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行使设区市立法权 引领和推动污染防治攻坚战的可行路径

2018-12-26 08:18    来源:市人大     字号:    点击数:{{ pvCount }} 次

刘 春

  打好污染防治攻坚战是落实中央关于加强生态文明建设的有力抓手,是决胜全面小康社会的三大攻坚战之一。近年来,党中央、国务院接连发布了有关打好污染防治攻坚战方面文件,强调“用法治的力量保护生态环境”。但客观来看,各设区市在环境保护方面的立法与各地正开展的污染防治攻坚战的需求还存在较大差距。

  从我市来看,目前已经颁布的《三明市城市市容和环境卫生管理条例》《三明市万寿岩遗址保护条例》《三明市东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例》,对相应区域的污染防治工作提供了法制依据。但我市地方立法还处于起步阶段,特别是在制定符合实际,能够有效引领和推动污染防治攻坚战的地方性法规方面,与其他设区市相比,还存在一些不足和差距。主要表现在以下几个方面:

  ——条例特色上的对比:三明市与福州、厦门等立法“老大哥”相比,围绕全市环境保护和污染治理的重点工作开展的立法较为薄弱,福州市出台的《福州市城市内河管理办法》《福州市环境噪声污染防治若干规定》、厦门市制定出台的《厦门经济特区生态文明建设条例》《厦门大屿岛白鹭自然保护区管理办法》等有关地方性法规,具有鲜明的时代背景和当地需求。三明市开展立法工作年限较短,立法数量不多,立法上与植树造林、土壤污染治理与修复示范区建设;国家生态文明试验区涉及三明的改革任务;生态环境损害修复和赔偿制度等三明市污染防治攻坚战的重点工作衔接不够紧,引领、推动污染防治攻坚战的力度还需进一步强化。

  ——立法过程上的对比:在起草阶段,省上和有关地市已开展多年立法工作,人大和政府职能部门经过长期“磨合”,各方立法积极性较高,法规制定、修改过程中能够主动配合,不脱钩不脱节。三明市法规起草部门往往把立法工作当成负担,草拟草案时有发生态度不端正、草拟任务推迟、草案质量较差等问题。审议阶段,虽然建立了审议论证机制,但受法律及其他专业知识限制,委员审议质量参差不齐,对审议流程不够了解,偶尔将合理性审查、合法性审查混为一谈,降低了法规审议的质量和效率。

  ——实施效果上的对比:立法评估是检验立法效果的一项关键环节,福州、厦门等地都已建立并实施立法评估机制,提高了法规效用。三明市在此项工作上存在缺失,对事关环境保护、污染治理等与人民群众关系密切的地方性法规实施情况掌握不及时。且由于立法工作刚起步,“立改废释”工作进展不平衡,有关法规实施后对打好污染防治攻坚战是否有利,是否具有可操作性、是否需要根据实情变化而修改等问题的分析判断能力不强,有些问题未及时进入相关程序,也影响了法规推动和引领污染防治攻坚战方面的实施效果。

  审视当下的立法实践和特点,就如何用好用足设区市立法权,引领和推动污染防治攻坚战,笔者认为要针对上文提出的有关问题,重点在思想、制度和行动三个层面上下功夫。

  一、思想层面:“为何立?”

  立法理念对立法项目的选择、条文内容的设置都起到了重要的指导作用,设区市在制定有关环境保护和污染治理的地方性法规及条文时,要注意以下三个方面:

  1.避免贪大求全的思想。从《水库水源条例》立法实践分析,饮用水水源的类型就分为地表水、地下水等不同情形,若求大求全,制定一个整体性饮用水条例,那么很多条文将浅谈则止,无法细化,问题也得不到解决。立法工作者要在立法实践中切实转变“大而全”的立法观念,要选择“小切口”入手,以解决具体问题为导向。

  2.克服偏爱“条例”体例结构的思想。选择地方性法规的体例结构,除了选择“条例”的体例结构外,还可以的更多地采用“办法”“规定”等体例结构,这些体例结构虽然没有“条例”那么完整,却比“条例”更加小巧、灵活,不用大费周章即可以实现“需要解决什么就规定什么”的目的,也可以利用其“短频快”的特征,跟上污染防治攻坚战过程中出现新问题新情况的步伐,制定相应对策,减少地方性法规的滞后性。

  3.树立“人无我有、人有我特”的思想。杜绝盲目跟风,脱离实际,将其他设区市的条例“改头换面”变成自身法规,导致地方性法规“千篇一律”;也不可以一味追求立法体系的完整,跟随其设区市将自身问题不突出、不存在的事项制定为地方性法规,既浪费了立法成本,也对地方性法规的权威性造成不良影响。

  二、制度层面:“谁来立?”

