——浅谈人大代表的角色意识和代表履职文化的建设与实践

张鹏

 

【内容摘要】

党的十八大报告提出“富强、民主、文明、和谐”、“自由、平等、公正、法治”、“爱国、敬业、诚信、友善”24字的社会主义核心价值观。在人大工作中如何践行这24个字，让核心价值观内化于心、外化于行？本文从人大代表角色意识的内涵、存在问题及原因分析入手，逐步深入地对代表履职文化建设、增强代表履职责任的路径等问题进行了思考，旨在推进人大代表更好地恪尽职守、诠释责任。

 

【正文】

2012年11月8日党的十八大报告从国家、社会、个人三个层面提出“富强、民主、文明、和谐”、“自由、平等、公正、法治”、“爱国、敬业、诚信、友善”24字的社会主义核心价值观。价值观是人们关于什么是价值、怎样评判价值、如何创造价值等问题的根本观点，其内容一方面表现为价值取向、价值追求，凝结为一定的价值目标；另一方面表现为价值尺度和准则，成为人们判断事物有无价值及价值大小的评价标准。价值观作为一种社会意识，具有相对的稳定性和持久性，是决定人的行为的心理基础。人大制度是我国的基本政治制度，人大是我国最高的权力机关，人大代表是国家权力机关组成人员。人大不但选举决定一府两院的负责人人选，而且通过每年一次的人代会对一府两院的工作做出评判。人大代表是人大工作的主体，人大工作的潜力在代表。人大代表职业素养和参政议政水平，一直是制约人大整体功能正常发挥的一大“瓶颈”。在人大工作中如何践行这24个字，让核心价值观内化于心、外化于行？下面，从人大代表角色意识剖析、代表履职文化建设、代表履职责任的路径等问题进行思考。

一、人大代表角色意识剖析

1、人大代表角色意识的内涵

所谓人大代表角色意识，是指担任人大代表职务的公民，对该职务所应享有的权利和承担的义务的认知程度及实际行为的表现。人大代表角色意识的强弱，直接影响着其履职的动力和效果。角色意识强烈的代表，其履职动力大，履职效果相应较好；反之，角色意识淡薄的人大代表，其履职动力小，履职效果自然较差。人大代表角色意识认同是否建立，以及程度高低，不仅关系到人民代表大会的决策水平和工作效率，而且直接影响国家权力机关的形象和权威。

人大代表的角色意识[1]，主要体现在以下四个方面：

一是按照人民的利益和意志参与行使国家权力。在我国，国家的一切权力属于人民。代表法规定，人大代表代表人民的利益和意志，依法参与行使国家权力。在国家权力问题上，人大代表与人民群众形成特定的代表与被代表的关系。换言之，人大代表应以人民的利益和意志为活动准则，密切与选区或选举单位的联系，通过多种方式掌握群众的思想脉搏、听取群众的呼声、了解群众的诉求，在实践中吸收群众的智慧，反映群众的呼声的诉求，真正做到“人民选我当代表，当好代表为人民”。

二是作为国家权力机关组成人员身份担当职责。代表法规定，人大代表作为国家权力机关的组成人员，大会期间和闭会期间的工作都是履行代表职务。人大代表这一角色，不仅是一种政治荣誉，更是一种公共职务、国家职务，是一份崇高的责任。国家权力机关离开了人大代表的积极参与，就谈不上国家权力机关的活动；人大代表的角色意识不强，不能很好地参政议政，就会损害人民代表大会制度。

三是架起党和政府与人民群众间沟通联系桥梁。人大代表一头连着党和政府，有机会参与国家机关的决策活动，对党和政府的大政方针和具体工作部署有所了解；一头连着人民群众，立足于群众之中，对人民群众的要求和愿望感受最直接。人大代表承担着人民群众与政府间联系的桥梁纽带作用，一方面把人民群众的要求和愿望以及社会中的热点、难点问题，通过审议工作报告、提议案和建议等方式向人大及其常委会和“一府两院”予以反映，供领导决策、部署、实施工作时参考；另一方面，将党的路线、方针、政策，人大及其常委会决议、决定的精神带到人民群众中去，进行宣传解释，使其了解党和政府工作的意图、进展情况、存在困难及其采取的措施等。

四是定期汇报履职情况主动接受选区选民监督。人大代表由选区或选举单位选举产生，联系人民群众不仅是人大代表应尽的法律义务，也是人大代表提高自我的重要途径。人大代表要定期向选区选民或选举单位报告履职情况，听取他们的评议，接受他们的监督，以便提高履行代表职责的能力和水平。

