三明市人大常委会课题组

　　习近平总书记深刻指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。密切代表同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，对于贯彻党的群众路线，充分发挥人民代表大会制度的优势，实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有十分重要的意义[1]。

　　为了深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想，完善代表联系人民群众制度，充分发挥人大在推进治理体系和治理能力现代化中的作用，本文通过座谈交流、查阅资料、实地调研等方式，在梳理总结密切人大代表与人民群众联系的理论依据和现实意义的基础上，总结分析三明市密切人大代表与人民群众联系的探索实践，并对新时代完善人大代表联系人民群众路径作进一步的思考和研究。

　　一、新时代密切人大代表与人民群众联系的理论依据和现实意义

　　（一）密切人大代表与人民群众的联系是落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的内在要求

　　习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示中强调，要自觉接受同级党委领导，密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用，接地气、察民情、聚民智，用法治保障人民权益、增进民生福祉。栗战书委员长在列举习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想十个方面的主要内容时，在“坚持人民当家作主”方面中强调 “支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，不断解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。”在“坚持民有所呼、我有所应”中强调要“紧紧抓住人民代表大会这一主要民主渠道，把加强同人大代表和人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容”等。可以说，密切人大代表与人民群众联系，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持人民代表大会制度的内在要求，也是人民对自己选举和委派代表的基本要求。

　　（二）密切人大代表与人民群众的联系是推进治理体系和治理能力现代化的重要举措

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把制度建设摆到更加突出的位置，作出了一系列重大决策部署，使包括人大制度在内的中国特色社会主义制度日趋成熟定型。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。因此，应该从贯彻落实中央精神，推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来理解和把握密切代表和群众联系的重大意义。

　　（三）密切人大代表与人民群众的联系是贯彻宪法法律及有关文件精神的应有之义

　　代表法第四条第五款把“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”列为代表应当履行的义务，第六条规定“代表受原选区选民或者原选举单位的监督”，同时在第七条、第二十条、第三十条直接涉及代表会议期间和闭会期间“联系原选区选民或者原选举单位”的内容。全国人大常委会办公厅《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，明确提出完善代表联系群众制度的指导思想和基本要求、工作平台和网络平台、工作内容、方式方法等。此外，省委、省人大常委会党组、省人大常委会办公厅分别出台了《关于加强新时代人大工作和建设的决定》《关于加强和改进人大代表履职有关工作的实施意见》《关于加强和改进全国人大代表工作的具体措施》等文件，均涉及密切人大代表同人民群众联系的相关内容。这些法律及有关文件的规定，对密切代表同群众的联系既提出了明确要求，也提供了重要遵循。

　　（四）密切人大代表与人民群众的联系是坚持人民至上、发挥人大代表作用的现实需要

　　人大代表来自人民、代表人民。密切人大代表同人民群众的联系是保障代表依法履职、发挥作用的基础环节，它有利于

　　支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证人民当家作主，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，有利于充分发挥人大代表密切联系群众的优势，宣传政策法律，倾听基层呼声，听取群众意见，汇聚各方共识，有利于人大代表通过调研视察、提出议案建议等方式，帮助人民群众排忧解难，推动民生问题解决，促进惠民政策落实，不断增强群众获得感、幸福感和安全感。

　　二、三明市“人大代表在身边”工作的实践分析

　　近年来，三明市人大常委会高度重视代表工作，重点围绕解决代表联系群众不够紧密、群众反映意见不够便捷、代表发挥作用不够充分等问题，探索开展“人大代表在身边”工作，从“一线下场所、一线上平台、一主题活动、一配套机制”的“四个一”入手，创新完善人大代表履职、联系群众方式，促进代表与群众双向互动联系，激发代表履职活力。在试点探索的基础上，于2019年11月召开“人大代表在身边”工作现场推进会，全面总结提升，并向全市部署推广，取得了良好成效。

　　通过调研分析，调研组认为三明市开展“人大代表在身边”工作，密切代表与群众联系的实践经验和做法具有很强的代表性、针对性和可操作性，值得研究借鉴。主要做法、特点和成效体现在以下几个方面。

