郑佳慧

前言：

乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，在实施依法治国，构建和谐社会，建设社会主义新农村的进程中发挥着重要的作用。人大监督，是宪法和法律赋予乡镇人大的一项最基本、最重要的职权，是人民当家作主的政治权力，同其他形式的监督相比，具有最高的权威和法律效力。

一、乡镇人大监督工作现状

近年来，随着监督法的颁布实施，人大监督工作进入了一个崭新的历史阶段。在监督法的指导下，依法履行监督职责，进一步提高监督工作实效，更好地促进民主法治建设，推动乡镇经济社会又好又快发展，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义，乡镇人大则无旁贷、义不容辞。但从现阶段乡镇人大工作和建设的发展情况看，监督工作仍是一个薄弱环节。因此，如何更有效地开展新时期人大监督工作，切实加强和改进乡镇人大监督工作，已成为当务之急，是一个值得探索的重大课题。

二、乡镇人大监督工作薄弱的原因分析

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对乡镇人大行使职权作出了规定。但是，在实践中，乡镇人大的职能作用尤其是监督职能作用却未得到充分发挥，目前情况看，乡镇人大监督工作薄弱原因是多方面的：

（一）体制不顺畅

现在很多地方乡镇一级党委政府合署办公，联合行文，统一行动，党政不分家的状况比较突出，这就使得人大监督政府也带来了监督党委的嫌疑，与党领导人大工作产生了原则性冲突，造成人大对政府的监督“深不得，浅不得，重不得，轻不得”，处境十分尴尬。

（二）认识不到位

人大工作具有较强的法律性、规范性、程序性。乡镇人大代表文化程度偏低、年龄偏老、人大业务知识培训不到位等原因，导致理论知识学习浮于表面，平常几乎不过问，遇事才关心。对乡镇人大性质，对如何依法监督的程序一片茫然。有些代表即使参与了培训，当参与监督时又完全抛在脑后。加之在乡镇，街坊邻居都是熟人，导致一些代表在潜意识中有怕得罪人的思想，监督上不敢碰硬，不敢带头尝试，工作起来畏难情绪严重，依法监督得不到有效保障。

（三）活动较单一

有的乡镇没有配备人大专职人员,即使有的乡镇有专门的人大办公室,有的也只能坐到兼职的办公室服务。加之乡镇人大代表的民主政治和依法行政意识不强，代表工作缺乏积极性、群众对人大工作不了解不配合等原因，导致活动难开展。这些因素制约了乡镇人大工作的健康发展，影响了人大履职的实效性。

（四）代表素质与执行代表职务的要求尚有差距

乡镇人大是由直接选举产生的代表组成的，乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的组织细胞，其素质高低直接影响乡镇人大组织建设的质量和监督工作的开展。存在的主要问题是：有些代表的政治责任感不强，仅将人大代表看做荣誉称号，不能全心全意代表选民；有些代表文化水平较低，甚至缺乏最基本的约定、书写及口头表达能力，不能胜任代表工作；有些代表的政治活动能力较差，不能将选民的利益、要求，通过自己的代表活动与其他代表形成共识，缺乏政治魄力等等。

     （五）代表执行职务的保障条件不足

从时间保障来看，代表若想在闭会期间开展活动，必须以主席团的安排为前提。如果不是主席团通知开展的活动，代表所在单位就不会提供时间保障。从经济保障来看，目前我国农业税的取消，乡镇财政普遍比较紧张，保工资保稳定已是捉襟见肘，于是人大的开支预算被一减再减，一压再压。

三、加强和改进乡镇人大监督工作的对策

面对改革发展的新形势，乡镇人大要克服监督工作乏力的状况，加大监督力度，创新监督方式，提高监督实效，开创人大监督工作的新局面，关健是要做到以下三点：

（一）理顺关系，树立人大权威

1.正确处理好乡镇党委、人大、政府之间的关系。乡镇党委是领导机关，乡镇人大是权力机关，乡镇政府是行政机关。乡镇人大在乡镇党委的领导下，监督乡镇政府工作。乡镇党委要增强人大意识，树立依法执政的观念，正确认识人大的性质、地位和作用，尊重人大的法律地位，支持人大依法行使职权，加强对人大工作的领导，把人大工作纳入党委的重要议事日程；乡镇人大应当主动争取和接受党委的领导，自觉把人大工作置于乡镇党委的领导之下，坚持重大问题向党委请示汇报，保证党委的合法意志能通过人大程序得以实现，并善于在党委的领导下大胆监督乡镇政府的工作；乡镇政府要摆正位置，认识到乡镇政府是由乡镇人大选举产生，是乡镇人大的执行机关，必须向乡镇人大负责并主动报告工作，自觉接受乡镇人大的监督，支持乡镇人大开展工作。通过理顺三者关系，乡镇人大在开展监督工作上要做到主动争取党委领导，与党委合拍，积极支持政府工作，与政府合力，倾情聆听群众呼声，与群众合心，切实做到“有为、有位、有威”，要敢于监督，还要善于监督，要抓住大事、要事进行监督，要用多种方式监督。监督中发现问题后，还应善于动用一些处理方式。

2.明确本职工作和中心工作的关系。从人大角度来讲，“本职工作”和“中心工作”既是互相联系的统一体，同时也是不能互为代替的两个方面。在现阶段，乡镇人大要贯彻实施好《监督法》，做好闭会期间的人大工作。每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地组织代表对有关法律、法规实施情况开展执法检查；围绕党委中心工作，经常组织代表开展视察和调查研究，督促乡镇人民政府严格依法行政，确保宪法、法律在本辖区内贯彻实施，真正把乡镇人大建设成有权威的基层国家权力机关。

