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浅谈新形势下基层人大及其常委会司法监督的转型升级

2018-07-17    来源:市人大     字号:    点击数:{{ pvCount }} 次

  陈 瑜

  党的十八届三中全会对深化司法体制改革作了部署,明确省以下地方法院、检察院人财物实行统一管理,建立与行政区划适度分离的司法管辖制度。十九届三中全会对深化司法体制改革作了进一步部署。面对新形势,如何进行司法监督,成为困扰基层人大及其常委会的一个重要课题。笔者认为,基层人大及其常委会的司法监督必须适应新形势要求,推进监督方式转型升级,提升司法监督质量和实效。

  一、新形势下基层人大及其常委会司法监督的困惑

  困惑一:要不要监督

  司法体制改革后,审判、检察机关经费管理相对独立,司法机关与地方体制基本脱离,形成相对地方来说比较封闭的省管运作模式。在此模式下,基层人大及其常委会是否还参与监督?即使监督,如何能保证人大监督的权威性、有效性?司法体制改革强调司法机关依法独立行使司法权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,那么基层人大及其常委会的司法监督是否有干预其独立公正行使审判权、检察权之嫌?司法体制改革后司法人员实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,法、检内部也有相关监督机构,在这样的体制背景下,基层人大及其常委会的司法监督有无必要?

  困惑二:该如何监督

  司法体制改革后,实行基层法官、检察官“省级提名,分级任免”模式,是否使基层人大及其常委会对司法机关的人事任免权更加形式化?如果提名权和任命权发生冲突,该如何处理?一旦人事任免权弱化,其他监督手段的监督效力难免受到影响,最终影响地方人大司法监督的权威性,这种情况下人事任免权该如何行使?司法省统管将使司法信息传递对本地人大失去时效性,进而影响监督时效和实效,基层人大及其常委会该如何展开司法监督?

  二、新形势下基层人大及其常委会司法监督转型升级的必要性

  (一)人大司法监督是我国政治制度的必然要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。各级国家行政机关、审判机关和检察机关由相应的各级人大产生,对其负责并受其监督。我国政权的权力来源以及权力结构,决定了地方人大监督由其产生的地方“两院”具有法理上的正当性。

  (二)人大司法监督是全面推进依法治国的现实要求。十八届四中全会提出全面推进依法治国战略,依法治国需要权力机关、行政机关和司法机关都依法办事。司法体制改革虽然强化了司法机关的独立性,但是层级监督链条拉长却不利监督,来自系统内部上级机关干扰下级机关导致司法不公的可能性增大,因此需要权力机关运用综合、科学、多元化的手段,加强和规范对司法工作的监督,以确保司法权依法公正运行。

  (三)人大司法监督是司法体制改革成功的保障。司法体制改革的最终目标就是要建立起确保依法独立公正行使审判权、检察权的权责分明的司法体制。人大司法监督,一方面,将改革相关成果信息向社会传递,并将收集到社会各界对司法改革的意见和建议,有针对地传递给司法机关,帮助司法机关解决改革中遇到的困难;另一方面,可对司法机关行使审判权、检察权是否合法进行监督,防止司法体制改革偏离方向。

  (四)当前人大司法监督已不适应司法体制改革要求。从目前基层人大及其常委会对司法监督的具体实践看,人大的监督优势和作用还没有得到完全发挥。表现在:一是人事任免监督程序化。基层人大常委会虽然可以通过行使任免权来体现对法官和检察官的监督,但长期以来,多数的基层人大常委会组成人员在并不了解被任命的法官、检察官的履职情况和专业素质、职业道德等方面情况下就进行投票表决,只是履行法律程序,很少实质的监督把关,削弱了人大的监督权威。二是监督方式单一、力度欠缺。从监督内容看,选题专业性、针对性不强;从监督形式看,经常运用的是听取专项汇报、执法检查、视察、调研等方式,但时间安排短,程序格式化,所了解的大都是书面报告的内容,难以深入掌握司法机关的具体工作情况和案件办理情况,因而提出的意见和建议不具体,收效不大。近几年开展的专题询问和满意度测评也因监督实效性不足,往往流于形式。质询、特定问题调查、罢免和撤职等刚性监督手段极少运用,造成了人大监督手段的乏力,刚性不足。三是人大自身力量不足,监督机制不完善。基层人大常委会专门机构缺乏法律专业人才,司法实践经验也不够丰富;对司法机关工作除阶段性调研、视察外,缺乏了解渠道。人大代表大多欠缺专业法律知识,对两院工作因日常接触较少而不熟悉,抓不住问题重点,切不中要害,提不出要点。基层人大常委会基本未对司法监督工作做出制度性设计。

