我国的人民代表大会制度自 1954 年生成至今，随着人大监督权的逐步确立和有效行使，人大对司法机关的监督便开始以监督权为基础，依据人大监督制度的实际空间与制度空间的不断变化，适时依托监督的重要制度载体，来实现自身组织结构和制度安排的完善和创新。2018 年《宪法修正案》中，将监察机关列为与国家行政机关、审判机关、检察机关并行的国家机关，使我国的国家政治权力架构由“一府两院”变为“一府一委两院”。随后，十三届全国人大在十届全国人大 9 个专门委员会的基础上，增设了社会建设委员会，将原来的法律委员会、内务司法委员会分别更名为宪法和法律委员会、监察和司法委员会，这是十五年来全国人大首次对专门委员会的设置进行调整，是全国人大探索强化专门委员会层面的监督机制创新的重大体现。随后，地方人大也对专门委员会的设置进行相应的调整。但是在研究与实践过程中，笔者发现地方人大监督司法工作与新时代中国特色社会主义司法制度的要求之间尚存距离。如何保持人大监督与司法独立之间的平衡，做到既不失职，又不越权，是亟需我们研究解决的问题。

　　一、地方人大监督司法的运作模式

　　《监督法》规定人大监督司法工作的方式主要有：听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。但在实践中，地方人大监督司法的手段比较单一，除了听取和审议年度工作报告和专项工作报告和执法检查外，其他监督方式很少使用，特别是质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，更加难以启动。因此，本文依据人大监督司法工作实践中经常性的监督内容，将地方人大对司法机关的监督分为案件监督、人员监督、规范性文件监督、工作监督、对执行法律情况的监督五部分来讨论。

　　   1.地方人大对司法机关的案件监督。根据《监督法》和《地方组织法》的规定，人大对司法机关的工作进行监督，应集中体现在督促司法机关查办和审判案件，离开对案件的监督，人大对司法工作的监督就会成为无源之水、空中楼阁。但是《监督法》并未明确规定对案件进行监督的方式，理论和实务界长期以来对案件尤其是个案监督存在不同认识，各地监督案件的广度和深度也有差别。在司法机关建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度建立以后，人们对案件监督的认识更加模糊，甚至产生“宁可缺位，也不越位”的工作思想，导致了应该监督却不敢监督的后果。对此，本文认为司法机关的监督不能涉及具体案件的观点值得商榷。我们的研究不能仅仅还停留在地方人大对案件监督能与不能的探讨层面，而是应如何正确看待案件监督这一现象。笔者认为案件监督主要包括两个方面：一是地方人大对司法机关已经办结的案件是否合法、得当进行的监督；二是地方人大针对司法机关工作人员违法乱纪而又得不到及时纠正，群众反映强烈而又投诉无门的重大典型违法案件的监督，督促司法机关依法纠正和处理。人大监督司法的主要途径是依法介入具体案件。依法介入具体案件，是对案件监督的最准确的表达。案件监督这一概念的完整含义应该包括是地方人大可以依法监督具体案件，但不能代替司法机关行使审判权，即不能直接处理具体案件。

　　2.地方人大对司法规范性文件的监督。地方人大对司法规范

　　性文件监督的主要方法是备案审查。它是法律赋予地方人大监督司法工作职权的一个重要内容，也是地方人大常委会在人民代表大会闭会期间一项重要的、经常性的工作。认真行使审查本级司法机关规范性文件的职权，是提高监督司法工作实效，维护地方人大权威，监督司法机关严肃执法、公正司法的重要手段。按照党的十八大以来，党中央对于规范性文件备案“全覆盖”的要求，全国人大常委会领导同志在地方立法工作座谈会上强调，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围。各省级人大对司法规范性文件的备案审查工作展现了多样的做法。主要有以下几种代表性的做法：（1）安徽、新疆等部分地方人大将地方司法机关制定的规范性文件列入备案审查的范围；（2）有部分地方人大作了灵活的规定，比如山东未将地方司法规范性性文件列入备案审查范围，但是规定国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织以及公民可以针对地方两院的规范性文件提出审查建议；（3）重庆则将公民、法人和其他组织向人大常委会反映地方两院制定的文件存在的突出问题，作为听取和审议专项工作报告的议题来源之一。（4）从立法技术上看，在规范性文件的概念上，将“一府一委两院”规范性文件概念混同。如《黑龙江省规范性文件备案审查条例》对规范性文件概念的定义是：“本省各级人民代表大会及其常务委员会和县级以上人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院制定，涉及不特定的自然人、法人和非法人组织权利、义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的文件。”

