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依法加强人大预算审查监督 有效服务新福建建设的探析

2018-02-27    来源:市人大     字号:    点击数:{{ pvCount }} 次

  邱靖权

  近年来,我省地方人大及其常委会认真履行预算审查监督职权,对新福建建设产生了非常积极的影响。本文希望能够在总结分析我省地方人大加强预算审查监督的有益做法及存在问题的基础上,对今后我省地方人大如何加强预算审查监督,推动新福建建设作进一步的思考和研究。

  一、依法加强人大预算审查监督对新福建建设的重要意义

  (一)加强预算审查监督是新福建经济发展的迫切需要。预算是政府筹集和使用财政资金的分配杠杆,对经济运行具有重要的调节作用,而人大依法加强预算审查监督是促进预算对经济发挥积极作用的重要环节。人大依法加强预算审查监督,有利于促进预算安排更加合理、执行更加规范,更有效地发挥财政资金对新福建经济建设的引导和保障作用。

  (二)加强预算审查监督是新福建改革创新的应有之义。党的十八届三中全会提出“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”而改进预算管理制度,深化财税体制改革就是以加强预算管理来约束政府的有形之手,防止政府不作为、乱作为的关键性改革举措,在此过程中人大预算审查监督扮演着极其重要的角色。新福建是以“机制活”为目标的全面深化改革的排头兵,加强预算审查监督更应是我省全面深化改革的应有之义,是我省地方人大在全面深化改革中发挥作用的重要着力点。

  (三)加强预算审查监督是新福建民主建设的必然要求。预算通过规定政府在预算年度内的财政收支,确定和反映了政府在预算年度内的工作内容、方向和重点。因此,人大及其常委会行使预算审查监督权,既是抓住了人大监督政府工作的“牛鼻子”,也是人民行使当家作主权力的重要形式和途径。

  (四)加强预算审查监督是新福建依法治省的重要内容。党的十八届四中全会审议通过全面推进依法治国的决定之后,福建省委审议通过全面推进依法治省的实施意见、福建省人大常委会作出全面推进依法治省的决议,全面推进依法治省已然成为新福建建设一个重要方面。依法开展预算审查监督是法律的规定和要求,是新福建依法治省的重要组成部分,它不仅是我省地方人大履行法定职责、保障法律实施的一项重要工作,同时也对推动法治政府建设具有重大意义。

  二、福建省地方人大依法加强预算审查监督工作的一些有益做法

  一是推进预算全面完整、公开透明。我省地方人大及其常委会按照新预算法要求,积极将“四本账”纳入预算审查监督和批准范围,并采取多种措施服务和保障代表看得到、看得懂预算草案。三明市人大常委会在2014年新预算法出台后,通过呈阅件、专题汇报等方式积极向市委报告有关情况,并加强与市政府及有关部门的沟通协调,推动市本级从2015年起基本实现全口径预算管理。同时,要求市财政部门严格依法将预算草案及相关材料向财经委、大会代表全面公开,并采用在大会会场设立电子触摸屏的形式向全体代表公开。二是强化预算审查监督力量。设立了专门委员会,新预算法出台后,三明、南平等地市人大依法表决设立了财政经济委员会,增强了预算审查监督的工作力量,目前九地市人大除福州、宁德外,人民代表大会均已设立专委会;三明市所辖12个县(市、区)中,建宁、将乐、沙县、大田、宁化等5个县级人大设立了财政经济委员会。借助“智囊”加强初审,三明、宁德等地市人大常委会分别通过建立预算审查专家组、邀请财经顾问等方式,引进财税、审计等方面的专家服务初审。三是支持审计发挥作用。三明市、宁德市、漳州市人大常委会为督促审计发现问题的整改落实,专门听取和审议政府有关部门关于审计发现问题整改情况报告。

  三、当前我省地方人大预算审查监督工作存在的困难和问题

  一是配套制度亟待完善。配套法规有待跟进,新预算法虽已出台实施,但预算法实施条例至今尚未修订,相应配套的地方性法规也未制定,导致预算审查监督具体操作层面缺少明确细化的规定。配套规章制度有待改进,政府及有关部门相应预算管理制度及有关文件规定未及时改进,不适应新预算法的要求。二是各环节监督不够到位。编制环节监督“太迟”,目前地方人大常委会大多是预算初审工作将开始时才关注下一年度预算编制工作,导致编制中产生的一些问题无法及时发现、督促整改。审批环节监督“太浅”,目前,预算初审和大会审查采取审读材料、会议研究的形式多,实地调研、征求意见的形式少;涉及预算全面性和规范性的意见多,涉及实质性意见少。执行环节监督“滞后”,存在有安排、有议题才有汇报、有材料、有调研、有监督的情况,无法及时全面地掌握预算执行情况,制约了审查监督的时效性、全面性。三是监督力量仍需加强。代表主体作用发挥不足,大会期间代表更多是程序性地参与审查表决,审查预算时间短,代表意见反映渠道有限,多数仅以大会简报形式出现,缺乏后续的跟踪办理。专委会工作机制不尽完善,作用发挥不够到位。基层人大预算审查工作机构建设较为薄弱,人员配备少、专业力量不足的问题较为突出。四是刚性约束较为不足。刚性监督手段运用不足,对一些较为严重的、屡犯不改的问题不敢于、不善于运用质询、特定问题调查等刚性监督手段,导致人大预算审查监督震慑力不够强。督促审计监督、督促政府内部问责不够到位,未能很好地借助审计监督力量来维护人大预算审查的权威性。各地人大预算审查监督情况公开以及政府和有关部门的预算公开、审计部门的审计结果公开程度参此不齐,导致未能很好地保障公众对人大预算审查监督、预算、审计等情况的知情权、监督权,无法形成有效的社会监督力量。

