“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。”近年来，各级人大常委会认真践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的生态文明思想，积极探索创新监督方式，综合运用多种监督手段，切实加强生态环境监督，有力推动了生态环境保护工作更为有效开展。生态文明建设任重道远，面对生态文明建设的重要性、复杂性和长期性，新形势下如何更好发挥人大作用推动生态文明建设，也已成为人大工作一项新的重要课题。本文拟从永安市人大常委会近年生态司法监督实践为例，探讨人大司法监督在生态文明建设中的若干问题。

　　一、永安市人大常委会开展生态领域司法监督工作的实践与成效

　　永安市地处福建中部偏西，别名“燕城”。区域内山清水秀，森林覆盖率高达78.58%，但破坏森林资源的违法行为时有发生，蚂蚁搬家式盗伐林木、非法占用林地、木材流通领域违法犯罪、非法采伐国家重点保护野生植物等现象仍然存在。永安是福建老工业基地，经济发展过程中同样面临着工业污染造成的水污染、大气污染、废渣污染等问题。党的十八大以来，永安市人大常委会围绕市委“生态立市”战略，始终如一致力于生态文明建设，把生态司法监督作为推动生态文明建设的持续监督议题，以生态司法监督为抓手，持续发力，从而撬动整个生态保护体系良性运行，收到事半功倍的效果，更好推进生态文明建设法治化进程。主要特点是：

　　（一）统筹安排，持续监督

　　生态文明建设涉及方方面面，需要选择一个适合的切入点予以推动。永安市人大常委会将目光放在了生态环境存在的突出问题，也是广大群众反映最为强烈的问题，秉纲而目张，找准生态司法监督做为工作着力点，使人民群众能够切实感受环境状况的改善，增强人民群众的获得感和幸福感。在生态司法监督的议题安排上，注重统筹谋划、总体监督与专项监督相结合；注重持续监督，坚持步步为营、久久为功，一年接着一年，一届接着一届干。形成上一年度监督与下一年度监督、横向监督与纵向监督内容前后相互联系，议题互为关联的生态保护司法监督体系，达到监督效应叠加，刚性效力增强，推动问题解决和工作改进的效果。

    （二）精准监督，有的放矢

　　精准性是持续监督的基础，只有精准，监督才具有可持续性。永安市人大常委会在持续开展生态司法监督中，注重牢牢把握精准性。一是掌握真实情况。在调研中注重综合运用听取汇报、现场考察、走访群众、问卷调查、抽样调查、召开座谈会等多种方式，采取统计研判、大数据分析等多种方法，把情况摸透，把问题找准，把建议提实，形成客观真实的调研报告和切实可行的工作建议。2012年以来，先后围绕生态司法监督组织40多场调研活动，召开70多场座谈会，既有集中视察、检查，又有明察暗访、问卷调查；对全市三个工业园区的17个企业治污情况开展检查，对重点流域巴溪、沙溪、文川溪、湖贡溪、苏坑溪开展“拉网式”实地调研，认真查找污染点，分析污染原因，行程700多公里。对11个乡镇所辖的森林保护情况全面进行实地视察，行程900多公里。2015年3月，永安市检察院“全程督办辖区河道流域综合治理探索”在全国人大、国家环境保护部、中国法学会等16个部委联合主办的“生态环境法制保障制度创新事例”评选中，获得“最佳事例”，成为福建省唯一获此荣誉的事例。2017年6月，永安市法院审结全省首例开庭审理的由检察机关提起的环境民事公益诉讼案件，收到良好的法律效果和社会效果，2018年永安市被评为“中国最具生态竞争力城市”。二是找准发力点和切入口。从不同角度抓住工作中的关键问题和薄弱环节进行专项监督。内容涉及森林保护、河道治理、生态修复、打击犯罪、生态保护队伍建设等；在生态检察监督中把重点放在生态领域专项检察的广度和深度、生态检察自身能力建设等方面，着重抓好行政违法行为监督、“两法”衔接信息平台作用，督促检察机关加大对非法占用农地、非法采矿、盗伐滥伐林木等涉及破坏生态资源犯罪的打击力度。在生态审判监督中侧重在司法程序启动、生态诉讼取证、环境司法与行政执法的衔接、生态环境审判的专业化程度等方面进行监督，通过角度转换、交叉跟进等方式，推动持续监督工作深入有效开展。

