重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”本文拟结合泰宁县近年来的工作实践，对新形势下县级人大常委会如何依法有效行使重大事项决定权作粗浅的分析。

一、泰宁县人大常委会行使重大事项决定权的具体实践

近些年，泰宁县人大常委会在依法行使重大事项决定权方面进行了积极的探索和实践，积累了一些有益的经验，为推动全县民主法治建设和经济社会发展发挥了重要作用。主要做法是：

（一）注重科学界定。面对现行法律对重大事项的范围和内涵规定过于原则的实际，泰宁县在界定由人大及其常委会讨论决定的重大事项方面关键把握三条：一是事关全局的原则，即人大讨论决定的重大事项应属于本地全局性、根本性、长远性的重大问题和对本地改革开放和现代化建设有重大影响的事项；二是群众利益原则，即属于本地普遍关注、迫切要求解决而且与群众切身利益密切相关的事项；三是切实可行原则，即符合本地客观实际，且“一府两院”及有关方面经过努力能够做得到、办得成的事项。依据上述原则，近些年，泰宁县人大常委会重点围绕四个方面讨论和决定重大事项：一是常规工作类，比如审查和批准年度财政预算调整方案、年度县本级财政决算等；二是城镇规划类，如作出批准《泰宁县生态文明建设规划（2014-2025）》的决议；三是重大部署类，如作出关于进一步加强法制宣传教育的决议，关于同意泰宁县张家坊棚户区改造工程项目融资的决定；四是社会热点类，如作出关于进一步加强殡葬改革管理有效遏制乱埋乱葬现象的决定。

（二）注重程序规范。程序规范对确保人大决议、决定的科学性和权威性至关重要。泰宁县人大常委会在讨论决定重大事项方面明确规定了四项程序：一是提出审查程序。凡提请人大审议决定的重大事项，都要求在法定的期限内以议案的形式向人大提出，不搞临时动议。然后，由主任会议决定是否或何时列入常委会会议审议议题。二是调研论证程序。前期调研论证是确保重大事项决定科学性的基础性工作。凡是列入人大常委会会议审议、决定的重大事项，主任会议都安排有关工作委室围绕重大事项，提前开展专题调研或组织部分常委会组成人员和人大代表开展视察，并提出调研或视察报告，为准确科学决策提供可靠依据。三是审议表决程序。人大审议重大事项议案或报告时，要求提请机关的主要负责人或议案的领衔人必须到会向与会人员作出说明，听取意见，回答询问。为体现集体行使权力的民主性，会议采取按压电子表决器方式进行表决。四是公布实施程序。决定、决议作出后，由人大常委会办公室在会议结束后的10日内送交“一府两院”研究处理，并在地方电视台或通过政府门户网站向社会公布。

（三）注重督促反馈。为确保人大决议、决定的落实，泰宁县专门建立了跟踪督办工作制度，对“一府两院”及政府部门的落实情况，除要求县人大常委会各工作委室加强日常对口跟踪督查外，还通过组织代表调研视察、听取审议专项工作报告、专题询问等方式，加强对决议决定执行情况的检查督促。如为督促县政府落实好《关于加强河道管理的决定》，着力推进河道管理保护工作，实现河清水净岸绿堤固的目标，县人大常委会先后组织了关于河道管理保护工作专题询问和“河长制”落实情况专题调研。

（四）注重沟通协调。主要做好三点：一是把握工作自觉性。对县委作出的重大决策部署依法及时作出决定，使县委的主张通过法律途径转化为国家意志。比如为了贯彻落实县委关于“把城区当作景区建设”的决策部署，县十五届人大四次会议作出了《关于确定城市建筑风格的决议》，把我县初步形成的以“粉墙、黛瓦、坡顶、翘角、马头墙”为五大符号的建筑风格确定为今后泰宁城市建筑的主体风格在全县予以传承和推广。二是把握工作主动性。对法律规定应向人大报告或由人大决定的重大事项，督促政府及时提请审议，并要求政府严格遵守，认真实施，如预算执行调整，要求政府在调整前先依法报请人大审议决定。为加强人大常委会与“一府两院”的工作沟通，还建立了县人大常委会与县政府、县法院、县检察院领导联席会议制度，每年定期召开会议，互通工作情况，为人大依法有效行使决定权、监督权等营造良好氛围。三是把握工作人民性。通过建立并实施常委会组成人员走访联系人大代表制度、基层人大代表轮流列席常委会会议或参加常委会组织的视察、调研活动制度、下基层接访群众制度等一系列制度，充分发挥人大代表和人民群众对人大讨论决定本地区一些重大事项的参与决策作用和监督协助作用，使县委的决策部署通过人大的法定程序后与广泛民意有机结合起来，成为全县人民的自觉行动。

