中审议、会后主任会议讨论等各个环节提高审议意见的针对性和可操作性。推进审议意见办理落实情况满意度测评、对政府组成部门工作评议及常委会任命的国家机关工作人员履职满意度测评常态化。加强电子表决系统建设，全面推行电子表决。二要实行多层次、宽领域的监督，适时运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等监督手段，增强监督的刚性。

5、必须充分发挥代表作用。一是明确代表活动经费。政府要把代表活动经费列入本级财政预算，并随着财力增长逐步增加。建议代表活动经费在市委、县（市、区）委贯彻落实中央、省委文件中明确提出。二是优化人大代表结构。坚持党管干部、党管人才原则，切实把好代表政治关、素质关和结构关；人大常委会切实担负起人大换届选举工作组织责任，加强代表资格审查工作，对当选代表的资格条件和选举过程的合法性进行严格审查；连任代表的建议名单由人大常委会党组向同级党委提出，把代表履职情况作为连任提名的重要条件。三是切实组织好闭会期间人大代表的视察调研等活动，促进代表依法履职。建立直接选举的代表向选民、间接选举代表向原选举单位报告履职情况的制度，建立代表履职登记和辞职制度。四是提高代表议案建议办理质量。建议将代表议案建议办理工作纳入对部门年度绩效考核内容，适当增加分值权重。全面推行开展代表重点建议办理工作专题询问。五是全面开展“双联”工作，广泛听取群众意见，自觉接受群众监督。

6、必须切实加强人大自身建设。一是加强人大组织建设。党委要重视优化人大常委会组成人员的年龄、知识和专业结构，加强各办事工作机构力量配备，逐步增加专业人员，保证专职委员应占全体委员一半以上的比例。为保持人大工作的连续性，换届时一般应当有三分之一以上的委员能够连任。人大常委会委员候选人提名应征求人大常委会党组意见。二是加强人大机关机构及干部队伍建设。加强县人大法制、财政预算审查、规范性文件备案审查等机构力量，合理调剂和适当增加人大机关编制。党委要把人大干部培养、使用纳入整个干部队伍建设范围，加大人大干部的使用和交流力度，每届都要有一定数量的人大机关干部与党委、政府、司法机关的干部进行双向交流；通过下派交流、向上挂职锻炼等渠道，加强人大机关干部的培养锻炼。三是加强乡镇人大建设。要按照2016年5月通过的《福建省乡镇人大主席团工作规定》的有关要求，乡镇人大主席要设专职，同时乡镇要设立人大办公室，专职人员不少于1名，要有专门编制，乡镇人大干部享受同级干部待遇，乡镇人大工作经费列入财政预算，专款专用。