　　（三）注重落实，彰显刚性

　　监督的落脚点在落实，只有监督意见建议落到实处，形成“监督—落实—再监督—再落实”的监督链条，人大监督的刚性与韧性才得以显现。一是坚持问题导向。永安市人大常委会在生态司法监督中，向“两院”提出审议意见和交办意见时一并移交问题清单，先后梳理27个问题要求“两院”对照整改，并要求在反馈中以数据、定量方式体现整改情况。通过“清单式”对账整改，问题逐个突破、解决，形成持续监督实效。二是有效整合监督资源。注重在农、林、水等涉及环境保护的监督议题中渗透生态司法监督内容，在调研中注意查找发现生态司法监督不到位或需完善的问题，在下次生态司法监督中跟进；在涉及生态保护的专题询问时安排“两院”人员进行司法方面的回答，在满意度测评中将“两院”纳入测评对象，达到多维度持续监督的刚性效果。通过人大持续监督推动，永安市检察院积极探索开展更为有效的生态检察监督方式，行政执法机关的履职主动性、执法规范性明显加强；永安市法院生态环境审判职能进一步发挥；法院、检察院、公安局与生态保护行政执法部门之间相互衔接、相互弥补、相互监督的联动工作机制得到加强，生态修复补偿机制进一步完善，群众反映强烈的工业园排污、流域水质下降等问题得以有效解决。

　　二、基层人大常委会开展生态领域司法监督工作的法理基础和价值剖析

　　从实践结果看，人大常委会在生态领域开展司法监督效力更为显现，成果更为突出。它有利于推动生态环境领域治理体系和治理能力现代化，更好推进生态文明建设法治化进程。

　　（一）在生态领域开展司法监督是生态环境领域治理体系和治理能力现代化的需要。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出了一系列重大战略部署。其中，生态环境领域治理体系和治理能力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。而推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化，重在坚持和完善生态文明制度体系，用制度确保生态环境领域治理体系和治理能力现代化水平不断提升。［1]经济发展与环境保护的二律背反使得象中国这样的发展中国家地方政府很难在二者之间作出均衡发展的价值选择。由此凸现了地方政府的产生者、权力来源者的地方人民代表大会及其常务委员会监督地方政府保护环境的责任与作用。从法理上讲，人大在生态领域开展司法监督有宪法和法律依据。宪法修正案规定，人民代表大会是我国的权力机关，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由它产生，对它负责，受它监督。党的十九大提出要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。我们要不断深化对人大监督工作定位和规律的认识，自觉站在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的高度，从推动国家治理体系和治理能力现代化的角度，以舍我其谁、壮士断腕的勇气，行使好人大在生态领域的司法监督权。

　　（二）在生态领域开展司法监督价值更为突显。强化人大在生态环境领域司法监督，是全面加强生态环境保护的必然要求。在生态文明的建设方式中，国家司法机关是我国生态环境领域的重要监督主体，司法监督是解决生态问题较为理想的选择和重要的保障，事实证明也是解决生态环境问题的有效手段。司法机关在生态领域司法中分工不同：检察院负责涉嫌环境刑事犯罪案件的监督，加强对查办案件的指导监督，促进环境行政执法和刑事司法的有效衔接，加强环境领域民事、行政案件检察监督，促进规范执行和公正司法。法院发挥审判机关职能作用，促进环境行政执法和刑事司法的有效衔接。依法受理和审理环境保护行政诉讼案件、依法受理和审查环境非诉行政案件。严格落实法治环境损害赔偿制度，有序开展环境民事公益诉讼，鼓励和支持直接受到损害的单位或者个人主张赔偿权利，维护相关主体合法权利。公安依法侦办刑事案件和行政拘留处罚案件。配合环境保护执法工作，促进打击犯罪行政执法和刑事司法的联动。由此可见，人大司法监督则做为“监督中的监督”，既可以直接监督生态领域司法工作，也可以监督检察机关有效行使生态领域的法律监督权，以“借力打力”的方式来对行政执法和其他司法工作进行监督。因此，人大监督作为国家权力机关的监督，效果明显，具有全局性和权威性。