　　（一）搭建线下联系场所，打通代表联系群众“最后一公里”。按照有场地、有标识、有设施、有制度、有台账、有工作人员的“六个有”标准，以乡镇街道为单位，单独或依托其它基层活动场所建立“人大代表联系群众活动室”，于2017年底实现全市142个乡镇街道全覆盖，并将全市9100多名全国、省、市、县、乡五级人大代表混合编入活动室开展活动。部分有条件的地方还将活动室建到了村（社区）一级，或者组建一些具有行业特色的人大代表活动小组，设立小组活动室。各活动室结合实际，制定代表接待群众年度计划，及时发布接待公告，利用乡镇墟日或每月固定日期，安排2-4名县乡人大代表在活动室轮流坐班，开展“代表接待日”活动，广泛听取群众意见建议。

　　总体上看，通过在各乡镇建立人大代表联系群众活动室，形成相对固定场所和活动机制，方便群众找到人大代表，便于代表与群众面对面交流、听取意见建议，促进代表联系服务基层群众更加深入。

　　（二）打造线上履职平台，让群众感受到联系代表“像网购一样方便”。加强“三明市人大代表在身边”微信公众号建设，按照建成集学习宣传、线上履职、反映民意、接受监督为一体的移动网络平台的目标，形成了三大功能模块和14个二级菜单、11个三级栏目，实现了群众进入微信平台即可查看全市各级人大代表的基本信息和联系方式，以文字、图片、视频等形式给代表留言；代表登录微信平台即可查看、回复群众留言，编写和提交议案建议，登记和公开履职情况。通过现场会部署推广，目前市县两级“人大代表在身边”微信平台已全部建成，基本达到了预期功能，初步实现了互联互通（详见图1）。2019年11月“三明市人大代表在身边”微信平台开通以来，共收集群众意见建议57件，其中涉及教育、医疗、住房、社会保障等民生事项22件。

　　总体上看，三明市人大常委会运用移动互联网技术，建立“人大代表在身边”微信平台，突破时间和空间的限制，使得群众通过手机能够随时随地联系代表、向代表反映社情民意。同时，人大代表在传统履职的基础上，可以通过手机移动端，及时掌握政务信息、收集了解社情民意、转办群众反映问题、形成提交代表议案建议，实现处处工作、时时履职。

　　（三）开展主题履职活动，增强联系群众、服务发展的针对性和实效性。紧紧围绕党中央和省市委重要决策部署，三明市人大常委会每年研究确定一个主题，依托活动室和微信平台，在全市范围内组织开展人大代表联系群众主题活动。引导和推动全市五级人大代表以专题调研、集中视察、问卷调查、座谈交流等多种方式，宣传党和国家大政方针，了解基层一线情况，帮助群众化解难题、助力经济社会发展。同时，支持各县乡人大在开展全市统一主题活动的同时，结合实际自行确定主题开展其它活动。在2019年开展的“集智聚力助脱贫，人大代表在行动”主题活动中，共组织全市6000余名各级人大代表积极参与扶贫监督、结对帮扶、建言献策，调研、视察扶贫产业项目687个，结对帮扶贫困户4280户，提交建议321件，有力助推全市巩固脱贫成果，提高脱贫质量。

　　总体上看，三明市人大常委会通过组织发动、上下联动等措施，组织代表开展主题活动，引导代表参与党委中心工作、密切联系人民群众，较好地助推了经济社会发展。

　　（四）配套处理反馈机制，做到“件件有反馈、事事有落实”。根据活动室和微信平台的运行特点，分别建立群众反映意见和要求的处理反馈机制。对于群众反映的合理意见和要求，由代表以议案建议等形式提出，或由市县乡人大工作机构统一转有关单位研究处理，并将处理结果向群众反馈。对于群众反映的信访问题，向群众做好解释说明工作，或者转有关单位处理。同时，督促有关机关和组织依照法律规定，认真办理代表建议、批评和意见，保障代表反映的群众意见和要求有回应、有落实，提升代表和群众满意度。（详见图2、图3）

