纪在钟

今年是全国县乡人大换届选举之年。中央、全国人大、省市高度重视，陆续出台一系列政策文件进行安排部署，提出本次县乡人大换届选举工作的政策措施和组织保障。本文就本次县乡人大换届选举工作面临的问题困难进行探讨，仅供参考。

一、县乡人大换届选举面临的困难和问题

今年以来，尤溪县人大常委会开展了县乡人大换届选举工作专题调研，深入有关乡镇、部门单位，召开座谈会，深入了解换届选举工作面临问题困难，听取乡镇部门主要领导、人大代表、人大工作者、选民和社会各界人士等的建议意见。综合起来，县乡人大换届选举面临的困难和问题主要有以下几个方面。

1、流动选民的政治权利难以得到充分实现。

尤溪县是山区欠发达县份，出于生计、乡情、习俗、语言和从事行业相近、抱团发展等原因，这几年外出打工人员越来越多，流动人口规模大，流动频繁，流动性大。据2015年统计年报，全县人口44万，常住人口约35万，全县流动人口近10万。有相当部分的村流动人口甚至占总数的70%以上，村里只留下老人和少部分的小孩，有的村连村部都随之搬迁。因此，在选民登记阶段，存在的主要问题就是流动人口的登记困难。人、户、房分离现象严重，户在人不在，人在户不在，人户与居住地分离。大部分是到厦门、福州、广东一带务工，少数人员则是全国各地走动找工作。在推荐确定代表候选人、投票选举阶段，由于流动人口工作、时间、交通、来回成本等原因，回户籍地参选的实际困难不少，只能采取委托投票方式，主要是由其家人或亲属代其投票，选谁不选谁，不是其真实意愿的体现。同时，由于在现居地参选条件不成熟，无单独选区、无相应的代表名额分配，以及各方面影响，这些选民在现居住地参加选举意愿不强。总的是，由于流动人口在本地与外地都没有其利益代言人，缺乏政治话语权，其政治生活出现边缘化。长此以往，这些选民心理落差加大、归宿愿感进一步弱化，游离于社会，影响社会和谐稳定安定。

2、选区划分难以体现广泛群众意志。

选举法第六章规定，选区大小，按照每一选区选一至三名代表划分，本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。据此，多个不同组织单位（主要是建制村）划入同一选区是普遍现象。尤溪县划分选区的主要做法是，大选区套小选区，即一个县级人大代表选区内套若干个乡级人大代表选区，这种做法，可以同步开展县乡人大代表选举工作，便于节约行政成本，提高工作效率，避免重复工作。据统计，一个村组成一个县人大代表选区的有38个，二个村组成的有68个，三个村组成的有27个，四个村组成的有5个。同时，兼顾特殊需要，单独设立选区，如尤溪口镇，下辖只有一个村，户籍人口800多人、常住人口400多人，独设一个选区。在选区划分上存在的主要问题，一是大村与小村组成一个选区的现象比较普遍，造成人口少的小村很少或都没有产生过县人大代表，俗话说以大吃小，这些村选民参选积极性不高，厌选情绪突出。二是有的把几个小村组成一个选区，出现选举一次成功率不高问题，要组织二次选举，耗费人力物力财力，群众意见大。三是有的选区内的建制村间隔太远，如洋面上的村与高山上的村组成一个选区，不利于选民参加选举活动、对候选人的了解，也不利于代表联系选民、开展活动、接受监督。

3、代表候选人考核把关难以落实到位。

人民代表大会制度作为我国根本的政治制度，是建立在民主选举的基础上的。选举人大代表的过程，就是广大人民群众把属于自己的国家权力委托给自己信任的人的过程，是人民行使国家权力、实现当家作主的过程。代表法（第四条代表应当履行的义务）对当选的代表规定了基本的条件，中央省市都对此提出要求，代表候选人需要符合政治关、素质关和结构关。因此，把好代表候选人的推荐关是确保选出的代表符合要求、提高代表素质的关键环节。中发18号文件和省人大常委会的实施意见对代表候选人的考察审查工作提出明确要求，如何落实是个难题。以我县为例，县十六届人大代表名额为216名，以此推算，新一届县人大代表初步候选人可多达1000多名，由组织部门进行考察、审查工作，时间紧，人力不足，工作量巨大，短时间内难以对人选作出全面系统深入的了解。同样地，新一届的每个乡镇的乡镇级人大代表初步候选人也有100多名，面临同样的问题。

4、组织投票难度大。

当前社会思想思潮活跃，社会阶层分化明显，各方面利益诉求多样化，特别是西方所谓民主自由思潮对年轻一代的影响突出，影响其对中国特色社会主义道路自信、理论自信制度自信、文化自信的坚持，对人民代表大会制度、对人大换届选举持观望和怀疑甚至抵制态度。同时，由于广大参加县乡人大换届选举工作的人员法治意识参差不齐，特别是具体组织换届选举的村两委干部、小组长和村民代表法律意识淡薄，按程序、按法定要求开展换届选举工作的难度大，在实际工作中出现简化程序、违规操作的可能性增大。由于选区划分不合理、个别村级组织软弱涣散或债务负担沉重等而引发群众意见较多、矛盾突出，可能出现厌选或罢选等情况。这些都是值得我们重视的现实问题。