不难看出，人大代表在履职实践中能否进入角色，或角色意识是否强烈，直接关系到人大代表作用能否正确而充分地发挥，关系到国家权力机关的整体功能能否达到最大化。应该说，增强代表的角色意识，是坚持和完善人民代表大会制度不可或缺的一项重要内容。

2、人大代表角色意识淡薄的具体表现

随着我国社会主义民主政治建设的发展，我国人民代表大会的选举制度逐步健全和完善，人大代表的代表性、广泛性、先进性得到了充分体现。同时，在地方人大及其常委会的重视下，人大代表学习培训，代表小组活动指导等工作始终都作为人大常委会的一项重要内容摆上议事日程，人大代表的素质在工作实践中不断提高，履职发挥作用的能力不断增强。但在代表履职实践中，仍普遍存在着代表并未进入角色、角色不到位、甚至角色错位等情况，突出表现在以下几个方面：

一是审议表决重要事项敷衍塞责。选举政府负责人和审议政府工作报告是人大代表的重要权利，从代表审议“一府两院”工作报告情况看，代表往往谈成绩夸声不绝，讲问题一带而过，审议过程中的发言往往缺乏针对性，有些代表甚至没看懂预算决算等报告，不敢发言、怕闹笑话，议政的气氛不见浓烈；从表决结果上看，地方人大所有工作报告基本上都高票通过，所有政府领导人候选人都高票当选，这肯定不是正常现象，它从一个侧面反映出代表们没有认真、慎重地行使好自己的审议权、选举权及重大事项决定权。

二是参加代表小组活动马虎应付。有的代表对视察检查、专题调研等活动不认真听介绍、不仔细看现场、不深入询问思考，走马观花，提不出实质性的建议、意见；“人大代表之家”本是人大代表小组开展活动的平台，可不少却形同虚设；有的代表很少参加代表小组活动。

三是议案建议准备不足质量不高。许多代表实践中没有切实履行代表职责，平时主动收集选民群众意见少，参加人大会议前，没有反映民意的议案；参加会议时，没有中肯的意见。从议案、建议的内容看，涉及‘路、水、桥’、‘钱、财、物’等局部利益的内容多，涉及全局性、长远性、根本性的经济社会发展中的大事、要事的议案、建议凤毛麟角。个别代表的建议甚至掺和着一己私利。

四是履职活动被安排主动性不强。人大代表参与履职活动很大程度上是应组织安排被动参与。在人代会上议事时，多数代表是抱着学习的态度和精神的心态而来的，并不是代表人民的利益和意志来行使国家权力的。这种“代而不表”的行径是与人大代表的职责相违背的。

3、人大代表角色意识淡薄的原因分析

存在上述情况有多方面的因素，笔者认为最主要的原因是三方面：

基层人大代表的臣民意识削弱了代表的权利意识。公民意识指的是公民对于自身享有法定权利和义务的自觉，臣民意识最本质的特征就是[2]：只尽义务，不讲权利，其在社会生活中的具体表现：对自己的义务往往一般了解，但对自身享有的法定权利缺乏自觉，甚至还把本应享有的权利当作政府的恩惠。不少基层人大代表把当选人大代表看作是个人的荣誉，履职过程中缺乏行使代表权利的自觉；对政府工作报告本应行使审议权，但大会审议时往往变成了“谈体会”、“学精神”，甚至是“受教育”，颠倒了双方的位置与权力；政府工作报告大都高票通过、政府领导人候选人基本高票当选等，都与人大代表的臣民意识息息相关。臣民意识浓厚的政治观念对人大代表们的角色意识有着直接的负面影响。

人大监督的政治效能感低削减了代表的责任意识。政治效能感[3]，指的是对自己在政治过程中的影响力的看法。人们参与政治活动，当然希望自己的行为能对公共事务的决策或结果有所影响。当人们相信自己的参与行为能产生效果时，他们参与政治活动的积极性才会高，而且效果越明显，参与的动力也越强劲；反之，如果认为自己的行为毫无影响，参与的热情和主动性自然会大大降低，即使参与也大都是被动和敷衍性质的。现实中，不仅社会对人大及代表的政治效能评价较低，就是人大代表们对自己的政治效能评价也不高。正因为政治效能感较低，许多人大代表并不重视自己作为人大代表的权利与义务，实践中也没有切实履行代表职责。

