陈瑜

党的十八大报告提出,要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。人民代表大会依法行使国家权力的基本形式就是人民代表大会会议。如何开好人民代表大会会议、提高人代会会议质量,对于保障和落实人民民主权利、发挥人民代表大会作为国家权力机关的职能作用具有至关重要作用。但是，目前有些地方尤其是基层，人民代表大会会议的质量却不尽如人意。笔者根据对地方人民代表大会会议筹备、召开过程的观察,就进一步提高人民代表大会会议质量问题,谈谈自已的看法。

一、地方人民代表大会会议的现状及原因

（一）会议根本目的“淡化”，重大事项决策行使较少。人大会议的目的是让人民代表充分行使权力，落脚点应在调动代表问政的积极性和聪明才智，但地方人大常委会往往更重视做好会议的各项服务保障工作，满足于会议开得热热闹闹、顺顺利利，忽略了开会的根本目的。有选举任务的会议，选举工作倍受重视，组织工作严密细致，人代会关键的审议、决定环节不受重视，尤其是人代会的重大事项决策职能往往被“闲置”。地方人大除了审议和批准市人大常委会及"一府两院"工作报告、审查和批准计划和预算之外，很少讨论决定过对区域的国民经济发展规划的制定和落实情况，对涉及科学可持续发展的土地、环保、生态、民生等关键问题，对政府的钱袋子、负债率等群众关注的热点、敏感问题，并未起到实质性的把关和监督作用。计划预算报告则为书面报告，在时间安排上也没有足够的专门审议时间，加之计划预算报告专业性强，导致代表对其审议不充分、不深入，使得人代会预算监督职权的行使流于形式。

（二）会议前准备工作比较薄弱。为保障会议质量，地方人大在召开人大会议之前，都要为会议进行准备活动。比如，组织代表会前视察，围绕重点问题广泛听取群众意见和要求，但地方人大会前集中视察往往存在形式比较单一，规模较大，视察内容、专题调研与人大会议议题不相匹配，调研时间不够充分，定点明察的形式一定程度上影响了代表对真实情况的了解，联系群众难以深入，反映群众呼声很难充分等问题。再如；在召开人大会议之前，人大代表讨论准备提交大会审议的人大常委会、“一府两院”工作报告是会前活动的主要工作。但各项报告发给代表的时间晚，发放方式单一，代表没有充分的时间阅读报告。如果涉及选举任免事宜，候选人名单甚至不在这个时间段发给代表讨论酝酿，这样可能会造成正式会议选举表决时，代表讨论酝酿时间仓促，对候选人不了解或不够了解，影响选举的质量和效果，影响代表权力的行使，挫伤代表的积极性。

（三）审议质量有待进一步提高。据笔者观察调研显示，地方人大会议期间60%代表在会议审议环节基本不发言，把审议列入大会议程的报告当作上级文件来学习，存在"代而不表"的现象；部分代表虽然发言，但没有经过深入调研，缺少思考，议题挖掘不深、不细致又不愿意说，涉及相关部门利益不能说，在一些具体问题上想到哪儿说到哪儿，即兴发挥，讲成绩多谈问题少，表态发言空话套话多，深思熟虑实际建议少，提不出有针对性的意见和建议，出现"表而不代"的问题。加上目前审议发言缺乏成熟的吸收、反馈机制，常常出现"说了也白说"的情况，时间长了也挫伤代表发言的积极性。

（四）大会决议较原则，刚性不强，落实不到位。地方人大会议做出六个决议内容简单宽泛，除了决定通过各项报告的意见有严格的标准之外，其他内容难有可量化的指标；决议通过的各项报告对下一年度工作的建议或者计划着墨少、篇幅短，缺乏对主要工作目标的明确要求，各项指标刚性不足，执行过程中存在很大随意性。