二、做好县乡人大换届选举工作的几点思考

本次县乡人大换届选举时值“十三五”开局之年、建党95周年以及全党开展“两学一做”学习教育，全面建成小康社会进行决胜阶段，是人民当家作主的具体体现，是提高党的执政能力和治理水平、巩固基层政权、推进依法治国、培养公民法治意识、加强县乡人大工作和建设的一次生动实践，全国将有9亿多选民参加选举，直接选举产生250多尤县乡两级人大代表，是全国人民政治生活中的一件大事，意义重大。针对本次县乡人大换届选举工作面临的问题困难，我们要高度重视，着眼全局、统筹谋划，加强领导力量，及早调查研究，把控选情舆情，把好代表“入口关”，把好选举“组织关”，把好全过程“监督关”。突出把好选民登记、协商确定代表候选人、组织投票选举等具体环节，做到一个环节不少、一个细节不漏，努力选出高素质的人大代表，确保新一届县乡人代会第一次会议顺利进行。

第一，开展宣传发动。去年是全县村级组织换届选举之年，今年又是县乡人大换届选举，连续开展选举工作，乡村干部、广大选民热情不高，给组织选举工作带来不利影响。同时从以往来看，选举宣传面上轰轰烈烈，但真正入心入脑、深入民心、做到全覆盖等方面还很不够，针对性不强，宣传重点对象不突出，总的是选举宣传工作实效不明显。为此，一要及早部署启动县乡两级人大换届选举宣传工作。建议以后换届选举年上半年就进行部署发动。二要突出重点宣传对象。在广泛宣传的基础上，要突出对青年群体、流动人口、异地务工人口、偏远山村群众、老弱病残等弱势群体加强宣传力度，做到广覆盖、无死角。三要注重宣传手段。在依靠电视台、横幅、标语、宣传车、乡村公务栏、农村小广播、发宣传单等有效的宣传手段的同时，更加突出利用微信、微博、移动电话等，采取短信、动漫、视频等更加鲜活、生动、有效宣传手段，形成好的宣传效果。在山区偏远山村、自然村，要突出强调发挥村干部、村民小组长的作用，不怕麻烦、不惜脚力，走家串户，进行单独的面对面的宣传。四要突出重点宣传内容。要围绕换届选举各阶段工作，有针对性地进行宣传。要大力宣传进行拉票贿选等破坏选举的行为和法律责任。在选民登记阶段，重点宣传选民的条件、选民登记方法和注意事项等；在推荐确定代表候选人阶段，重点宣传选民如何推荐代表候选人、代表候选人的条件、如何通过协调推荐符合素质和结构要求的代表等；在组织投票阶段，重点宣传如何写票投票、如何接受委托和委托投票等。

第二，做好选区划分工作。选区划分考验着基层工作人员的智慧。针对当前选区划分存在的问题，一要坚持依法依规。选举法第24条、第25条对选区划分作出明确规定，不能违背。二要把握原则。掌握“三便于”原则：选区划分要便于县乡同步换届选举工作的开展，即在县人大代表选区内套若干个乡级人大代表选举，方便选举组织工作。要便于选民参加选举活动、选民了解代表候选人，要考虑选民与选区是否有较密切的联系。选民对于居住生活的地区、工作单位的人和事、情况与问题比较熟悉了解，也比较关注和关心，容易形成表达诉求。要便于代表履职，联系选民、开展活动、接受监督。代表的活动不能远离选区选民。三要对选区进行适当调整。在选区总体保持稳定的基础上，重点对于大小村捆绑组成一个选区（“以大吃小”）的、几个小村并在一起的选区（“几小”）、选区内建制村之间地理位置较远（“飞地”）的选区进行小范围调整，既激发选民参选积极性，又便于代表履行职务，又有利开选举工作开展。

第三，保障流动人口的政治权利。流动人口是社会经济发展的产物，是推动经济社会发展的一支重要力量。保障流动人口的政治权利，特别是选举权和被选举权意义重大。要遵循有利于经济社会发展进步、尊重选民意愿的原则，根据各地不同情况，采取不同的解决方式，逐步解决。一是，有条件的乡镇可参考少数民族人口集聚区单划选区的做法，根据一个乡内流动人口规模，给流动人口单独划分选区，分配代表名额，从流动人口中选出人大代表。二是，在条件成熟的情况下，根据流动人口规模，可在流动人口相对集聚区域单独设立选区选举人大代表。如，在福州、厦门市（或以市辖区为单位）设立选区，选出户籍地的县级或乡级人大代表。三是，在条件允许前提下，在流动人口现住地单独划出选区选举出现居住地人大代表。在现有条件下，要切实加强与流动人口的沟通联系，及时通报选举工作进展情况，特别是在推荐确定代表候选人阶段、请他们推荐出自己心目中的候选人，在投票阶段，切实做好委托投票工作，完善委托投票的相关制度、规定，保障委托人的意愿真正得以体现。

第四，加强代表候选人人选的考察。把中发18号文件和省人大常委会实施意见以及中央省市关于县乡人大换届选举工作的要求贯彻落实好。一要切实加强组织领导，县乡都要成立代表候选人考察工作领导小组，在县级层面、县主要领导层面出面协调，促进法院、检察院、纪委监察、公安、计生、金融等部门密切配合，及时准确全面掌握代表候选人的主要情况。二要加强对推荐代表初步候选人的把关。抓源头，正本清源，加强对镇村干部特别是村两委干部、党员代表、村民代表、村民小组长的培训引导，在推荐代表人选时就进行严格把关，真正把政治素质高、品行端正、遵纪守法、履职能力强、各方面都表现优秀的人员推选为代表候选人。三要严格考察审查。党委组织部门要抽调得力人员组成若干考察组，对代表候选人建议人选的政治素质、道德品行、履职能力、社会形象、群众基础等方面情况进行综合考察，重点把好政治关、素质关和结构关。四是要多渠道接受群众监督。偏信则暗，兼听则明。对代表候选人人选进行考察后，符合标准的代表候选人人选在所其在地（村、社区居委会）、工作单位、现居住地等一定范围内进行公示，接受群众监督，听取群众反映，进一步拓宽考察的渠道。