  三、新形势下基层人大及其常委会司法监督转型升级方式

  在当前深化司法体制改革的新形势下,人大监督司法工作应当紧密配合深化司法体制改革的步伐,围绕建设公正高效的社会主义司法制度这一目标,遵循司法活动的客观规律,坚持在确保依法独立公正行使审判权和检察权的前提下,创新监督思维,探索适应新形势下的监督方式和措施,加强和规范对司法活动的监督,更加注重推动司法制度的完善,更加注重规范司法行为,更加注重提高司法人员素质,实现基层人大及其常委会司法监督的全面转型升级。

  (一)闭塞性监督转型为知情性监督。一要建立对司法机关日常监督工作平台。可利用网络平台进行监督,充分利用“两院”现有的网站、管理系统了解相关工作,实施即时监督;建立“两院”执法信息档案、构建执法信息平台,每年更新,实现监督工作的具体化和便捷化。二要建立人大与司法机关长久对话机制。探索建立司法机关定期向人大常委会及专委会报告重要司法工作事项的常态化制度、司法机关重要会议和组织重大活动人大派员出席制度、人大常委会负责人与“两院”负责人情况交流等制度,解决人大常委会与司法机关之间信息不对称问题,实现监督与被监督的良性互动。三是建立人大代表司法监督知情平台。提高人代会集中审议“两院”报告的质量,加强对报告审议的事前介入和事后跟踪督查;组织法律知识较强和有一定议政能力的代表旁听和评议庭审;定期召开代表座谈会,通报常委会监督司法的工作情况;对代表提出涉及司法工作的建议及时办理,提升人大代表参与监督司法工作的积极性与责任意识。

  (二)形式性人事任免监督转型为实质性人事任免监督。一要强化知情权。人大常委会接到提报拟任命人员名单后,应先责成人事任免工作机构按照《法官法》、《检察官法》的有关规定,对拟任命人员的任职资格进行审查,深入到拟任命人员的所在单位,倾听意见,看其是否能公正司法,有无胜任本职岗位的政治觉悟和业务素质,有无驾驭本职岗位的能力等,对拟任命人员进行全面考察,从而为常委会人事任命表决前的审议提供客观翔实依据。二要建立司法人员任前公示和报告制度。公示期间,对于监督、举报所反映的问题,责成提请机关调查并报告调查情况,或由人大常委会组织调查并提出书面意见,经查属实且确实不适于承担司法工作不予任命,对于公示期间无法查清需进一步调查的,暂缓提交审议表决,经查不实的予以任命。三要建立对司法人员任中评议监督机制。对经人大及其常委会选举、任命的司法机关工作人员任期内履行职责和公正执法情况开展监督,进行履职评议,从而实现对司法人员监督的常态化。

  (三)“软”性监督升级为“硬”性监督。一要充分使用质询权、特定问题调查权、撤职权等刚性监督手段。对审判、检察工作中的重大失误和司法工作人员失职、渎职、徇私枉法问题,在执法检查或者调研中发现的突出问题和人民群众反映强烈的其他司法不公等问题,大胆运用质询、特定问题调查、撤职权等监督方式,并逐步扩大使用频率,解决人大司法监督较真不足和刚性监督手段缺乏的问题。二要加强制度建设,规范司法监督程序。应以司法体制改革为契机,本着实事求是和权责统一的原则,明确态度观点,明晰责任范围,建立权限明确、程序透明的司法监督机制。出台司法监督工作的具体内容、范围、形式、监督程序和办事流程办法,规范司法监督权行使的各个环节。三要加强队伍建设,全面提高司法监督能力。重视和加强对常委会组成人员及人大机关工作人员法律知识的教育与培训。加强基层内务司法工委的组织建设,建立人大常委会相关工作人员与“两院”等司法机关专职人员之间交叉任职的机制,提高监督人员的司法实践经验,提升监督能力。

  (四)单层次监督升级为立体多层次监督。一是上下级人大互相配合。建立内司工作信息通报制度,为司法监督工作的顺利开展打好基础、做好准备。发挥省、市、县三级联动司法监督的效力,县级人大及其常委会可以就监督工作中发现的重大问题主动向省、市人大汇报沟通,通过省、市、县三级联动的形式或者上级委托的形式,共同开展司法监督。通过三级人大各自职责范围内分级实施监督,督促整改,充分发挥监督的整体效应。二是同检察机关的法律监督紧密结合。要借助检察机关的司法专业性,为监督体系提供强有力的武器,作为人大司法监督的向外、向厚延伸,使人大监督司法与检察监督形成合力,从而增强监督的实效。三是同司法机关内部的监督配合。注重监督司法机关落实司法责任制情况,对于司法机关执法中的偏差和错案,应督促司法机关启动自我纠错机制,从而达到人大司法监督与司法机关内部监督的良性互动。四是同其他监督形式相结合。可以结合纪检监察部门的纪律监督、新闻舆论监督、社会公众的监督等多种监督形式,进行优势互补,形成监督合力。

  (责任编辑:林公福)

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