（二）加强建设，提高代表素质

乡镇人大代表素质的高低、作用发挥程度的大小直接影响乡镇人大工作的开展。为此，必须不断提高乡镇人大代表的素质，充分发挥他们在乡镇人大监督工作中的重要作用。

1.注重理论学习。代表是人大工作的基础，发挥代表的主体作用是人大监督工作的关键。一方面，要组织代表学习《宪法》《地方组织法》《代表法》《选举法》《监督法》等法律法规，学习党的路线、方针、政策，采取多种方式加强相关法律知识及人大业务知识培训，进一步提高代表对人大的性质、地位、作用的认识，熟知代表的权利和义务，努力提高他们的议政履职水平和监督本领，使代表深刻认识到人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是代表国家和人民进行具有法律效力的监督。另一方面，人大理论的学习不应只停留在“发本书、开个会、抄笔记”的程度，乡镇人大要积极引导，在每个人自学的基础上，通过创造条件统一学习、专题培训等方式，有计划按步骤推进理论的学习。让人大代表充分意识到，对于法律赋予人大的质询、组织特定问题调查等刚性监督方式，既是法定的职权又是法定的职责，人大有权也有责任去行使，做到学以致用，行必依法。代表们认识到位，有“法”为据，熟知业务，才能够底气十足的依法实行监督，协助政府推行工作。

2.完善人大监督工作机制。已于2007年1月1日实施的《监督法》是一部符合中国国情和人大工作实际的重要法律，也是一部加强和规范人大监督工作的法律。它明确了各级人大常委会的监督职能和细则，具有较强的可操作性，这为地方各级人大在借鉴和吸收的基础上制定相关配套的乡镇人大监督实施细则提供了重要的参考，有利于形成和完善乡镇人大的监督机制，从而为乡镇人大行使监督权提供了机制保障。因此，要以《监督法》的颁布和实施为契机，一方面大力宣传贯彻《监督法》，充分认识其颁布实施的重大意义，深刻领会《监督法》精神实质。另一方面，根据《宪法》《地方组织法》和《监督法》的规定，制定或完善适合本乡镇实际情况的人大工作制度、办法，如制定《乡镇人大主席团工作制度》《乡镇人大监督工作规程》《乡镇人大议事规则》《乡镇人大代表活动制度》等，使乡镇人大监督工作有章可循。

3.完善代表工作管理机制。制定代表工作和代表活动制度，使乡镇人大代表的活动逐步走向规范化、制度化。代表通过多种渠道了解、集中代表的建议、意见，倾听民声，体察民情，反应民意，发挥代表作用。  

（三）强化监督力度

通过优化结构、提高素质、调动积极性等多种途径，切实增强依法履职的能力和水平，为充分发挥监督职能奠定基础。重视发挥人大代表的专业作用，进一步增强监督工作活力。人大监督既要在求新上下功夫，又要在求实上做文章，强化监督工作的“刚性”与力度。要挺直腰杆，放开手脚，敢于碰硬，不怕触及矛盾，不怕伤及面子，理直气壮地行使监督职权；要坚决克服监督中畏难怕事、避重就轻、一团和气的思想，切实维护宪法和法律的权威；要善于借助群众基础和社会舆论，加强人大监督工作的刚性。在开展人大监督的重要工作和重要活动时，只要是法律允许的，都要通过多种形式进行公开，吸引广大人民群众参与，使监督工作直接体现人民群众的意志。

（四）注重监督方法

由于种种原因，人大监督往往程序性的多，实质性的少;柔性的多，刚性的少。法律赋予人大的质询、询问等刚性手段几乎“束之高阁”，使人大监督有监无力，有权无威，因而群众难以感受到监督的力度和效果。人大监督必须改进方式方法，讲究监督艺术。一是把监督的连续性和实效性相结合。人大监督有许多问题不是一次视察、一次检查就能够解决问题的，需要多次监督、反复监督，只有通过“监督—落实—再监督—再落实”的过程，才能强力推动政府工作的改进，解决问题。为此，在搞好面上监督的同时，要突出监督重点，完善跟踪监督机制。

（五）创新方式，增强监督实效

为真正使人大的监督工作产生实际效果，关键取决于监督工作中提出的建议意见或作出决议、决定后能否真正得到落实，如果决定、决议、建议、意见没有落实，在跟踪上就无从下手。为提高监督实效，在交办建议、意见或决议、决定后，要继续抓紧落实，采取电话催办、书面督办和现场督办相结合的办法，确保监督工作落到实处。要对每年听取和审议政府及部门的工作以及把实施人大监督后解决了哪些实际问题，取得了什么实际效果，向社会公告其结果，以接受社会各界人士和广大人民群众对人大工作的监督。从代表建议和人民群众的意见中，对人民群众有突出反映，通过督办能尽快见实效，人民群众有直接感知的实事入手，每年确定几件，全力督办落实，一抓到底。只有这样，乡镇人大的监督工作才会取得明显实效。建立代表监督活动有效的保障机制，确保代表在法律上、时间上、经费上等方面行使代表监督权时有可供操作的具体办法；加大政务公开力度，保证代表的“知情权”、“知政权”，使代表能全面、真实、准确了解政府的工作；扩大专职代表的数量，确保兼职代表的工作时间制度，使代表有时间履行自己的代表职责；制定代表工作量化考核机制，开展选民旁听人大会议、代表述职、代表小组视察等活动，使代表既有动力又有压力，增强监督工作实效。