　　3.地方人大对司法机关的人员监督。新一轮的司法体制改革，推动省以下地方法院人财物统一管理，对司法人员实行分类管理，即把法院工作人员分为法官、司法辅助人员、司法行政人员三类。目前，《地方组织法》《公务员法》《法官法》及中央下发的《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》，还有各省法官入额遴选办法等都对法官的产生办法和任职资格等作了规定。地方人大及其常委会选举、任命司法机关的工作人员，根据现行法律的规定，主要包括两部分：一是县级以上地方各级人民代表大会通过选举产生的本级人民法院院长；二是地方各级人民代表大会常务委员会决定任命的司法机关的工作人员，主要包括：人民法院副院长、各法庭庭长、副庭长、审判委员会委员，审判员。近年来，地方人大及其常委会根据法律规定的原则精神，在实施对司法机关的人事监督工作中，在任命前的监督、任命中的监督、任命后的监督上都在不断探索。同时也在试图总结和推广一些理想的监督形式和经验：比如建立对法官任前法律知识考试制度；建立法官任前公示制度，对于监督、举报所查实的问题的法官，人大及其常委会应该不予任命；建立健全法官任后考核办法，将司法人员的办案质量、工作成绩作为考核标准，明确奖惩、撤职、罢免程序，并形成制度，每年进行考评，切实加强对人的监督；以法官、检察官履职评议的形式将法律监督、工作监督和人事监督结合起来，也使监督工作更加具体。

　　4.地方人大对司法机关的工作监督。各级人大和县级以上各级人大常委会均有权对司法机关进行监督，但人民代表大会与人大常委会的监督职权在具体内容上是存在着不同的。首先是全面工作监督。全面工作监督是指地方人大对司法机关贯彻执行国家的方针、政策和上级以及本级人大及其常委会的决议、决定的全面工作进行的监督。地方人大召开人民代表大会或人大常委会会议，听取和审议司法机关的工作报告，是地方国家权力机关对司法机关的工作进行全面监督的基本方法和形式。其次是专项工作监督。专项工作监督是人大常委会监督司法机关的主要形式，主要是指地方人大常委会听取司法机关贯彻实施法律、法规和开展工作情况的报告，即对司法机关某一项工作进行的监督。如对人民法院民事、行政案件抗诉情况和执行工作情况的监督等。除了人大常委会根据反映的问题主动确定专项工作报告的议题外，司法机关也可以主动要求向本级人大常委会报告专项工作。在运作上，专项工作监督一般由专题调研、地方人大监察和司法委员会等专门委员会听取司法机关有关情况的汇报、主任会议听取专门委员会对专项工作报告的审议意见、地方人大常委会听取和审议司法机关专项工作报告等四个环节构成。

　　    5.地方人大对司法机关执行法律情况的监督。地方人大对司法机关执行法律情况的监督，是指地方各级人大常委会为保证宪法、法律、国家有关政策在本地区的实施，对司法机关执行法律情况进行督促检查，即通常所说的执法检查。执法检查能够较为系统地发现司法机关从事审判活动中存在的薄弱环节和问题，为推动相关问题的解决，可以听取司法机关的工作报告。依据《监督法》的规定，人大对法律执行情况开展监督的程序上主要有：公布执法检查计划—组织执法检查组—实施执法检查—提出执法检查报告—审议执法检查报告—提出审议意见书并转司法机关处理—依整改情况决定是否组织跟踪检查—公开执法检查情况报告、审议意见及整改情况等环节组成。

　　二、地方人大监督司法的现实困境

　　近年来，尽管各级地方人大在在提升监督司法工作能力方面

　　做了大量工作，进行了有益的探索和实践，积累了一些好的经验，对促进公正司法起到了积极作用。但受限于司法机关及司法权的特性，导致我国地方人大监督司法面临着现实困境，具体说来：

　　    1.对人大监督司法的认识不到位。地方人大监督司法能否产生出理想的效果，能否切实地发挥作用，关键取决于监督理念的正确与否。目前支配人大监督司法的理念主要有四点偏颇：一是在监督的价值目标上倾向于追求实体正义，而对于程序正义，包括程序公正与司法效率则关注较少，不仅如此，在司法宏观、整体问题上所投入的关注比在司法微观、个体问题上所投入的关注要少；二是在监督的主动性上尚有欠缺，对监督事项的提出，一般都是以司法机关为主，人大及其常委会仅仅对司法机关提出的专项报告等进行审查和监督，较少体现出人大监督对司法的引领作用；三是在监督和支持的关系上偏重于监督，相对忽视了对司法机关依法独立行使司法权的支持与保障；四是在事后监督与事中监督的关系上偏重于事后监督，对事中监督则相对不够重视。