二、县级人大常委会行使重大事项决定权的主要问题及原因

通过近些年积极的探索和实践，泰宁县人大常委会在重大事项决定的内容界定、行使程序、协调落实等方面，形成了一些比较成熟的经验做法，重大事项决定权建设取得重要进展。但是，作为县级人大及其常委会的一项重要法定职权，重大事项决定权与监督权、人事任免权相比，还没有得到充分行使，工作中还存在不少困难和问题。

（一）思想认识不到位。“党委决策、政府执行、人大监督”的思维惯性影响深远，至少造成三种误区：一是党委的一些同志对地方人大及其常委会行使重大事项决定权的重要性、必要性和不可替代性缺乏深刻的理解，往往采取党委决策、政府执行或党委、政府联合决策、联合发文的方式决定地方重大事项决策；二是由于县级地方政府主要领导人在党内的地位往往高于同级人大常委会的领导，这就容易造成政府对人大及其常委会行使重大事项决定权的认识缺位，一些应依法提请人大及其常委会讨论决定的重大事项，政府往往直接决定，或由政府提请党委讨论决定，致使人大及其常委会的重大事项决定陷于尴尬，地方权力机关的作用难以充分发挥；三是地方人大常委会的有些同志自身思想认识不足，担心行使重大事项决定权会被误认为向党委要权、与政府争权，对重大事项决定权的行使持谨慎态度，认为人大的职权主要是监督权，应把更多精力放在监督工作上。

（二）机制运行未理顺。目前，县级党委、人大常委会和政府之间在重大事项决策方面尚缺乏相应的程序和工作机制保障，致使党委与人大常委会在重大事项决定、政府在执行决定过程中操作的弹性和随意性较大。从实践中看，人大常委会向党委汇报重大事项的流程和制度相对比较完善，但是党委如何向人大及其常委会提出重大事项的议题和程序还缺乏明确的制度规定；从政府提请人大决定的重大事项来看，一般年初没有计划，时间普遍比较紧，临时动议多，导致人大常委会行使决定权较为被动，常常是应政府之急，也避免影响经济建设之嫌，仓促做“决定”，既在一定程度上影响了“决定”的质量，又将决定权的行使带入了无序运行的状态，影响了人大及其常委会应有的权威。 

（三）执行监督缺力度。许多县级人大常委会对重大事项议案的提出和初审下功夫较多，相关资料审议把关较严，但对决议、决定通过后执行情况的跟踪监督关注不够甚至“断档”，存在 “一决了之”现象。有的县即使对决定的执行情况进行了跟踪监督，但因缺乏有力的监督手段，特别是我国现行法律对“一府两院”不执行或不认真执行人大决议决定的问题如何追究责任尚无明确规定，督促效果不理想，重大事项决定没有发挥出指导实践、推动工作应该具有的作用。

（四）机构力量较薄弱。据了解，我省县级人大常委会机关行政编制普遍较少，加之主任会议成员和专职委员的编制没有单列，占用机关行政职数，造成县级人大机关实际工作人员偏少，很多县级人大常委会的工作机构除主要负责人外，没有工作人员，“一人一委”的现象普遍，如泰宁县人大常委会下设的财经、内司、农经、环城、教科文卫等五个工作委均只有主任1人。工作机构人员不足，加上年龄、专业素质等方面问题，已严重影响县级人大常委会重大事项决定权的有效行使。

三、县级人大常委会行使重大事项决定权的几点建议

鉴于以上泰宁县人大常委会的工作实践和问题分析，就新形势下县级人大常委会依法有效行使重大事项决定权，作以下几点建议：

（一）加强宣传引导，形成有利重大事项决定权行使的共识氛围。认识是行为的先导。县级人大常委会重大事项决定权的职能作用未能充分发挥，一个很重要的原因是思想认识不够到位，或者说是对重大事项决定权缺乏应有的认知。为此，要通过对宪法、地方组织法等法律以及有关依法治国重要文件、论述的深入学习、宣传和解读，不断深化人大重大事项决定权性质、地位、作用的认识，并解决好几个关键性认知问题：