二、地方人大代表会议质量不高，原因较多，概括起来至少有以下四个方面。

（一）指导思想发生偏差。对人民代表大会制度、人民代表大会会议的地位和作用认识还不到位。首先是对人民代表大会制度认识不够。目前，在社会上、甚至在一些党员领导干部中，并没有从国家根本政治制度的高度来认识人民代表大会制度，认为坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作主要是人大及其常委会的事情，和自己没有多大关系。其次是对开好人民代表大会会议的根本目的认识不够。认为人大代表特别是基层代表知情知政不多、问政能力不强，就是让他们充分发表意见，也谈不出什么真知灼见。这就导致在人大实际工作中，代表的主体地位未受到应有的重视，在大会中的作用未得到充分发挥。在有些“一府两院”负责人的潜意识里，人代会工作报告是念给代表听的，而不是为了听取和接收代表意见的。有些人甚至认为，报告如果在会议期间被修改，就是不慎重、丢面子，这些错误认识使人代会的目标和重点往往发生偏离。其次，一些代表对自己在坚持和完善人民代表大会制度、开好人民代表大会会议中所处的位置、肩负的责任主体意识不到位，发言质量、议案和建议质量不高；"一府两院"有的同志认为人民代表大会会议不过是走形式,不按要求列席会议，对代表的审议意见及提出的批评、意见和建议不以为然。

（二）内容程序无统一标准。现行法律对召开人代会的程序和内容没有具体的规定，更没有一部专门规范人代会的法律法规，由于缺乏统一规范的标准，致使人代会在组织安排上容易受主观因素影响，随意性较大。会期几天合适，如何充分吸纳代表建议、意见，如何充分吸纳审议意见，都没有明确有效的规定。

（三）组织指导工作不够。地方人大常委会的组织指导工作是提高人代会质量的重要环节。但地方人大往往会前准备工作重视不够。一方面，闭会期间代表活动组织不多、效果不好，代表们对区域内的政治、经济、社会事业等各方面情况知之较少，对人民群众的愿望需求不甚了解，在评价报告、建言献策、表决重大事项时心中无数，只能当“哑巴”或者随大流；征求意见环节缺失或时间仓促，需要讨论审议的报告下发征求意见较迟，或者根本没有事前下发，代表们不能针对报告内容事先作深入的调查研究，因而情况不明、底数不清，没有充分的发言权。另一方面，会议组织工作不够严谨。大会主席团对会议的主要目的、重点任务是什么，对每项报告讨论审议的重点内容和目标是什么，往往布置不细、要求不严，任其“自由发挥”。由于审议的方向不明、主题不清，加之代表团队主持人存在临时观念，工作标准不高，会议纪律松驰，自然是难以聚焦会议重点，获得预期成果。

（四） 代表履职能力欠佳。一些代表不是把人大代表作为一种职务，而是作为一种政治身份、政治荣誉、政治资本。只愿享受代表的权利，却不依法履行代表义务。平时不积极参加例行代表活动，社情民意资源积累不够，议政督政条件先天不足。参加会议人到心不到，对各种报告的讨论和审议发言能让则让，实在让不了就不着边际乱发一通议论。会前听取选民意见、研究思考不够，提不出有建设性的议案以及意见建议。有的代表甚至以各种理由请假逃会，依法履职成为空话。

当前地方人代会职能作用的发挥确实不尽人意，在一定程度上影响了人大工作的进一步加强和作用的充分发挥，也影响了人大的形象和权威，那么如何进一步提高人代会的质量，发挥好人代会的职能作用呢？笔者认为应从以下五个方面加强：