　　2.监督工作机制不健全。尽管《监督法》对地方人大的监督方式、程序作了一些规定，但对于监督的启动、围绕哪些内容、采用什么方法、运用什么标准、监督结果不满意的整改等，缺乏具体的、可操作的规定，各地做法也不相同。比如对于监督议题的选择较为随意，也与人大常委会领导的认识能力、工作能力关系较大，很多时候缺乏针对性。对监督事项的提出，以司法机关的建议为主，仅仅对司法机关提出的专项报告进行被动性审查。现实中很少发生对专项报告、执法检查效果不满意需要追责的情况。如果对工作报告、专项报告没有通过，或者询问结果不满意，通常的做法是提出整改意见，再作一次汇报，至于整改没有达到效果、仍然难以获得满意的情况下，是否可以要求相关负责人辞职或启动特别调查、撤职案的审议，法律没有明确规定，各地也没有相关的实践。

　　3.监督刚性不足。《监督法》规定各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“两院”专项工作报告，这就明确了选题的决定权在人大而不在“两院”。实践中，“两院”专项工作报告选题往往是人大与“两院”相互协商确定的，甚至是由人大征询“两院”的意见后拟定的，还有些是根据“两院”的要求而定的，对人大而言，被动选择的多、主动选择的少，考虑工作方便的多、考虑务实推进的少，导致有些选题与实际需要、与群众期望的关联度不高，选题太大、过于笼统。

　　实践中，较常用的监督形式是听取和审议专项报告、组织执法检查，对备案的规范性文件很少展开主动性审查、质询，组织特定问题调查等刚性监督手段很少运用，撤职案的审议往往在监察委员会调查之后作为一种程序性过程提出。无论是听取工作报告、听汇报还是专题询问，更多的具有了解情况的性质，较少具有监督性质。人大及常委会对工作报告、专项报告的审议很大程度上是评介、建议性质的，代表和委员们是否提意见，提的意见有关部门是否采纳，没有法律规范，没有规定听取报告的法律后果。地方人大组织的有关监督议题的调研或执法检查活动，多采取听取汇报、召开座谈会的形式，对司法机关关于监督事项的陈述是否真实、汇报是否具有针对性、工作是否因监督而有所改进等问题缺少深入了解，这样的监督更多是一种形式化的、程序性的监督，难以取得监督实效。

　　4.监督专业化程度不足。对“两院”的司法监督是一项专业性很强的工作，要求监督者必须具备法律专业知识、熟悉司法工作。实际上，具有法律专业背景的人大代表数量并不多，从事过司法工作的人则更少，导致人大监督往往有“力不从心”之感，这就使得人大的监督缺乏应有的权威性和专业性。人大专门机构的辅助人员的专业化可以部分解决“外行监督内行”的问题，但地方人大专业队伍力量限于机构编制，总体仍显得不足。

　　三、地方人大监督司法的完善路径

　　人民代表大会制度下的人大监督司法工作，在许多方面不是一个理论问题，也不是一个法律问题，而是一个实践问题。人大在行使监督权的过程中，是采用积极的还是保守主义的原则，其自身拥有主动权。当前地方人大监督司法工作未达到理想效果不是监督方式本身的问题，而是需要人大的自我革新。

　　1.创新地方人大监督司法机制

　　（1）改革监督人员职业化。从有利于地方人大工作的长远眼光来看待人大工作的发展，对人大机关领导干部的任命，要充分考虑干部专职性、固定性、长远性，不能有论资排辈的思想。地方人大常委会要切实落实党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“增加有法治实践经验的专职常委比例”的要求，努力达到知识化、专业化，形成监督者与被监督者专业上的同质化。党的十九大报告指出：“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。司法监督工作专业性强，地方人大需要优化人员配备，提高监督专业性和针对性，优化人大常委会组成人员中的法律专业人士的结构。当前，很多县级（区）人大的专门（工作）委员会就只有几个，每个专门委员会只有主任委员一人是编制在人大机关且固定在人大工作的，而且存在一人同时兼任两个甚至是多个专门委员会主任的现象。县（区）级人大缺机构、缺编制、缺人才是普遍存在的现象。建议县级人大或常委会下设立专门的司法监督工作机构，配齐配强相应的法律专业人才，行使专门的监督权并协调监督工作。同时，在地方各级权力机关当中，越是基层，法律专门人员越少，而司法机关的案件量越大，所以要选择性地进行监督，量力而行，而不是放弃监督。