一是党委决策权与人大重大事项决定权的关系问题。党的十八届四中全会围绕加强和改进党对全面推进依法治国的领导提出“三统一”、“四善于”，为处理解决这一关系问题提供了理论指导。在具体实践中，必须明确在地方决策权力配置体系中，党委决策权居于领导和核心地位，在此前提下，党委决策权与人大重大事项决定权既有同一性，又有区别。同一性体现在党委决策权与人大决定权在本质上是一致的，都是以宪法、法律和党的路线方针政策为指导，以保障和实现人民群众的根本利益为目标。区别在于性质上，党委的决策属于政治主张的范畴，只有提交人大通过法定程序作出决议、决定，才能变成国家意志；效力上，党委决策只对党组织和党员有约束力，而人大决定可直接面对国家机关和全社会，具有普遍的约束力和强制性；实现途径上，党委的决策靠思想发动，靠党组织的约束力和党员的模范带头作用带动广大群众实现，带有指导性和号召性，而人大决定是国家意志，带有准法律的性质，可以通过国家机器保证执行。

二是人大重大事项决定权与政府行政权的关系。宪法和地方组织法规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，地方各级人民政府对本级人大及其常委会负责并报告工作，执行本级人大及其常委会的决议，以及上级国家行政机关的决定命令，规定行政措施，发布决定和命令，地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。由此可知，法律关系上，人大决定权与政府行政权是上下位关系，行政权要服从人大决定权。性质和层次上，人大的决定是创制性的，具有主动性、原则性、方向性和目标性，政府的决定是执行型的，具有从属性、具体性、措施性和方案性。政府对应由人大常委会审议决定的重大事项要及时提请或报告，并在实际工作中执行好人大常委会的决议决定和审议意见。同时，人大常委会应尊重政府依法行使行政权，不能事无巨细，不能越俎代疱干预政府工作。

三是重大事项决定权与监督权、任免权的关系。众所周知，县级人大常委会依法享有决定、任免和监督三项重要职权。决定权，从广义上说，是涵盖了行使任免权、监督权中作出“决定”的决定权。从狭义上理解，重大事项决定权是决定权中的一类，它是相对独立于任免权、监督权的一种权力，并在三项职权中处于中心位置。任免权，从广义上理解也可说是决定权的一种特殊形式，与重大事项决定权都属于议决权范畴，监督权是为决定权、任免权的落实服务的。长期以来，不少人对人大常委会的决定权和监督权的地位、作用认识一直有偏颇，一提起人大及其常委会就认为是监督，把监督权视为人大及其常委会最重要的权力，而对其重大事项决定权缺乏应有认识。其实，最主要的、最能体现权力机关本质特征的权力是重大事项决定权。这是由于重大事项决定权是宪法和法律赋予国家权力机关专有的职权，其它国家机关没有这项权力。事实上，重大事项决定权体现了国家权力机关的决策能力，监督权体现了保障能力，二者互有联系，不可分割，共同保证了人大及其常委会有效地履行自身的职权。

（二）加强制度设计，形成有利重大事项决定权行使的机制保障。同泰宁一样，我省许多县级人大常委会依据有关法律及省市相关规定，制定了讨论决定重大事项的规定或办法，在重大事项的确定、议案提出的主体、程序、要求及落实保障措施等方面做了明确规定，为依法行使重大事项决定权提供了制度保障。但从实践来看，由于一些具体工作上的制度缺失，影响了重大事项决定权行使的效果，甚而导致权力的弱化、虚化。为此，笔者认为，围绕重大事项决定的前、中、后环节，必须建立和完善以下几项制度：

一是议事协商制度。虽然许多县级人大常委会对须依法提请人大讨论决定的重大事项通过列举方式做了规定，但对类似地方党委作出的重大决策、涉及经济社会发展的重要改革等事项，哪些该提交人大常委会讨论决定，党委、政府和人大常委会往往认识不一，这就需要在党委、政府和人大常委会之间，建立针对研究确定区域重大事项的议事协商制度，以保持工作上的沟通，形成共同意见，确保党委的决策主张及时通过法定程序成为区域内广大干部群众的共同意志和行动。

