陈根兴

　　现行法律法规对代表建议、批评和意见（以下简称代表建议）办理工作的规定大多比较笼统，各地对此的做法不一，实践中代表建议的落实办理情况并很不理想，缺乏一套行之有效的评价监督和制约机制。结合实际，对较为容易产生的交办机制不规范、办理机制不健全、评估评价机制不完善等三个问题（以下简称“三不”问题）进行分析思考。

　　一、“三不”问题梳理

　　（一）交办机制不规范

　　现行办理工作机制一般为按照代表提出建议的内容和有关单位的职责，分别交由“一府一委两院”及其他有关机关和组织研究办理。实践中，代表对监委和法检及其他有关机关、组织方面工作提出的建议较为少见，绝大多数代表建议是对政府工作的各个方面提出的，而交由政府方面办理的代表建议往往由政府办公机构确定给具体的部门办理，存在一套“政府包接收、政府办包分办、工作部门承办包答复”的“三包一责任”的建议交办分解机制。在这种机制影响下，产生了很多怪现象：一是乡镇提，乡镇办。乡镇的县人大代表所提建议往往会由政府办公室藉由各种借口分解给代表所在地乡镇政府去主办，而县直部门一般只承担协办任务。二是部门提，部门办。部门代表提交的建议，往往就会被分解给该部门的主管单位办理。更为荒唐的是，如果提出建议的代表是部门一把手，这个建议往往就由这个提出建议的代表自己去主办。三是协办、分办，等于没办。多数协办、分办部门认为有主办单位在办理，自己只配合就行，积极主动性不够，重视程度不够，缺乏一个有力的协调机制。

　　（二）办理机制不健全

　　1.代表建议集中提交时间安排与政府预算时间安排衔接机制不健全。各地集中提交和交办的代表建议都集中在人代会期间。尤其是人代会期间交付办理的要钱要项目类代表建议占总数的一半以上，其中交通、农业农村及市政工程管理部门承办的项目建议又占到全部工程项目类建议的四分之三以上，而其它反映民生问题或群众生活困难类建议却付之阙如。据统计，泰宁县2016年交办的77件建议中有工程项目类建议42件，占54.55%，其中，交通18件、农村农业12件、市政9件；2017年交办的77件建议中，工程项目类建议有45件，占58.44%，其中，交通12件、农村农业17件、市政5件。

　　2.办理任务分担机制不健全。现有代表建议办理机制运行模式，简单地以政府部门为主办理，没有把代表建议办理放到一级政府责任承担的层面上去把握，导致多数建议较为集中到几个部门单位去承办，承办任务繁重轻易不一、苦乐不均。如，泰宁县2016年和2017年34个政府工作部门涉及办理建议的部门均为15个，其中住建、交通、农业、教育、旅游等5个部门2年来承办建议达82件，超过总数的一半，特别是住建部门更是高达32件，超过总数五分之一。

　　3.对直属管理部门、单位承办建议的约束机制不健全。属地管理的部门单位对建议办理工作相对更加重视，基本上都有一个较为合理的答复和解决，但央企、省市属国有企事业单位或分支机构（以下简称直属单位）对建议办理重视程度不够，应付了事。

　　4.办理过程的监督机制不健全。不论是人大常委会、政府方面还是代表及各方对建议办理的过程都关注不足，存在“文来文往”和“重答复，轻落实”以及只看结果不论过程的问题。对代表建议结果的监督形式多种多样，但办理过程的监督缺乏有效的机制，特别是外部几乎无法监督建议办理的过程。

　　（三）评估评价机制不科学

　　代表建议办理的评估评价包含办理结果等级评估认定与代表对建议办理过程、结果的满意度评价。

　　办理结果等级认定不科学。现行代表建议办理结果认定往往是承办单位自行评定，政府办公室在形式上进行一定程度的总把关，人大常委会和代表及其他方面很少有较真去认定，存在各说各话的局面，评价认定存在着很大的偏差。

　　代表满意度评价失真。第一种情形是“被满意”：部分承办单位怠政思想作怪，不去认真解决问题，而是喜欢通过各种方式找代表，有的代表碍于情面出于对其他事情的利益考量，也会对未达到办理效果的建议给予了满意和基本满意的评价，存在代表“被满意”现象。第二种情形是单纯的“就是不满意”：有的代表对目前条件不成熟暂时无法解决的问题，忽视承办部门的政策解释和说明，表现出不说理的迫切情绪。第三种情形是想牟利的“不满意”：有的代表动机不纯，在提建议履职的过程看似客观公正，但往往是提一些目前很难彻底解决的问题，进而以“不满意”隔山打牛，谋取私利。

　　二、“三不”问题成因分析

　　（一）   建议交办分办的权责需要进一步清晰

　　当前多数地方代表建议交办分办模式，存在着诸多弊端，究其深层次有着多方面的原因。地方一级政府在从人大常委会那里接收代表建议后的具体落实解决问题过程中，缺少“牵头抓总、主动协调、全面推进”的积极主动作为。这与现行法律法规并无对一级政府分解交办代表建议的机制进行合理安排有关，未清晰界定一级政府与部门、下级政府在其中的具体权责。

