今天是: 欢迎访问三明市人大常委会网站!

当前位置: 首页 > 理论研究

新形势下乡镇人大依法履职探析

2018-05-23    来源:市人大     字号:    点击数:{{ pvCount }} 次

  廖兆祥

  我国五级政权的国家权力机关,唯独乡镇人民代表大会没有常设机构。从法律地位上讲,乡镇人大主席团不是闭会期间的常设机构,法律赋予的职权不尽完善,但履行着部分常设机构的职能。2015年6月中央下发18号文件,同年8月全国人大常委会修改地方组织法,2016年3月省人大常委会制定了《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》,法律规定完善后,乡镇人大主席团闭会期间行使职权、开展工作更为有效,但还存在一些顶层设计和实际操作问题没有解决,影响了乡镇人大主席团作用的充分发挥,制约了乡镇人大工作的整体推进。

  一、乡镇人大主席团性质和职责的变革

  (一)原法律框架下的乡镇人大主席团的机构性质和职责。宪法第九十六条和地方组织法第二条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会”。依法可知,乡镇人大没有常设机关。依据地方组织法第十五条之规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”依法亦知,乡镇人大主席团是每次人代会需要选举的会议主持者和下次人代会的召集者,不是常设机构。查阅史料,1987年乡镇人大换届时我省全部乡镇都选举产生了乡镇人大主席团,1988年6月省人大常委会制定《关于乡、镇人民代表大会主席团工作的暂行规定》,解决了代表大会闭会期间人大工作由谁组织的问题。原地方组织法主要规定乡镇人民代表大会的职权,对乡镇人大主席团的来源和职责作了简要规定。省的暂行规定对乡镇人大主席团规定了十项职责,一定时期内很好地指导了乡镇人大主席团开展工作,但近三十年未修改,很多条款已不适应新形势的需要。

  (二)“人大三法”修改及省的规定出台后乡镇人大主席团职责变化。“人大三法”修改主要体现在赋予了乡镇人大主席团闭会期间的相关工作职责,并明确由主席团向大会报告闭会期间的工作。省的规定进一步明确了乡镇人大主席团开会期间的十二项职责,闭会期间的十三项职责,使乡镇人大主席团履职有了十分明确具体的规定。地方组织法的修改和省的规定出台,基本上明确了乡镇人大主席团的来源、性质、地位及职责,但部分职责行使缺乏依据或没有赋予,如听取和讨论工作报告、开展执法检查都要依照监督法开展,但监督法规定只保障县级以上人大常委会依法行使监督职权。

  (三)乡镇人大主席团常设的法与理。按照原法律规定,乡镇人大主席团的职责就是主持代表大会和召集下次代表大会,而此次修改正是根据地方多年来的反映,允许乡镇人大主席团在闭会期间也活动起来,同时又不违反“县级以上才能设常委会”的规定。乡镇人大主席团目前还不可能成为乡镇人大的“常设机关”,但地方组织法和省的规定明确了乡镇人大主席团闭会期间的工作职责。从立法精神和实践导向来看,乡镇人大主席团机构性质趋于“常设”,关键在于要将法律法规赋予的职权履充分履行到位,总结实践经验,倒推立法工作,待条件成熟系统修法,进一步完善乡镇人大主席团职权,确立其“常设”地位。

  二、新形势下乡镇人大履职中存在的主要问题及原因剖析

  主要表现在:一是会议召开流于形式。大部分乡镇人代会会议质量不高,仍停留在“划几个圈、举几次手”的现状。主席团会议召开也不规范。二是履职行权方式欠缺。很多乡镇人大主席团还停留在调研视察等常规工作层面,听取讨论工作报告、执法检查等方式运用不多。三是代表作用有待挖掘。主要是代表履职服务保障不足,缺乏好的机制和措施来激发代表履职活力。四是工作体制机制不顺。缺乏相对稳定的主业机制,重心偏离法律规定,“种别人的田,荒自己的地”的现象突出。

  存在以上问题的原因主要有:一是思想认识不足。有的乡镇党委、政府对乡镇人大工作重视不够、理解不深,社会大环境也对乡镇人大认同不高。二是法律规定不全。如乡镇人大“一年两例会”只有文件依据没有法律规定。如没有赋予主席团闭会期间接受代表和政府领导辞职、暂停代表执行职务和依法终止代表资格等方面的职权。又如监督法没有把乡镇人大主席团开展监督工作纳入范畴。三是工作保障不周。主要是乡镇人大干部主业机制不全,选拔任用力度不大,人员、经费保障不足等。四是履职能力不适。主席团组成人员履职意识和履职能力存在不足,不能很好的适应新形势下乡镇人大工作发展。

  三、新形势下加强乡镇人大工作的几点建议

  (一)在党的领导下把握乡镇人大工作正确方向。一方面,乡镇党委要从切实加强和改进对人大工作的领导,凡是宪法和法律规定由人大决定的事项,都应支持和保障人大通过法定程序来实现,变党委决策、政府执行、人大监督为党委决策、人大决定、政府执行、人大监督的运转模式。要把乡镇人大工作纳入县对乡镇考核的重要内容,使人大工作也有竞争有比较。要让乡镇人大干部从具体的行政事务中解脱出来,集中精力做好人大工作,使人大干部去“行政化”,人大工作“脱虚向实”,回到依法履职正轨。另一方面,乡镇人大及其主席团要自觉接受党的领导,积极争取党委的领导和支持。要紧扣中心履行职责、开展工作。同时要把握好监督的“点”和“度”,切不可搞“三权分立”,合力推动地方经济社会全面发展。