二是民主讨论制度。工作中，县级人大常委会作出的决议或决定有时执行得并不顺畅，甚至在群众中出现抵触情绪，这与重大事项决定前未能开展充分讨论，形成广泛民意基础有很大关系。所以，除了重大事项决定前的调查研究制度外，县级人大常委会还需要建立和完善听证会、专家咨询会、代表意见座谈会等制度，对拟将作出决定的重大事项进行充分的民主协商和讨论，充分发挥人大广泛集中民意民智的渠道和桥梁作用，促进决策的科学化、规范化、民主化。

三是督促落实制度。重大事项决定的实施效果，事关法律权威和地方国家权力机关的形象。目前，有关法律法规对人大及其常委会决议或决定的执行情况如何开展检查落实，缺乏明确细致规定，以致相关的责任追究也只能停留于纸面上。建议有关法律法规对此应有所补充和完善,比如依照监督法的内容，规定对人大及其常委会决议或决定的执行情况，“一府两院”及其有关部门应于决议或决定作出后的90日内向人大常委会作出书面报告；人大常委会应通过听取审议专项工作报告、组织代表视察或调研、开展专题询问等形式，对决议或决定的执行情况进行监督等。

（三）加强自身建设，形成有利重大事项决定权行使的能力保证。随着我国经济社会发展进入新常态，社会主义民主政治建设的不断发展、依法治国的全面推进，地方人大常委会肩负着越来越重要的国家权力机关职能，重大事项决定权也日益凸显其在推动地方经济建设和社会发展中的重要作用。面对新形势新任务新要求，地方人大常委会需要不断加强和改进自身建设，提高依法履行重大事项决定权的能力和水平，不断适应新时期人大工作的需要。结合实践观察，笔者认为县级人大常委会在自身建设方面必须突出抓好以下几项工作：

一是抓好学习教育。要把政治学习摆在各项学习的首位。当前，要紧密结合群众路线教育实践、“三严三实”专题教育成果转化和“两学一做”教育活动，加强对党的十八大以来全面依法治国、发展社会主义民主政治等方面一系列新思想新论断的学习，加深对人民代表大会制度的理解和地方人大工作的认识，确保在履行重大事项决定权的过程中始终做到准确站位，主动作为，有所作为。要认真学习法律、经济、科技、文化知识和与人大行使职权相关的业务知识，提高法律素养和政策水平，保证作出的决议、决定符合法律法规和党的路线、方针、政策。

二是抓好理论研究。张德江委员长强调，加强人民代表大会制度理论研究，是推动人大制度和人大工作与时俱进的一项重要基础性工作。目前，我省及各地市人大常委会已相继成立人大制度理论研究会，地方各级人大常委会应以此为平台，加强对重大事项决定权行使的实践交流，抓住工作中迫切需要回答的问题如重大事项的界定是否需要细化、决议（决定）作出后的督办措施等，积极开展理论研讨，同时要加强理论成果转化，不断推进重大事项决定工作的制度、理论和实践创新，提高地方人大常委会依法决策民主决策科学决策水平。

三是抓好组织建设。常委会组成人员是常委会的主体，其素质如何对常委会工作的开展至关重要。因此，在选配常委会组成人员时，要在把好人选政治素质的基础上，充分考虑知识结构和年龄结构，把具有经济、法律等专业知识且能形成年龄梯次结构的同志充实进常委会组成人员队伍。人大常委会机关是常委会的办事机构，其干部队伍建设状况如何直接影响着人大常委会职能的发挥。所以，必须充分认识人大常委会机关干部队伍建设的重要性。要以提升整体功能为导向，合理调整人大常委会工作机构设置和人员编制，配齐配强工作人员，为人大常委会行使好重大事项决定等职权提供组织保证。需指出的是，人大常委会自身建设要靠自身努力，更需各方的关心支持。地方党委要把人大常委会自身建设列入重要议事日程，人大常委会要主动作为，积极争取同级党委的重视和政府的支持。通过共同努力，使人大常委会更好地履行宪法法律赋予的职责，真正成为有权威的地方国家权力机关。

课题指导：黄子兴（泰宁县人大常委会副主任）

课题组成员：黄月花（泰宁县人大常委会环城委主任）

黄增福（泰宁县人大常委会财经委主任）