　　（二）建议办理的有关机制需要进一步健全

　　1.项目类建议的办理时间与预算审议安排时间有冲突。预算法规定，各级预算凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。代表在每年人代会为选民要工程争项目，集中提出该类建议时，政府工作报告中关于下年度工作安排和下年度财政投资计划基本定调。如果此时预算再做不当调整，势必影响政府预算各类资金内部结构平衡运行，实践中于人代会期间大范围大幅度调整预算也是极为少见的。代表建议的时间安排需作制度性的改进。

　　2.有关承办方面内部权力运行机制不顺畅。各有关方面对代表建议承办任务繁重轻易不一和苦乐不均问题，反映了当前各地发展更多地注重经济建设问题，并由此产生的不平衡问题。这里面就存在一个政府机构职能和社会分工的合理性问题，如何改革政府机构和调整职能以更为有效地服务社会发展和经济建设需要，是我们需要进一步研究的重大课题。

　　3.建议办理的属地各方协调机制不顺畅。根据法律法规和有关规定，代表建议的办理涵盖各行各业，人大常委会可以根据规定交由代表所在地的各有关国家机关和组织办理，也就是说代表建议可以交由与地方人大常委会和政府没有直接隶属关系的直属管理单位办理。代表建议涉及直属单位职权时，这些直属单位本身没有决策权，很多问题需要由其上级单位审批，这些上级单位与地方人大常委会和政府既没有隶属管理关系，也缺乏有效的沟通协调机制。这种管理体制上的不顺畅往往导致直属单位对建议办理不重视和傲慢。

　　4.建议办理过程监督机制缺乏有效性。现行建议监督机制，内部机制监督形式和程序上比较完善但缺乏刚性，外部有效的监督手段和机制缺乏具体操作性。缺乏一个有效的监督机制，缺乏一个可以准确把握的时间表和办理流程可衡量的权责清单。

　　（三）建议评估评价体系需要完善

　　目前，代表建议办理满意率和满意度的评价机制没有一个合理和系统的设计，趋于扁平化。有的地方政府部门在不正确的政绩观作祟下，“包满意”情结和面子作怪，存在政治洁癖，缺少一个第三方的客观公正评价。建议办理过程中有关机关、组织的自由裁量权空间弹性较大。

　　三、解决“三不”问题的对策思考

　　（一）强化承办主体责任机制。目前代表建议的办理模式需要改变，要明确主体责任，特别是一级政府在具体办理落实过程中的牵头抓总、主动协调、全面推进责任。要按政府编制的权力清单，依据职责职能分配，有交叉或需要政府总体上协调的，应当由一级政府承办，不得交由部门办理，维护政府权威，确保建议办理效果不打折。

　　（二）建立合理的代表建议提交与预算安排时间节点的衔接机制。一方面项目工程类建议可以在人代会召开前的1-3个月前征集，或者由政府部门在编制政府预算前就向代表发放意见建议征求表，提前消化项目需求动能；也可以由代表或部门提前征集或报送该类建议预案到人大常委会或政府部门，赶在当年政府的工作重点及财政预算确定前，将代表建议纳入当年的政府及职能部门的工作计划。另一方面，在每年的财政预算安排中，预留代表建议办理专项资金，以保证一些关系百姓切身实际的、热点难点的代表建议得到解决。针对同类问题协调解决，统筹考虑，综合施策，不应仅限于代表所提建议。

　　（三）健全承办方内部权力运行机制。在代表建议办理过程中，人大常委会可以要求政府方面明确各类建议办理较为清晰的权责界限，明确哪些代表建议必须由一级政府亲自协调推动，不得单独交由部门办理，也不得只由一个部门牵头其他部门配合，而应该明确由一级政府成立同类建议统筹协调办理小组，一级政府正副职担任组长，亲自一抓到底，高位运行，保持一种刚性要求，确保建议办理客观合理，一级政府和部门之间的权责相协调，提高代表综合性建议办理的实效。

　　（四）建立制约直属管理部门权力运行机制。根据实际情况，探索建立上下级人大常委会代表建议办理联动机制，如将下级人大常委会督办涉及直属管理部门经办的代表建议列入上级人大常委会督办的建议备案目录，同时通报抄送其上级主管部门。

　　（五）改进评估评价方式。一是集中评议。对重点建议和各类不满意的建议，可以召开评议会，召集多数相关联的代表，进行满意度测评，合理确定满意、基本满意、不满意等次，纠正代表因个人认知方面带来的满意度认识偏差问题和承办单位不正确的“包满意”情结。二是第三方评估。组建专家团队，作为政府和社会公众、人大代表之间的“第三只眼”，围绕列入评估的建议，制定切实可行的评估标准和评估任务，对建议办理工作给出真实、得当和有效评价。三是正风肃纪。可以组织对建议办理情况进行督办和抽查，对没有直接征求领衔代表对建议办理是否满意的意见，对“代表建议假满意” 有关人员严肃追责；对以“不满意”为由谋取私利的代表，可以根据代表法等法律法规，进行函询谈话或调查，正本溯源、正风肃纪。