  (二)系统修法以明乡镇人大主席团常设地位。待条件成熟时,对宪法和地方组织法相关条款进行修改,明确乡镇人大主席团作为乡镇人大常设机构的法律地位,进一步扩大乡镇人大主席团的职责,如在闭会期间可受本级人民代表大会委托行使接受代表辞职、暂停代表执行职务、依法终止代表资格、接受政府领导请辞等方面的职权,让乡镇人大主席团履职更富活力。修改监督法相关条款,使乡镇人大主席团行使听取讨论工作报告、执法检查等监督方式有法可依,并适时赋予行使规范性文件备案审查、询问、质询、特定问题调查等监督方式。乡镇人大主席团开展监督可以依照监督法的相关规定,由省一级人大常委会统一制订诸如“乡镇人大主席团议事规则”加以明确细化。此外,将乡镇人大一年召开两次人代会的要求以法律法规的形式确立,可定在每年的一月和七月。一月的会议除“固定动作”外,可增加讨论决定行政区域内的重大事项。要根据法律规定和中办下发的《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》进一步确定讨论决定重大事项的范围,完善有关工作程序,切实行使好重大事项决定权。七月的会议主要听取和审议政府半年工作及年初决定的重大事项执行情况、财政预算执行情况,因人事变动选举政府组成人员。要敢于和善于召集人代会,对确属需要大会讨论决定的事项,一定要及时召集大会,确保一些未经大会讨论决定的重大事项不得实施,未经大会选举的国家机关工作人员不得以相关名义履职,增强乡镇人大权威性。

  (三)抓规范履职力求有为有位有威。一要开好会议。认真筹备和精心组织好人代会,保证每次会议时间不少于一天,有选举事项时应增加会议时间,保证代表有充分时间审议各项报告,提出议案建议,酝酿有关事项,避免重程序轻实效、重选举轻审议的现象。主席团会议每三个月至少举行一次,有计划、有重点地开展工作,确保在代表大会闭会期间发挥作用。主席团在闭会期间的工作,要充分、全面地向大会报告。二要常态监督。要认真开展对政府及职能部门的法律监督和工作监督,突出监督重点,拓展监督方式,以解决乡镇人代会在其闭会期间实体“缺失”问题。每年要选取若干关系群众切身利益和群众普遍关心的议题,有计划地安排代表听取和讨论政府专项工作报告,对法律法规实施情况进行检查,组织好工作评议,开展视察、调研等活动,及时听取和反映代表提出的建议、批评和意见并抓好督办。三要夯实基础。要严把代表“入口关”,优化代表和主席团成员组成结构。健全和落实主席团成员联系代表、代表分组和定期开展活动制度,组织好代表学习培训和代表活动,建立代表履职档案,组织代表回原选区述职,提高履职意识和履职能力。定期邀请代表列席主席团会议,及时向代表通报乡镇经济社会发展、人大工作和政府重大决策等情况,为代表知情知和履职服务政创造条件、提供保障。加强代表活动阵地建设,在乡镇、村建立“人大代表联系群众活动室”,作为代表联系人民群众的工作平台。四要提升自我。主席团成员特别是主席、副主席要顺应发展形势,认真学习贯彻宪法和法律法规,熟悉和掌握人大有关业务知识和运作程序,建立健全乡镇人大工作制度、主席团工作制度、监督工作规程、集中学习等规章制度,实现制度化、规范化、常态化。要密切联系代表选民,优化作风建设,扎实履职、敢于担当,做到内强素质、外树形象。上级人大要加强对乡镇人大工作的监督与指导,加大对乡镇人大干部的培训力度,促进乡镇人大干部工作能力和业务素质不断提高、工作程序更加规范、工作实效持续提升。

  (四)健全工作保障以解履职后顾之忧。一是物质保障。对乡镇人大履职所需经费要专项预算,包括人大业务工作经费、代表学习培训和执行职务保障经费、办公设备购置更新经费等要按需确定、专款专用。对于具体的工作经费项目、数额和没有固定收入代表的误工补贴标准等应进一步细化、量化,以增强可操作性。二是组织保障。可参照县级人大常委会的设置,在主席团下设立人大办、代表联络服务中心、农工委等工作机构或办事机构,机构负责人均为主席团成员,形成4-5人的工作团队和议事集体,一般事务由办公会研究处理,重要事务由主席团会议讨论决定。要注重选配思想政治素质好、法律意识强的干部到主席团工作,使乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部在年龄安排、交流使用、待遇和办公条件上大体一致,为乡镇人大依法履职创造良好的工作环境。三是机制保障。要制定相关规定,保障乡镇人大干部主要精力用在做好人大工作上。乡镇人大主席、副主席要牢固树立主业意识,既要服从于党的工作大局,但不应越俎代庖分管政府工作,更不应大包大揽直接处理具体行政事务,而是充分发挥人大职能作用,积极推动党委中心工作的开展,监督和支持政府加强和改进工作。此外,要加强乡镇人大工作宣传,提高群众对乡镇人大工作的认识,形成尊重乡镇人大、支持乡镇人大的浓厚氛围。

  (责任编辑:林公福)

附件下载

相关链接

主办 :福建省三明市人大常委会   投稿邮箱:smrmzt@163.com

福建省三明市梅列区高岩新村51幢

欢迎登录本站 您是本站的第位访客