代表履职政治能力的不足掣肘着代表的履职热情。政治能力指的是个人参与政治生活的能力，包括政治认知能力和政治参与能力等。目前我国多数人大代表的政治能力不强，要胜任代表工作尚有较有难度。不少人大代表之所以代表意识淡薄与他们政治能力不足也有着密切的关系。如：审议一府两院工作报告和提交会议审议的各种议案是人大代表的重要职责，但要真正履行好此项职责必须具备一个前提，即深刻理解，但现实中代表对报告和议案的理解并不透彻，审议发言往往缺乏针对性。这种履职能力的欠缺容易导致代表们对代表工作的敷衍了事，淡化代表角色意识。

二、代表履职文化建设思考

1、构建代表履职文化的意义

一是诠释社会关注形成代表共同价值追求的文化。每年两会前后，一场场审议讨论，一件件议案提案，一个个代表委员的事迹风采，都在传递着社会的正能量，“两会”文化，已成为近年来两会期间备受关注的热点词。究竟什么是两会文化，其内涵是什么？笔者在人大工作实践中没有见过上级人大官方相关的论述。人大代表作为我国国家权力机关的组成人员，具有广泛性、先进性、代表性，以及任期性等特点，随着法治进程的不断推进，人大代表的社会地位不断提高。但从人大代表角色意识存在的问题上看，虽然以往各级人大在代表培训教育、人大制度舆论引导上做了大量的工作，但依然存在着代表们对人大制度的内涵模糊不清，对代表自身所拥有的民主权利和承担的责任义务停留在“代表法”一纸空文中徒具形式。可以说，人大代表的价值取向缺乏一种“魂”的引导，缺乏一种精神，没有形成代表任期内共同的价值追求，代表文化传承、引导方式滞后。如何使代表履职更有目标、更有方向，如何把“人民选我当代表，我当代表为人民”的庄严承诺变为代表的自觉行动，这是值得思考的问题。

二是架设指路明灯潜移默化影响提升履职自觉性。“人民选我当代表我当代表做什么？人民代表究竟扮演着怎样的角色？”这是每一位人大代表应该清楚认识的问题。提高代表角色意识，找准位置，明确责任，对于切实提高人大代表工作的有效性，充分发挥代表职务作用具有十分重要的意义。文化是人的心灵导向，是潜移默化影响人的地方。[4]文化就其实质而言就是价值观在社会实践中的抽象化、现实化。从内容方面看，它是人们关于什么是好、什么是坏，怎样为好、怎样为坏，以及自己向往什么、追求什么、舍弃什么、拥护什么、反对什么等等的观念、思想、态度的总和。精神的力量是无穷的，通过对文化的感性体悟和理解，通过潜移默化的影响和教化，能使文化概念不断外化为行为。人大代表来自人民，受人民监督，为人民服务。笔者认为，有必要在社会主义核心价值体系的框架下，凝炼出能为世人广泛接受的我国人大代表文化，通过大力加强代表文化建设，不断提高人大代表的角色意识，增强代表履职的自觉性和主动性。

三是规范代表职业操守引导代表实现存在的价值。爱因斯坦认为：“一个人的价值，应该看他（她）贡献什么，而不应该看他取得什么。”人生的价值包括存在价值和活动价值两个方面。一个人要想实现自己的人生价值，必须正确理解和把握存在价值和活动价值两者之间的关系。文化建设的关键并不在于文化形式本身，而是在于努力提升文化力，真正使文化成为凝聚心志、推动发展的巨大能源。一个人只有把个人的人生价值追求融入到社会需要的洪流中去，才能真正体现他的存在价值，才能为社会做出自己的贡献。认真依法履职、当好人民群众“代言人”应作为代表价值观教育的基础内容，在全面深化改革的征途中，积蓄不竭的精神动力。

2、代表履职文化内涵的探索

代表履职文化建设，应从代表职业操守和履职规范入手，把其中具有代表性的经典元素选取出来进行准确通俗的“关键字”解读，引领进行大众化阐释，帮助人们更好地领略代表文化经典的魅力。笔者认为，代表履职文化的内涵，重点可把脉六句话、“十二个” 关键字：