(一)提高全社会对人民代表大会制度和召开人代会会议的认识，认清人代会是人民代表大会制度最主要的实现形式，是我国社会主义政治文明的重要制度载体。地方人民代表大会会议，是人民在党的领导下，依照法律规定，管理国家事务、经济文化事业和社会事务最重要、最直接的平台。如果人代会开不好，人大代表就难以行使职权，关乎国计民生的重大问题就难以获得合法合理的解决；人大代表代表广大人民群众参加人代会，是人民代表大会的组成人员，也是人代会会议的主角。地方党委及其人大常委会，要从坚持人民代表大会根本制度、坚持人民主体地位的高度，充分认识发挥人大代表主体作用、发挥人代会重大事项决策和对“一府两院”监督职能作用的必要性和重要性，从请人大代表对区域范围内的法律实施、事业发展状况进行评估，对重大事项开展协商、作出决策以及加强监督的角度，统筹谋划人代会的议题和议程，切实纠正走过场、图形式的错误思维，真正把人代会开成人大代表唱主角，代表广大人民群众当家作主的议大事、作决策、行使法定权力的会议。同时，召开人民代表大会会议是国家权力机关行使职权的基本制度安排，是人民依法有序参与管理国家和社会事务的基本形式。筹备和召开人民代表大会会议是宪法赋予人大常委会的重要职责，也是"一府两院"接受人民监督的重要工作内容。地方人大常委会和"一府两院"要在市委领导下，提高思想认识，增强责任感和使命感，加强协调配合，调整工作格局，统筹大会的各项工作。

（二）地方人大应当重视运用决定权、善于运用决定权，提高决定的层次和权威，进一步完善预算审查机制。首先，要加强地方人大行使决定权的制度建设，制订出关于讨论、决策重大事项的地方性法规，使决定权的行使规范化、制度化。其次，大会要切实加强对计划和财政的审查，对各项报告作出的决议，要有鲜明的个性和可督查性，针对存在的主要问题，提出具体可行的建议和明确要求，便于常委会和来年大会的督查。再次要加大对重大事项行使决定权的力度，每年有组织地选择一两项有全局性和重大影响，群众共同关注的重大问题列入大会议案，集中全体代表意见，依法作出相应的决议，以提高决议的层次和权威。对于预算审查机制，一是可恢复在大会上宣读预算报告的程序，并安排专门时间审议计划和预算报告，而非与政府工作报告一起审议。二是要充分发挥预算审查委员会和代表小组的作用，组织由相关领域代表和特别关注预算问题的代表参与预算审查委员会的审查工作，列席相关会议，提出高质量的意见和建议。三是为解决预算报告专业性较强，代表看不懂的问题，要加强对代表的培训，有针对性地开展专门讲座，提升代表素质。四是为弥补人大具体审查机构审查力量的不足、提高预算审批实效，建议各具体领域的预算草案尽量安排人大相关委员会人员参与初步审查。

（三）地方人大常委会应加强人代会前的组织指导工作，为会议召开打下良好基础。一是要做好会前代表视察工作。提前向代表征集视察内容，由代表自主选择视察的单位；不事先与相关单位商量和踩点，视察过程中不要求政府部门人员陪同；将视察期限前置到代表大会召开前的两个月，延长视察活动的时间；为增强会前视察的针对性，常委会还可统一组织，把代表在原选举单位的视察与专题视察结合起来，丰富专题内容，提高视察时效，为代表参加大会审议、提出议案和建议奠定基础。还应组织代表与"一府两院"负责人座谈，交流情况，沟通意见，以利于改进工作和起草好人代会各项报告。二是充分发挥代表团会前活动的预审功能。鉴于目前人代会会期制度的限制，代表很难在会议期间对各项报告进行充分审议，发表意见。为此，可要适当延长会前分团活动的会期，保证代表有充足的时间阅读和讨论会议文件；根据情况，可邀请相关部门负责人到会回答问题，听取意见。