  四、加强人大预算审查监督,服务新福建建设的几点建议

  (一)健全配套制度,提升审查监督规范性。一是国务院按照新预算法的原则和授权,抓紧修订出台新预算法实施条例,省人大常委会相应研究制定出台地方性法规,为预算审查监督提供更加明确、细化、可行的法律依据。二是省人大常委会和省财政厅出台全省报送预算草案和相关材料的指南,统一规范预算草案的内容、格式、项目指标、细化要求等;地方人大结合自身实际,研究制定具体可行的预算审查监督办法,从审查监督的程序方式、内容范围、标准要求、职权责任等方面对人大预算审查监督作出更加细化、明确的规定。在研究制定审查监督办法的过程中,特别要注重调研总结、借鉴吸收近年来我省地方人大一些较为成熟的经验和做法。三是全省各级政府及有关部门要至上而下地建立健全与新预算法相适应的财政转移支付、预算收入征收、政府性债务管理、政府综合财务报告等方面规章制度,为政府及有关部门贯彻新预算法、加强预算管理工作提供遵循,为人大开展预算审查监督奠定良好的基础。

  (二)抓住预算各环节,强化审查监督全程性。一是编制环节监督要“及早”。人大专委会、工作委要及早监督预算编制工作,与财政部门、审计部门共同研究确定预算审核的原则和方法,并于每年7-8月份起通过对预算编制工作进行调研、参与预算编制审核等方式监督下一年度的预算编制工作。通过及早监督预算编制这一“前端”,进一步推动政府依法细化预算编制,增强预算草案的可读性,及时报送预算草案。二是审批环节监督要“深入”。预算初审要在深入开展调研、广泛征求意见的基础上,召开相关会议研究提出初审意见。预算审查批准要在充分审议的基础上,结合审查结果报告进行表决。代表团审议预算报告及草案必须围绕主题且保证充分的时间,并尽可能地研究吸纳进入审查结果的报告。预算表决可以逐步探索将部分部门预算、重大项目资金安排“拎”出来单独进行分项表决,促进预算表决方式更加科学。三是执行环节监督要“及时”。建立预决算有关重要事项通报机制,及时报告重大政策变化及政府性债务、国有资本、重大项目资金等情况。加快推进预算联网监督,建立人大预算审查监督信息系统,与财政部门国库集中支付系统、人行金库系统对接,并逐步纵向推进省、市、县的预算监督信息系统互联互通,实现人大对政府预算资金管理使用的实时在线监督。

  (三)加强自身建设,突出审查监督主体性。一是发挥人大代表作用。预算初审中,参考和借鉴温岭市“参与式预算”的一些做法,开展部门预算民主恳谈会、预算项目初审听证等方式,充分发挥代表联系人民群众的优势,提高代表在预算初审中的参与度。大会期间,适当延长代表审查预算草案的时间,并要求有关部门到会听取意见、接受询问。各代表团审查后,除可以吸纳进入审查结果报告外,还可以整理形成大会关于政府预算工作审议意见送交政府部门会后办理或者根据代表意见形成提出预算修正案。二是发挥专委会作用。鼓励和引导有条件的基层人大表决设立财政经济委员会,并建立完善专委会工作机制,充分发挥专委会审查把关、智囊参谋作用。三是加强工作队伍建设。适当增加基层人大预算审查工作机构编制和人员配备,同时,可以根据需要聘请具有专业知识的人员组建预算审查专家组,协助开展预算审查监督工作。

  (四)强化刚性约束,保障审查监督严肃性。一是适时运用刚性监督手段。针对预算审查监督中发现较为严重的问题,依法适时运用质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段,强化预算审查监督刚性约束力。对其中一些共性问题,全省各级人大可以至上而下开展联动监督,形成破解共性问题的人大监督合力。二是督促审计部门发挥作用。规范同级审计工作,明确同级审计要涵盖新预算法规定的决算审查的十二项内容,便于常委会审查批准决算。对人大预算审查监督、审计监督中查出问题整改落实不力、问题较为严重的单位,督促政府启动问责程序,强化责任追究。三是保障社会公众监督。进一步规范预决算、审计及预算审查监督有关情况公开,使人民群众和公众媒体可以了解掌握、分析对比预决算、审计及预算审查监督有关情况,形成强大的社会监督力量,督促和约束有关部门落实预算审查监督要求。

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