核心是“民意”——收集民声、反映民意。立党为公，核心是“公”字；执政为民，核心是“民”字。要时刻牢记“人民选我当代表，当好代表为人民”的宗旨，按照“以民为本、深入实际、务实高效”的要求，主动加强与人民群众的联系，了解人民群众当前关注的热点、难点问题，向人大、政府及其工作部门反映人民呼声，集中民智提出意见和建议。密切联系群众，是一种工作作风，又是一种工作方法。

内容是“监督”——视察检查、推动落实。监督权是人大四项职权（决定权、监督权、任免权和立法权）中重要的一环。要把“一府两院”依法行政和公正司法的情况作为监督工作重点；把调查研究作为开展监督的首要步骤；把推动落实作为搞好监督的关键环节。人大的监督工作，不是为了监督而监督，而是为了维护群众的根本利益而监督，要把握监督重点，创新监督方式，突出监督成效，如加强工作评议和述职评议、强化个案监督、开展特定问题的专项调查等，确保监督落实处、显实效。

身份是“代言”——公共角色、忠实代言。人大代表是人民选举出来代表自己行使国家权力的，是人民权力的受托者和人民意志的表达者，需要把基层的声音和重托带到两会上去。但代表权利又不同于普通公民的权力，它实质上是一种“公权”， 不仅要代表原选举单位或选区人民群众的利益，更要代表人民群众的整体利益。执行代表职务时，思考问题、审议发言都应站在公共的立场上，做人民群众的忠实代言人，向选民负责并接受选民监督。

程序是“民主”——民主集中、集体决策。人大是集体行使职权，按照民主集中制原则集体审议、集体决定问题。开会是人大代表行使职权的基本形式，代表审议发言的过程，是集思广益、发扬民主的过程，也是完善决策、克服报告瑕疵的过程。

过程是“法治”——学法用法、依法办事。人大工作具有法律性、程序性强的特点，一方面，要监督“一府两院”依法行政、公正司法，另一方面，要求人大代表履职必须依法按照程序办事，不越位、不失职。人大代表要尽快熟练掌握有关法律条文和人大工作程序，准确把握人大工作的法律性，坚持依法履职、规范履职，不能越位干预“一府两院”工作。同时，要追求程序价值，用好用活监督手段，促进一府两院依法行政、公正司法、高效为民。

落脚在“作为”——诠释责任、不负重托。价值观的要求关键在落实、根本在实践。发挥代表除了要有一个良好的社会环境外，更重要的是要靠代表自身的努力。人大代表要认真实践《代表法》，认清肩上所担负的历史使命和政治责任，不断增强代表意识，履行好宪法和法律所赋予的神圣职责，不辜负人民的期望和重托。

三、代表履职责任路径探析

1、弘扬代表履职文化，增强履职发挥作用自觉性

代表的身份不仅是一份荣誉，更是一份沉甸甸的责任，人大代表对自身的权利、代表角色及代表文化应有一个清醒的认知。弘扬代表履职文化，可以“文化的浸润、情感的陶冶、理性的思维、心灵的开启”等多个主题切入，让代表“潜移默化”受到文化熏陶。重点要在人大代表中培育三种意识：

一是“角色”意识——摆正角色牢记社会责任。“人民选我当代表，我当代表为人民”，这句耳熟能详的话语蕴含着信任与责任，人民的信任背后更多的是期待。代表要牢记人民重托，时时想着人民，处处为了人民。代表要摆正角色，在依法履行职责中，做好“三员”：收集民情民意的信息员、反映民情民意的广播员、督办民情民意的监督员，不断增强政治责任感和参与管理国家事务的能力，积极发挥人民群众与政府之间联系的桥梁纽带作用，并自觉接受选民的监督。

二是 “赶考”意识[5]——做人民满意的人大代表。1949年3月，毛泽东同志在离开西柏坡赶往北京的路上，把中共中央进京执政比喻为“进京赶考”，他们以人民群众为“考官”，以赢得人民群众满意作为最高目标。同样，人大代表也要有一种“赶考”的精神。一届代表任期五年，面对五年的“考卷”，代表只有牢固树立职务意识，认真“答题”，才能用好的成绩回报人民群众的支持和信任。

三是“句号”意识——有始有终确保监督实效。句号意识就是要认真负责、有始有终地做完每一件事情，而不是半途而废，留下尾巴。代表在履职过程中不能虎头蛇尾,要有“钉钉子精神”。如：在调查研究、提交议案建议后，不应就草草收兵、放任不管，应开展经常性的检查回访；在人大审议作出决议决定、提出审议意见后，要认真督促有关部门积极落实，确保各项决议、决定及审议意见得到真正的贯彻执行，各项工作取得实实在在的成效。