（四）要提高对人代会审议的认识，注重提升审议质量，切实履行和保障人大代表的重要权利。从人大代表角度来说，要充分认识到自己是人代会的主角，也是审议的主角，参政议政代表的不仅仅是本人，要按照代表法的要求，真正做到“人民选我当代表，我当代表为人民”。要认真履行好法律赋予的职责，平时多学习政治理论、党的方针政策、国家法律法规和相关专业知识，掌握人大常委会和“一府两院”的工作性质、主要职责，加强对区域内行政、经济大事的关心和了解，积极提出议案、建议、批评和意见，审议好各项报告，切实为人民当家作主行使好神圣权利。参加人代会时，人大代表拿到会议资料后，要安排一定的时间阅读报告，并认真听取报告，带着问题钻研报告。对各项报告的审议，一定要结合自己在人代会闭会期间所掌握的实际情况，对照上一年度工作报告提出的目标任务和人大决议提出的要求，对照党和国家的方针、政策和地方党委的指导思想，对照报告机关的法定职能，对照本地的实际，拟定审议发言提纲。如上一年度的工作报告所提出的任务，完成得怎么样？没有完成是什么原因？人大的决议和决定执行得怎么样？今年的工作报告是否实事求是？审议发言时说成绩要讲透，讲问题不绕弯，提建议要清楚，既要符合政策和法律法规，又要切合本地工作实际。要有针对性地提出解决问题的建议和办法，同时可操作性要强。特别是语言表达能力欠佳或在公众场合讲话机会不多的代表，最好认真拟定书面审议发言材料。这样不仅能掌握和节约有限的审议发言时间，更能提高审议的质量和水平。从地方人代会的角度来讲，主要是努力为代表审议做好保障工作。要建立健全政情通报制度，畅通代表知情知政渠道，为代表知情知政创造条件；地方人大常委会要对代表进行业务培训，提高代表履职能力和水平；提交大会的审议报告，要提前发给代表，以便代表提前调研；大会主席团要安排足够的时间进行审议，要重视代表的审议意见，并使代表的审议意见有着落、有反馈；代表和列席人员要自始至终参加分团或分组审议，不能因种种原因离开会场，特别是列席人员要认真回答代表提出的问题，以此激发代表的审议积极性；代表团的团长、副团长要认真负责地组织和引导好本团审议。同时，还要注重改进审议方式。审议内容和形式的最佳统一，是提高审议质量的关键。审议可在分团审议报告时，视情况适当合并代表团，扩大代表团代表的数额，增进各行业、各部门代表的相互了解、学习，共同提高。也可把代表按系统和个人取向划分，由人大常委会和“一府两院“分管负责人牵头组织开展联团专题审议或者组织部分代表进行专题审议，切实提高审议质量。探索建立代表意见吸收和反馈机制。对于直接要求修改法规案或者修改报告内容的审议意见，要给予积极采纳，不合理的予以说明，对于一些重要审议意见可以引导其形成议案或建议。

（五）明确大会决议的职能，增强决议的可操作性和约束力。地方人代会通过的对人大常委会工作报告、“一府两院”工作报告以及计划和预算报告的决议是会议的重要成果之一，对下一年的工作具有重要指导意义。但地方人代会通过的决议往往仅有一句话，过于简单，没有硬性要求，不能很好的体现会议的成果和法律效力，需进一步完善决议的内容和落实机制。决议内容应就报告中提到的原则性要求、约束性指标、重要工作安排作出，要明确主要工作任务、工作重点、目标要求、重点项目和资金支出安排，增加具体可操作性的内容，体现代表的重要审议意见。建立保障大会决议落实到位的监督机制，会后加强对大会决议落实情况的跟踪监督。在下一年人代会相应工作报告中，要对上一年人代会关于各项报告的决议进行回应，实事求是地报告执行上一次大会相关决议的情况。特别是对“决定了” 而执行不力或者未完成的事项，要向大会作出说明、解释，体现决议的法律性和严肃性。

　随着民主政治进程的不断推进和人民群众民主意识的日益提高，全社会对于进一步发挥人民代表大会制度的优势，开好人民代表大会会议，切实保障人民当家作主权利提出了更高的要求。新形势下，如何贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，如何进一步开好人民代表大会会议，还需要在总结已有经验基础上继续探索，通过一个渐进、积累的过程加以努力。