　　（三）在生态领域开展司法监督是法治建设的需要。习近平总书记明确指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治，要严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效。法律监督是我国法治建设的重要内容之一，加强环境法律监督是我国生态文明建设进程中的关键一步。为防止环境保护工作中权力腐败、权力失控情形的发生，必须通过法治途径、运用法治手段来开展生态文明建设工作。在全面推进依法治国、建设生态文明的现实语境下，要推进生态环境保护工作，就要完善环境法律监督，加强对公权力运行的制约和监督。各级人大及其常委会是国家权力机关，人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，可以代表国家和人民开展具有法律效力的监督。通过人大监督，可以推动党中央关于生态文明建设的决策部署得到贯彻落实，推动环境法律制度全面有效实施，确保以法律的武器治理污染，用法治的力量保护生态环境。近年来，随着我国法治建设的不断加强，司法监督的方式日渐增多，其中人大的监督处在重中之重的位置，是其他监督方式的枢纽。包括检察监督在内的诸种监督方式，需要人大监督作为最终的保障力量。因此，生态文明建设的过程中需要法治作为保障，人大对司法机关进行监督是法治建设的一个重要环节，对生态文明建设的推进有着积极作用。

　　三、基层人大常委会开展生态领域司法监督工作存在的不足

　　根据我市人大常委会生态领域司法监督情况，结合对部分地方人大生态领域司法监督工作的调查研究，笔者认为主要存在以下几方面问题：

　　（一）监督系统性、整体性的把握不足。主要表现在：

　　1.监督议题整合不足。生态领域司法监督涉及方方面面，但大部分的人大常委会只限于单项单次监督，缺乏整体考虑和安排，综合监督与专项监督安排科学性不够，监督持续性不强。对在监督中与法院、检察院的关系把握不准，对司法机关生态领域的工作了解不充分、信息不对称，使得难以全面把握司法机关的工作重点，难以找准司法工作的薄弱环节，从而也影响了监督选题的针对性和科学性。

　　2.司法部门监督整体性不足。基层人大常委会在生态领域司法监督中重点均选择法院和检察院的工作情况，对公安局、司法局等部门在生态领域内承担的职能往往缺少监督，未将其溶入司法整体监督中。在环境刑事司法过程中，侦查程序决定着证据的充分确实程度，审查起诉程序对于保证审判质量、效率起着基础性作用，司法局在生态领域的法治宣传及纠纷调解，部分刑罚的执行情况等职能作用发挥也不可或缺。因此对司法部门在生态领域进行整体性监督十分必要。

　　3.人大相关委室资源整合不足。基层人大常委会监察司法工委在承担生态领域司法监督过程中与涉及人大生态文明建设的环城工委、农经工委在议题总体安排、意见建议的吸纳应用等方面常常各自为政，缺乏相互配合、相互协作。

　　（二）对生态领域行政执法与刑事司法衔接监督不足。“两法衔接”对促进行政执法机关依法行政，促进司法机关依法惩治生态领域犯罪起到积极作用。但生态领域司法保护中往往行政执法部门、刑事司法部门“跨界”衔接意识不强，“两法衔接”工作涉及工作部门多，缺乏有效的衔接机制。“两法衔接”平台运行及管理不规范，存在部门联动不够及时、信息渠道不够畅通、案件移送不够协调等问题。阻碍了生态行政、司法信息的及时共享和检察机关的网上监督。由于行政执法与司法审判的要求有所不同，行政执法部门与司法机关对于证据标准、事实认定、鉴定评估、案件定性等容易认识不一。人大监督中“两法衔接”工作基本未纳入人大常委会监督事项，对其工作情况缺乏详细掌握。