2、规划代表履职路线图，增强代表的政治能力

一是开展履职系统培训，厘清代表的履职清单。一名素质过硬的人大代表，培训学习是提高素质的重要途径。在学习人大依法履行的相关法律和规范性文件，充分了解人大基本制度理论，掌握人大的议事规则和工作程序基础上，应清晰勾勒出代表履职“路线图”、绘好“时间表”、制定“任务书”，将履职行为与法律规定的各项权力与义务进行精确对标，把人大代表的工作做精、做细、做全，让代表明晰履职责任，一步一个脚印，一年一个台阶，直通履职的“作为站”。

　　二是加强履职能力训练，增强代表的角色意识。要完善代表工作机制，将亲历实践、多参与活动作为增强人大代表角色意识、提升代表履职能力的重要手段，推进素质提升工程。如：适当增加人代会会议审议工作报告、决定重大事项的时间长度，使其有充分的时间发表意见；增加人大代表小组活动的次数、每次活动的时间，让代表比较充分地履行职责；加强案例总结、电教经验交流等，都有利于代表加深对代表角色意识的理解和坚守。

三是完善制度规范行为，加强制度引导和约束。代表法对人大代表的职责、权利和义务虽作了规定，但有些还比较原则。为使人大代表能规范、正确地执行职务、行使权利、履行义务，还应对代表职责、权利和义务中的有关要求，制定较为详细的、操作性较强的规章、制度，使人大代表明确：自己应该做什么、怎么做；不能做什么。规章制度的引导和约束，有利于增强人大代表的政治能力。

3、构建保障和激励机制，提升代表的政治效能感

一是要做实监督，“第一时间”回应社会关切。履职过程中切忌“空对空”。要善于从关系全局的小问题入手，选准一个切入点，真正把它研究透，以点带面、点面结合，切实找出解决问题的有效对策，避免用一些空泛、抽象的套话敷衍了事。人大监督走实了，人大的政治效能感就提高了，人大工作也会更接地气、合民意。

二是要推进议案建议协商，推动办理取得实效。代表议案建议作为代表履职的直接体验，要探索建议办理从重形式过程向重质量效果转变的形式，坚持议案建议办理面商对话会制度，规范答复办理流程，建立承办单位、提写人员、人大机构“三结合”的沟通协商机制，适时邀请提写建议的代表参与办理视察调研，不断完善建议办理工作机制，切实提高代表的人民群众的满意度。

三是要把好“出入口关”，树立代表良好形象。要进一步完善人大代表表彰制度，对那些执行代表职务比较好的人大代表，要通过一定形式予以表彰奖励，并用优秀代表的先进事迹，激励每一位人大代表切实履行好职务，形成积极向上的履职热情。同时，一方面要让健全优秀人大代表连选连任工作机制，另一方面要积极探索罢免权行使的方式，[6]如借鉴西方国家的做法，通过专门的机构或人员代表选民行使罢免权，将直接的罢免形式与间接的罢免形式相结合，增强罢免权实现的可能性，促使人大代表正确地行使代表职权。

 

【结语】

过去的成绩，凝结着心血和智慧；未来的发展，更呼唤责任与担当。报载：[7]华新地区人大代表园与人大代表文化墙连成一片，映入眼帘的是社会主义核心价值观24个火红的大字，形成了街道人大代表风采的集中展示区。街道党工委书记李升泉说，“代表文化墙的建成，不仅反映出代表积极参与区里和街道中心工作的良好风貌，向辖区居民展示出积极履职为民的良好形象，更体现了辖区人大代表的价值。”富含代表元素的“文化墙”，如同一道靓丽的风景线，传递着文明，润物细无声，正日益彰显出代表工作的蓬勃生机。在新的起点上，让代表们用恪尽职守诠释责任，以奋发有为回应期待，让人大监督更有力，人大代表的价值得到真正体现。

 

 

【参阅文献】

1、江畅•论价值观与价值文化，科学出版社，2014.11.1

2、吕莎莎•浅谈如何实现人大代表的代表职能，法制与社会，2010(08)

3、何正付•人大代表角色意识淡薄的政治文化解析，韶关学院学报，2013(5)

4、程波辉••对构建人大代表角色认同机制的思考，山东省青年管理干部学院学报，2008(3)