　　（2）有效衔接信访程序与司法监督程序。《监督法》明确提出要把通过信访渠道反映的问题作为人大常委会确定监督议题的重要来源，地方人大的信访部门、监察和司法委员会要随时了解和沟通情况，及时掌握信访动态，充分发挥信访办处理信访事项专门机构作用、监察和司法委员会司法监督工作职责，并督促有关司法机关认真办理人大转交的涉法涉诉事项。监察和司法委员会还可以向常委会提出开展监督的议题建议，通过对所反映的司法工作中共性问题的监督，来达到促进公正的目的。

　　从涉法涉诉问题到案件监督，可以实现人大信访程序与人大司法监督程序的有效衔接。依据法律和有关文件规定及实践做法，对涉法涉诉问题处理工作提出以下建议：第一，群众向人大信访办和人大监察和司法委员会反映的，依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的事项，不予受理，应当引导其通过法律途径依法解决；对全国和省人大代表向信访办反映或转递的群众涉法涉诉问题、向人大常委会领导反映或转递的群众涉法涉诉问题，领导批示给信访办依法处理的，由信访办依据信访程序，依法依规归口转办处理；第二，人大常委会在执法检查、专题调研中发现或者代表反映、转递的群众涉法涉诉问题，代表向省人大常委会领导反映或转递的群众涉法涉诉问题批示给人大监察和司法委员会依法处理的，由地方人大监察和司法委员会按照司法监督程序处理。第三，人大监察和司法委员会和信访部门在处理涉法涉诉问题工作中，要互通信息，定期对涉法涉诉问题进行综合分析，从中总结发现倾向性、规律性和热点问题，为常委会确定、审议司法监督议题提供参考和依据。

　　（3）改进监督工作方法。在工作方法上地方各级人大常委会应该从现有的法律文本和职权范围以及要面对的现实问题出发，主动担当作为；在工作原则上，人大的同志常常强调“既不失职，也不越权”，而重心往往放在惧怕越权上。所以人大的同志要提高认识，牢固树立法治思维和法治理念，创新监督形式，支持司法机关履行好职权。为保证人大监督功能的实现，一方面需要人大依法正确有效监督，完善监督程序，加强监督力度。另一方面也要争取被监督者，即司法机关的支持与配合，因而司法机关也应建立完善相应的接受人大监督的制度，如向人民代表大会作年度工作报告、专项执法情况报告、人大监督案件办理情况报告、对人大任命的司法人员违纪处理报告等各项报告制度，接待人大检查组和人大代表到司法机关检查工作的制度，接受人大代表来司法机关担任执法监督员的联系代表制度，并由专门机构，按规范程序处理、落实人大监督意见，采取具体整改措施，积极主动接受和响应配合人大的监督。只有各方面齐头并进，内外结合，才能取得相应的监督效果。

　　    2.建设人大司法监督新平台。在司法人工智能如火如荼开展的大背景下，人大对司法机关的监督也应紧跟时代步伐，积极探索利用人工智能开展司法监督工作。加强信息收集工作所依靠的技术、资料等方面的建设是监督的基础，充分利用人工智能在司法监督工作中的作用。所以实践中有的地方人大已经在开始探索人大司法监督新平台建设。

　　2017年9月29日，广东省广州市人大常委会司法工作互联网监督系统日前正式上线。该系统是全国第一个智能化、综合性人大司法工作互联网监督系统。为广州市人大常委会运用大数据和信息化手段，实现对司法机关主要办案活动和司法工作人员主要履职情况的实时、动态监督提供了重要平台，为增强人大监督工作实效，促进司法公正提供了重要保障。广州市人大常委会依托系统分析广州市醉驾案件的受理数、起诉率、刑罚分布等情况，为十三届全国人大一次会议上广东代表团提出相关代表建议提供数据支持。目前湖北省人大也建立了司监督平台，湖北省人大常委会组成人员、省人大代表可以通过人大司法监督平台每季度集中察看庭审、转交涉及庭审程序性方面的意见和建议。2019 年辽宁省人大常委会也在探索有效利用信息化手段加强司法监督。具体做法是探索接入辽宁省政法委的全省跨部门网上办案系统，发挥该系统政法机关间设施联通、网络通畅、平台贯通、数据融通的优势，利用“互联网+”和大数据技术，逐步实现在线实时监督，努力提高监督实效。建议全国人大常委会从全局的角度统筹推进全国各级人大常委会的司法监督平台制度建设。