　　总体上看，三明市人大常委会通过完善和落实活动室和微信平台运行机制，让群众意见和要求能够有效地得到处理，并及时向群众反馈，获得了群众们的普遍好评。

　　经过调研分析，三明市开展“人大代表在身边”工作、加强代表与群众联系工作实践还存在一些困难和瓶颈。一是一些实践探索缺乏充足的法律依据。目前代表法规定，县级以上的各级人大代表可以组成代表小组，可以参加下级人大代表的代表小组活动，而五级人大代表混合编组依托人大代表联系群众活动室开展活动缺乏明确具体的法律规范。人大代表在闭会期间通过网络平台提出建议、批评和意见十分方便快捷，但《福建省人大代表大会代表建议、批评和意见办理工作规定》第七条要求“代表提出建议、批评和意见，应当按照省人大常委会印发的代表建议、批评和意见专用纸所列项目填写，并亲笔署名”，这影响了代表建议的时效性。微信公众号向全社会公开代表信息，公开的主体、范围缺乏相应的法律和文件依据。二是代表联系群众活动不够丰富。代表活动多以视察、调研为主，形式不够多样。部分县乡组织活动较少，主题也较单一。另外，闭会期间代表活动主要由人大常委会及乡镇人大主席团组织安排，由代表自行开展、直接联系群众的活动较少。三是线上平台工作制度不够健全完善。由于微信平台开发运行时间较短，还处在摸索实践阶段，除群众反映意见和要求的处理反馈机制外，在代表登录使用平台、登记代表履职情况、提交代表议案建议等方面，尚未建立相应制度规范，缺乏对代表运用平台履职的指导和约束。四是宣传推广不够到位。开展“人大代表在身边”工作是当前三明市各级人大工作的重点，人大干部积极参与、主动作为。但是面向社会的宣传推广措施较少，缺乏系统的组织发动，微信平台关注、使用数量不够多，目前“三明市人大代表在身边”微信公众号关注人数为2200多人，代表、群众的知晓率、覆盖面有待进一步提升。

　　三、新时代完善人大代表联系人民群众路径的建议

　　（一）学习贯彻新思想，把握代表联系群众总体要求。代表联系群众是人大工作的基础环节，政治上必须坚持以新思想为统领，把坚持党的领导作为开展工作的根本保证；工作上涉及多个层级、代表和群众两个主体，需要多方面共同推动。

　　1、坚持党的领导。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，以及对地方人大及其常委会工作作出的重要指示精神，认真落实中央和省委有关文件要求，切实将党的领导贯穿于常委会代表工作的全过程、落实到代表联系群众工作的各方面。要围绕党委决策部署和意见要求来开展代表联系群众工作，将密切代表联系群众作为人大工作的重要环节，纳入常委会党组向同级党委请示报告的范围。要积极争取党委重视和支持，党组要及时提请同级党委对代表联系群众工作中平台建设、制度建设、人员及经费等重要事项给予支持和保障。

　　2、坚持服务大局。在推进代表联系群众工作中，要坚持围绕中心、服务大局，紧扣中央和省、市委重大决策部署，引导代表增强履职担当意识、服务经济社会建设，发挥人大代表密切联系人民群众的优势，助力我省全方位推动高质量发展超越。要借鉴三明经验做法，推动代表联系群众线上平台与当地电子政务平台的联通对接，加强协同联动，在政策法规宣传、群众意见办理反馈等方面形成整体合力。要注重引导代表依托线上线下联系平台，加强地方经济社会发展调研，听取了解社情民意，梳理形成代表建议，把地方发展需要和基层群众的呼声及时向上反映。