　　（三）生态领域司法监督手段和重大事项决定权使用不足，刚性欠缺。一是基层人大常委会在生态领域司法监督中刚性监督方式运用不多。监督工作中用得比较多的是听取和审议专项报告、专题调研和执法检查3种，评议、满意度测评或询问、质询、特定问题调查等较为刚性的监督方式使用较少。二是重大事项决定权是县级人大常委会最具法律效力的职权。通过重大事项决定权推动司法机关在生态领域行权，是人大常委会推进生态、服务民生有效途径。但大部分人大常委会在生态领域司法监督中没有使用此项职权。三是监督过程中未与人事监督相结合，部分地方法院、检察院在司法体制改革中，削弱了生态司法人员力量，但基层人大在依法行使对法官、检察官的任免权很少发表意见，对法官、检察官任后履职行为的监督都较为薄弱，部分人大对此仍处于空白状态。

　　（四）生态领域司法监督实效性不强，持续性监督力度不够。生态领域司法监督是否实效性具备主要取决于问题导向是否明确、调研是否充分、提出意见是否具有针对性等。但基层人大常委会在监督过程中往往不具备其中条件，使后续监督缺乏动力及可行性，无法形成完整的闭环监督，持续监督也无从谈起。常委会组成人员对生态领域司法监督专项报告的审议意见、执法检查报告提出的意见、专题询问提出的问题等，司法机关究竟落实得怎么样、问题解决得怎么样，目前还缺乏有效的跟踪评价机制，从整体上影响了生态领域监督司法工作的权威和实效。

　　（五）生态领域司法监督代表作用发挥不够。人大代表参与生态领域司法监督途径较少，人大常委会很少就此项工作组织人大代表进行专门的视察调研。司法领域和生态环境领域的专业性都较强，较少代表能够提出建议、批评和意见。

　　四、新时期基层人大及其常委会开展生态领域司法监督的建议和思考

　　新时期基层人大及其常委会应坚持以习近平生态文明思想为统领，牢牢把握人大生态文明工作的正确政治方向，在生态领域司法监督中坚持以人民为中心，依法守责，改革创新，敢于动真碰硬，推进生态文明建设法治化，为守护好蓝天白云和绿水青山做出人大的努力。

　　（一）自觉学深悟透习近平生态文明思想

　　习近平生态文明思想是新时代中国特色社会主义生态文明建设的根本遵循，对各级人大及其常委会扛起政治责任，依法履职，用法治的力量推动生态文明建设迈上新台阶具有重大的指导意义。因此，要增强贯彻习近平生态文明思想的政治自觉、思想自觉和行动自觉，坚持以党的政治建设为统领，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚决贯彻落实党中央生态文明建设的战略部署，认真履行宪法赋予的职责；坚持以人民为中心，增加人民群众生态文明的幸福感和获得感；坚持以法制保障为根本，以改革创新为动力，推动新时代人大生态文明工作与时俱进，力求人大的生态环保工作与时代同行、与改革同频、与实践同发展。通过打好生态领域司法监督的“组合拳”，取得了力度叠加、成效翻倍的实效。以法律的武器推动污染治理，用法治的力量保护绿水青山，全力推进生态文明建设法治化，推动生态保护法律法规有效实施，推动生态保护司法工作有效开展，在建设中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥国家权力机关的应有作用。