  立法工作从草拟法规到审议通过的各个环节,责任主体不尽相同。若没有统一、高效的机制为支撑,无法理清立法中的重大问题。因此,需要加强立法工作制度化建设,做好工作对接。

  1.选题立项阶段。为弥补群众对地方立法权认识不足,统筹配置好市人大和政府有限的立法资源,在选题立项过程可以建立一起征题、分别选题、党委统筹立项的工作机制。广泛征求社会公众对立法规划、计划的意见,并对时效性较强、急需实施的环境保护和污染防治事项,由市政府通过规章的形式先行实施;对涉及面广,建立长效机制条件较成熟的环境保护和污染防治事项,由市人大常委会确立立法项目,使法规和规章相得益彰。

  2.法规起草阶段。针对环境保护和污染防治专业性较强,独立起草法规能力不足的问题,为保证立法的质量和进度,在起草阶段采取人大交题、政府起草,明确起草阶段的责任主体是法规草拟单位或联合草拟小组,草拟小组可以抽调环保、水利、农业、林业等环保类法规涉及问题较为突出的职能部门工作人员。法工委在此阶段提前介入法规起草工作,参加起草阶段的各次会议,把好起草方向,必要时可适情况召开不同层次和范围参与的立法协调会议,将起草中的重大问题和事项向市人大常委会党组汇报,确有必要或争议较大的事项由市人大常委会党组向市委报告,严格落实重大事项报告制度。在市委的安排和部署下,有效推动法规草拟工作。

  3.审议论证阶段。在审议环保类法规过程中,立法同志是对环境保护和污染防治规律的客观反映,不能闭门造车、凭空杜撰。鉴于立法同志对环境保护和污染防治方面的专业知识、经验较为欠缺,为使法规审议论证得更广、更深、更精,可以向周边设区市借力、向政府有关部门借力,学习借鉴先进的污染防治立法经验;二是向环保、水利、农业、林业等涉及环境保护和污染防治的职能部门借力,听取职能部门的意见建议;三是向环境保护专家学者借力,多听专业解析;四是向当地群众借力,广泛吸收民声民意。

  4.交付实施阶段。为了防止出现立法与执法“两张皮”,避免法规陷入“一立了之”的厄运,应当建立法规颁布和交付实施无缝对接的工作机制。在法规颁布后及时召开有市人大常委会主要领导、分管领导,市政府领导、法规相关执法部门领导参加的座谈会,对法规进行宣传解读和交付实施,使法规从立法向实施顺利过渡。鉴于有关环境保护和污染防治的地方性法规对社会影响较为直接,应实行地方性法规立法评估机制,对有关环境保护和污染防治的地方性法规开展“立法回头看”,提高执法检查频率,同时建立专门的渠道,听取执法部门在施用法规过程中遇到的问题,并在必要时启动法规修改工作,增强法规实用性。

  三、行动层面:“怎么立?”

  社会法学家庞德认为,“法律并不创造任何利益,法律的根本任务或作用就在于承认、确定、实现和保证利益”。设区的市立法,就是对固有利益的重新划分,立法时要正确处理好以下几类关系:

  1.处理好“不与上位法抵触”和“满足污染防治攻坚战需要”的关系。与污染防治攻坚战相关的上位较多,就国家法律法规来看,有资源保护方面的,也有资源利用方面的;有公法层面的,也有私法层面的,都属于设区市在制定相关地方性法规时不可冲突、抵触的范围。但正因为上位法“多”且“杂”,立法实践中对上位法掌握不全,对上位法修改或废止情况了解不及时,导致与上位法发生冲突。为避免此类问题,要在制定的全过程加强合法性审查,时刻关注上位法动态。例如,在《水库水源条例》二审后,发现《中华人民共和国水污染防治法实施细则》已于当年废止,及时修改了相应条款,为法规三审以及报批做好了合法性审查。要让地方性法规符合污染防治攻坚战的需要,在选题上可以选择本地特有的河流、山体、村落等事项作为立法项目,尽可能选择“一库一法”“一河一法”“一事一法”的选题立项方式。在条文内容上,围绕当地环境的突出问题,衔接当前党委和政府污染防治的重点工作,制定更为严格、具体的生态保护和污染防治内容。同时,上位法已有规定但问题不突出的情形,可不作重复,采取兜底的方式进行处理,避免条文冗长。

  2.处理好“污染防治”和“经济发展”的关系。制定地方性法规,引领和推动污染防治攻坚战,关键在于协调污染防治和经济发展之间的矛盾焦点。目前,国家层面的法律法规已确立了经济发展与环境保护相协调的总思路。设区市地方性法规,也要体现这一立法思路。一是用保护优先原则设置条文。在特殊保护区域,资源开发和生态环境发生矛盾时,突出环境保护、污染防治的重要性。二是用发展的眼光设置条文。污染防治包含治标和治本二类措施,地方性法规不仅要规范治标的措施,更要深挖根源,在治本之策上寻求出路。三是用协调共生的理念设置条文。长期实践证明,“要生态不经济、要经济不生态”的二元悖论无法立足,经济发展和生态保护、污染防治并非不可调和,需要在立法时找准二者的平衡点,推动二者共同发力、共同促进。

  3.处理好“禁止”“处罚”与“引导”“鼓励”的关系。禁止性行为和法律责任是增强地方性法规在污染防治方面威胁力的有力武器。但仅靠严格的禁止性规定和法律责任,无法真正达到环境保护、防治污染的最终目的,有时甚至会引起不必要的社会矛盾。这就需要把握好“堵、疏”之间的平衡,立法时要充分考虑到法规实施的后果,本着“为民立法”“以人为本”的初心,为当地群众的生产生活找到出路,规定与之相应的条款。不能让保护环境的人,错过了发展良机,又得不到应有的补偿。例如,《水库水源条例》中设置了禁止使用农药、淘汰落后工艺、禁止车辆通行等规定,也设置使用其他农药替代品、推广测土配方施肥、重新规划通行路线等内容,确保在行使立法权引领和推动污染防治攻坚战时,不侵害人民群众的合法权益。

  (责任编辑:林公福)

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