　　另外，地方人大常委会也在建立和完善备案审查信息平台建设。全国人大备案审查信息平台已于 2016 年底开通运行，我国 31 个省、自治区、直辖市中，绝大多数地方已经建成省级备案审查信息平台，大多数已经投入使用。下一步要加快设区的市人大常委会备案审查信息平台建设。地方人大常委会要充分利用好备案审查信息平台的电子备案、在线审查等功能，不断提升备案审查工作效率和水平，实现备案审査工作信息化、智能化。同时地方人大信息平台建设要努力实现与全国人大备案审查信息平台互联互通，逐步建立备案审查工作信息公开机制，通过规范性文件备案审查工作推动人大监督工作迈向新的台阶。

　　3.充分发挥人大监察和司法委员会在监督司法中的作用。地方人大监察和司法委员会要在自身变革后，积极在现有的制度环境下提升运用监督权解决司法机关问题的能力，加强监察和司法委员会的专业化建设，可以从来自公、检、法、司、律师和人大常委会等长期从事或关注司法工作的代表或委员专家，组件专家咨询组，发挥专业人员智力优势、理论优势和实践优势，为监督决策建真言、谋良策、献实招，推动专业性问题得到解决。地方人大监察和司法委员会要与同级监察委员会形成有效配合，发挥同时联系监察委员会、司法机关的工作优势，一方面加强与纪委监委的派驻机构的沟通，即派驻在司法机关的纪检监察组定期将对法检两院违纪人员的处理结果报送人大，作为人大对法官任免的一个参考。另一方面，人大信访部门、监察和司法委员会在收到人民群众和代表反映的涉法涉诉问题，经审查后发现确有道理的，由监察和司法委员会提请主任会议讨论后决定转交司法机关处理的，由监察和司法委员会司法处负责处理转办；决定移交监察委员会处理的，由监察和司法委员会司法处将涉诉涉诉问题交由监察处负责处理转办。

　　    4.探索建立工作情况交流机制。地方人大对司法机关监督的目的是通过强有力的监督来促进司法公正。但随着人大监督司法的不断深入和地方人大的大量监督实践，产生的监督效果远没有达到理想状态。其中很重要的一个原因就是，当前的理论研究和监督实践仍然是单向的，人大与司法机关之间缺乏对对方的理解，使得监督者与被监督者的努力方向不能融合衔接，双方监督需求出现错位，信息不对称，导致有些监督事项与司法机关实际监督需求、与群众期望的关联度不高，影响了司法监督工作效能。所以，探索建立工作情况交流机制十分必要。

　　（1）建立人大与司法机关的横向交流工作机制。地方人大要充分调动司法机关接受监督的积极性，建立司法机关定期向人大常委会及监察和司法委员会通报重要司法工作事项的常态化制度。建立司法机关重要会议和重大活动人大常委会工作机构派员出席制度，通过探索建立经常性工作情况交流机制解决人大常委会与司法机关之间信息不对称问题。要有效开展监督，首先要熟悉被监督对象的工作情况，建立重要文件报送机制。从本质上讲，了解掌握情况也是一项监督工作或者是监督工作的重要组成部分。从报送重要文件开始，加强工作情况交流。鉴于司法工作的特殊性和保密工作的需要，一些需要保密的内容可以不报送或者事后报送。

　　（2）创新各级人大常委会纵向联系交流方式。为了拓展与基层人大的纵深联系，使人大对司法机关的监督工作能深入基层、深入群众、深入实际，省级人大监察和司法委员会应代表常委会做好联系工作。一是加强与省级司法机关的沟通联系和工作配合，定期组织召开省级联系单位座谈会；二是加强对市级人大监察和司法委员会的联系协调和工作指导，定期召开全省人大监察和司法工作会议；三是加强对基层人大监察和司法机构的联系协调，建立联系点制度，组织召开县区人大联系点工作会，变间接联系为直接联系，变偶尔、偶然联系为常态化、长期化联系；四是省级人大常委会应加强与全国人大和各兄弟省区市人大的沟通联系和工作交流，共同推动形成人大监督司法工作新局面。

　　四、结语

　　    地方人大对司法机关的监督，既体现为地方人大与司法机关的监督关系，更反映出人民群众与代表机关的监督意愿的表达与实现。在推进全面依法治国的进程中，人大作为监督主体，也必须在改革自身的前提下才能实现监督职能。在国家职能机构调整和司法改革的过程中，人大监督司法日益体现出它的不可或缺，所以应当更加关注和发掘人大监督司法的机能和独特优势。展望

　　未来，在发展社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家进程中，人大的司法监督工作必将在规范中获得更大发展！