　　（二）注重生态领域司法监督的整体性和系统性

　　基层人大常委会生态领域司法监督工作的深入、有效，离不开对监督内容、监督对象、监督主体三者系统性、整体性的把握，实现综合监督与专项监督的有机结合。一是在监督内容上：基层人大对生态领域的司法监督既需要对审判、检察、司法保护整体情况进行总体的综合监督，也需要抓住该项工作中的关键问题或突出问题分别进行专项监督，从而保证人大监督能找准穴位、击中要害。比如对水环境、大气环境、刑事打击、生态修复等进行专项监督，然后再对生态审判、生态检察问题进行综合监督，从法律层面和工作层面推进社会主义生态文明建设。二是在监督对象上：应实现对司法部门整体性监督。公检法司机关工作都处于生态保护的不同阶段，常常是互相配合、互相制约的关系，注重监督工作的整体性，有利于公检法司机关互相对照，整体推进工作。监督路径可以具体呈现为：“人大监督——检察监督——公安、法院依法履职情况”的监督路径。所采取的合法合理的监督方式应当是：人大常委会听取人民检察院就某生态领域开展法律监督的专项工作报告后，可以适时作出决议或决定，推动检察机关更好地履行诉讼法律监督职责，而后人大常委会再就检察院执行决议或决定的情况灵活地采用听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等法定手段实施法律监督。实现以检察监督为中心，撬动司法部门甚至于行政执法部门整个生态保护体系良性运行。司法局法治宣传是生态领域的基础性工作，林地矛盾纠纷调解也是山区县市生态领域重要内容，社区矫正对象当中也常涉及生态犯罪。因此，选择好角度，着眼综合性议题。突出司法部门融合监督，注重监督工作的全面性、系统性和综合性，更有利于实现单项单次监督功效的拓展，有利于有效发挥法治的引领和规范作用。三是在监督主体上：要充分整合地方人大内部监督资源和力量，形成监督合力。加强与环城、农业农村、财经等相关工委的合作交流，在其它委室相关议题及监督形式中主动渗透生态司法监督内容，凝聚监督力量，发挥整体优势，拓展人大司法监督途径。

　　（三）把握生态领域司法监督中与司法机关之间的关系

　　基层人大常委会在生态领域开展司法监督中要坚持按照栗战书委员长提出的“依照法定职责、限于法定程序、遵守法定程序”原则，更好发挥人大监督这把“法治利剑”。一要注意把握关注司法案件与行使监督权的界限，在行使监督权的过程中，一定要尊重司法工作的特殊规律和运行机制，严格依法依规而行，不缺位不越位，确保司法机关依法独立行使司法权。二是坚持监督与支持相统一。要寓支持于监督之中，既要一针见血地指出工作中的不足，又要帮助司法机关解决实际困难，提出切实可行的意见建议，形成解决问题、改进工作的合力。三要完善与司法机关的日常联络沟通机制，实现生态领域司法监督的信息互通。四是人大常委会在进行生态领域司法监督中，与检察院在监督对象上呈现出竞合现象。但两者在监督的层次、性质和属性、范围、方法方式不同，监督的效力不同，监督的救济不同等等。人大监督与检察监督虽然分工有所不同，但二者却交错运行，由此产生出监督的合力，同时也避免监督越权现象的发生。因此，人大对检察机关的监督，是属于“对监督的监督”。检察机关的法律监督如果不得其力，人大及其常委会便可实施权力的监督。通过建立检察监督与人大监督衔接机制，形成优势互补。检察机关通过对个案所实施的法律监督，为人大监督司法提供更为丰富的素材和进一步实施权力监督的前提和基础。把检察建议与人大监督有机结合。通过检察建议将人大监督的触角延伸到更宽广的领域。人大监督也可主动介入，如人大工作中发现涉嫌环境污染犯罪的案件也可直接交由检察机关进行调查和监督，检察机关应将监督结果及时反馈给人大常委会。五是依法保障和支持法院依法行使生态领域的审判独立权，支持法院创新工作机制，探索生态环境司法新模式。监督其司法公开，同时进一步监督法院在促进环境行政执法和刑事司法的有效衔接，在依法受理和审理环境保护行政诉讼案件、监督环保等部门依法行使职权，支持环保等部门提高依法行政能力上发挥重要作用。

　　（四）强化人大对生态领域“两法衔接”工作的监督力度

　　行政执法与刑事司法衔接是生态领域实现司法保护关键环节。从行政部门执法到监察部门对行政部门作司法监督，再到人大常委会对行政部门、司法部门进行人大法律监督，这是一个完整的监督体系。在行政执法与刑事执法间存在脱节时，人大常委会加强监督，堵漏洞，可使法律实施与监督工作更全面有效，人大常委会责无旁贷。一是以人大常委会名义出台有关加强生态领域行政执法刑事司法衔接的有关决定，加强行政执法与刑事司法的衔接，从机制上推动有案不移、有案难移、以罚代刑等问题。二是推动建立强有力的工作领导小组，明确责任主体单位、牵头单位，健全各项工作制度，进一步完善生态领域“两法衔接”信息共享平台建设。三是加强生态领域“两法衔接”工作的监督力度，将其纳入重点司法监督事项，听取和审议专项汇报；加强调研督促，推进出台生态领域“两法衔接”有关工作细则，进一步完善和落实联席会议制度，提高行政执法部门对生态领域“两法衔接”的思想认识和责任意识，有效发挥生态领域“两法衔接”信息共享平台的作用。四是创新监督方式方法，组织开展由人大常委会牵头，多工委负责的联合监督，增强监督实效。