　　3、坚持人民至上。要从牢记党的初心使命、践行党的根本宗旨的高度来看待和认识代表联系群众工作，始终把为人民服务、保障群众利益作为联系工作的出发点、落脚点。要充分发挥代表的桥梁纽带作用，通过线上线下联系平台，广泛听取人民群众意见和建议，坚持民有所呼、我有所应，帮助解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，不断提升群众的获得感和幸福感。要做好群众宣传发动，通过各种渠道向群众宣传推介线上线下联系平台，引导广大人民群众关注、支持和参与，让群众有事能想到代表、能找到代表，用实实在在的成效获得群众的认可度和满意度。

　　4、坚持统筹推进。代表联系群众工作需要各级人大加强联动、协同推进。全国、省人大常委会重点在制定法律法规、出台政策等方面给予支持，推动代表联系群众工作规范有效开展；市人大常委会重点在文件落实、制度建设、经验总结等方面予以推动；县级人大常委会重点在具体操作层面给予指导，并做好本级线上联系平台的开发和管理工作；乡镇人大重点贯彻实施上级部署要求，特别是要做好人大代表联系群众活动室的活动组织和服务保障。同时，注重发挥基层作用，尊重基层首创精神，鼓励乡镇人大根据本地实际情况，积极依法实践，完善工作机制，创新方式方法，促进代表联系群众工作与时俱进、创新发展。

　　（二）健全法律法规，保障代表联系群众规范合理。近年来，我省各级人大及其常委会积极推进人大代表联系群众平台建设，在运用网络保障代表履职、代表混合编组等方面进行探索创新，需要进一步完善法律法规，为相关工作实践提供更加明确规范的法律依据。

　　1、明确规定各级人大代表可以混合编组开展活动。实践证明，五级人大代表混合编组开展活动有利于密切上下级代表之间的联系，增强代表小组活动实效。建议对现行代表法或福建省实施代表法办法进行相应修改，规定各级人大代表可以按照就地就近、便于组织的原则组成混合代表小组，共同开展小组活动。

　　2、明确闭会期间人大代表通过网络平台提出建议、批评和意见的法律效力。从实践看，福建省三级人大代表履职服务平台和“三明人大代表在身边”微信平台均设置了代表网上提交议案建议的功能，为各级人大代表在闭会期间提交代表建议提供了便捷高效服务。建议修改《福建省人大代表大会代表建议、批评和意见办理工作规定》第七条，明确闭会期间代表通过网络平台提交的建议，不需要填写代表建议专用纸，通过网络平台提交代表建议具有同等法律效力。为保证真实性，可以以手机短信验证等方式代替亲笔署名。

　　3、扩大代表信息公示的主体和范围。全国人大常委会办公厅《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》明确县、乡两级人大代表的信息，由县级人大常委会和乡级人大主席团向原选区选民公布；全国人大代表和省级、设区的市级人大代表的信息，由本级人大常委会委托下一级人大常委会向原选举单位的人大代表公布。为了方便人民群众联系各级人大代表，建议明确各级人大常委会有权向全社会公示本区域的各级人大代表信息。

　　（三）搭建工作平台，促进代表联系群众快捷便利。要顺应信息化时代的发展大势，借鉴三明的经验做法，用移动互联网思维搭建代表联系工作平台，用“线上+线下”的方式，提升代表联系群众的效率。

　　1、突出线上，创建代表联系群众工作信息化平台。通过开通微信公众号、搭建APP等形式，设置丰富实用的功能，建成手机版微网站，方便代表和群众使用，让人民群众共享“移动互联网+人大代表履职”成果。要方便群众联系代表，群众可以线上查找和联系本地的五级人大代表，与代表交流互动，向代表反映民意诉求。要方便代表线上履职，代表使用手机账号可以登录线上平台，根据短信提醒查看群众给自己的留言，及时收集了解社情民意，并进行回复或转交后台办理；可以将自己调研了解的情况或群众反映的有关意见，编写代表建议，作为闭会期间的代表建议正式提交同级人大及其常委会办理，实现履职掌上办、随时办。要方便代表接受选区选民监督，设置代表履职公开功能，将代表参加视察、检查、调研、会议和提交建议、联系群众等履职工作情况进行登记，按条发布并对外公开；对代表提交的议案建议，平台可以按年份逐件公开内容及办理答复情况。要方便代表知情知政、宣传政策，设置综合快讯、工作动态、学习园地等栏目，代表在微信平台可以了解党和国家大政方针，本地重要政务信息和人大重点工作情况，更好地知情知政、宣传政策、开展工作，同时可以学习人大制度、法律法规、业务知识，查看代表履职风采，提高履职素养，增进互学互鉴。