　　（五）充分发挥人大代表在生态领域司法监督的作用

　　生态环境好不好，问题出在哪里，人大代表和基层群众最有发言权。但人大代表对生态领域的司法监督了解较少。因此：一是要积极宣传引导人大代表认识生态领域司法监督的重要性。引导代表围绕生态文明建设和生态环境保护开展有针对性的活动，使其参与其中，以便于发现问题，提出有针对性的意见建议。引导代表密切联系群众,善于把人民群众呼声强烈的突出环境问题及时通过提出议案、建议等方式,推动损害群众健康的生态环境问题得到及时有效解决。二是拓宽人大代表参与生态领域司法监督的渠道，为人大代表依法履职提供积极支持和有效保障。要认真组织人大代表开展参与生态领域司法监督的执法检查、专题调研和视察,努力为人大代表了解情况掌握第一手材料创造条件；组织人大代表旁听生态庭审，拓宽了代表知情面，提升了代表履职能力，推动公正司法；督促司法机关开展生态司法保护司法公开活动，使代表进一步了解相关工作。三是回应社会关切督办代表生态司法保护建议，推动解决问题。人大代表提出建议、批评和意见，是依法履职的重要成果，是社会关切的集中反映。人大要切实做好相关代表建议的交办、督办工作，推动承办单位司法机关一丝不苟精心办理、跟踪推进落实到位，确保善始善终、善作善成。对社会反映强烈的环境问题，尤其是中央环保督察反馈问题，基层人大要通过生态领域司法监督一盯到底，促进问题最终解决。

　　（六）运用刚性监督手段助力生态领域司法监督

　　监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。基层人大常委会在开展生态司法监督中，要以对党、国家和人民负责的崇高责任感和使命感，勇于担当、敢于负责，充分发挥人大监督的权威性和公信力，不解决问题决不收工。一是将持续监督作为基层人大常委会在生态领域开展司法监督的刚性抓手。生态领域的问题经常是涉及人民群众利益诉求的热点问题，往往也是长期形成的难点痛点问题，只有通过持续关注，持续传递监督压力，才能推动妥善解决。坚持问题导向，精准调研，通过量化评分和定性分析形成客观真实的调研报告和切实可行的工作建议，让被监督对象通过深入细致的整改解决存在的问题，才能确保监督意见建议落到实处，打造“监督—落实—再监督—再落实”的监督链条，人大监督的刚性与韧性才得以显现，人大的监督答卷才算合格。二是将专题询问、质询、特定问题调查、组织满意度测评等“刚性监督”与听取和审议专项工作报告、组织执法检查等“柔性监督”紧密结合起来。注意查找发现生态司法监督不到位或需完善的问题，找准监督焦点，直达要害部位。进行相关专题询问时加入“质询”环节，对询问所涉关键事项提出书面质询、限期正式答复。对于工作敷衍塞责且不认真整改询问、质询指出问题，必要时可启动特定问题调查，让环保法律法规在人大紧盯不放、持续加码的监督下真正长出啃噬顽症的“利齿”，用措施的刚性提升监督的效果。要充分行使好重大事项决定权，适时作出决议决定等，推动司法机关在生态领域行权，推动生态法治建设。三是增强生态领域司法监督中法律监督、工作监督和人事监督之间的配合与协同，确保形成监督的常规机制和高压态势，促进司法权的依法公正高效行使。用好“人事任免监督与生态领域司法工作监督结合”的新形式。将监督人与监督事相结合，以绩量人、以效评人、以德看人，有利于纠正当前生态司法监督中存在重对事监督、轻对人监督，有利于增强监督实效，树立人大监督权威。