　　2、抓实线下，规范代表联系群众活动室建设。要坚持面向基层、深入群众，健全完善“人大代表联系群众活动室”建设，推进代表联系群众活动常态化、规范化，打通代表联系群众的“最后一公里”。要拓宽活动平台覆盖面，以乡镇（街道）为单位，单独或依托其它基层活动场所建立“人大代表联系群众活动室”，有的条件还可以将活动室建到了村（社区）一级，或者组建行业代表小组，设立小组活动室。要推进平台规范建设，按照有场地、有标识、有设施、有制度、有台账、有工作人员的“六个有”标准进行建设，为代表联系群众提供良好环境和保障。要规范活动组织，将五级人大代表混合编组列入活动室，由活动室负责人制定活动安排计划，并做好活动组织、情况登记、后续事项，确保联系群众活动有序开展。要增强活动实效，活动室要定期安排代表轮流接待群众、代表联系走访选民、组织代表视察调研等方式，密切代表与群众联系。可以每年围绕党中央和各级党委重要决策部署研究确定一个主题，组织人大代表依托活动室开展联系群众主题活动，通过走访群众、视察调研、建言献策等，把联系群众的实际行动转化为助力民生和改革发展成果。

　　（四）完善运行机制，确保代表联系群众高效有序。要根据代表联系群众的现实需要，建立一套务实管用的运行机制，提升代表联系群众的制度化水平。

　　1、出台人大代表联系群众线上和线下平台建设的意见。建议省人大常委会在总结全省各地实践经验的基础上，尽快出台人大代表联系群众活动室建设的意见，同时针对微信公众号、网站等线上平台建设研究出台指导性意见，推进线上和线下平台建设和运行的规范化、制度化。要规范联系内容，围绕向群众宣传党的路线、方针、政策，了解宪法、法律、法规实施情况和人大决议、决定执行情况，听取群众意见建议和要求等内容，组织开展联系群众活动。要规范联系方式，以公示代表基本信息、安排代表“活动日”、记录“民情日记”、代表固定联系选民、组织视察调研等方式，密切代表与群众联系。

　　2、健全群众意见的处理反馈机制。借鉴三明市的经验做法，按照代表不直接处理问题的原则，建立群众意见和要求分析制度，明确处理反馈工作流程，完善线上线下群众意见处理反馈机制。对政策法律咨询等可以直接答复的事项，由代表直接给予答复，做好解释和宣传工作；对属于改进工作方面的意见，由人大代表以审议意见或代表建议的方式提出；属于群众个人合理诉求的要求，由代表履职服务中心等工作机构转交相关部门处理；属于来信来访的，由工作机构转交信访部门处理。处理情况由代表通过口头或书面方式向群众反馈。

　　3、完善代表联系群众监督管理机制。建议省人大常委会深入贯彻代表法，落实《福建省委关于加强新时代人大工作和建设的决定》精神，出台代表履职监督管理办法，从代表履职监督管理的实施主体、监督履职内容、监督程序方式和考核标准等方面作出规定，加强代表联系群众的履职监督。要全面建立和实行代表履职报告制度，组织省、设区市人大代表每届向原选举单位报告不少于1次，县乡两级人大代表每届向原选区选民报告不少于2次；形式上可以依托线上、线下平台采取口头或书面报告。要健全代表联系群众履职档案，将代表联系群众的情况作为评先评优、推荐代表连选连任的重要依据，并通过线上线下平台向社会公开。每届通报表扬一批代表联系群众、履职优秀的代表，加大正面典型宣传力度，激发代表联系群众的活力。