永安市人大常委会人代室   张鹏

党的十九大报告强调：“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”人大协商，为人大工作的完善发展赋予了新内涵、开辟了新领域，但截至目前，官方对“人大协商”的界定更多的是纲领性的表述，在地方人大工作中，人大协商基本处于认识、起步、摸索的初始阶段，不管是在思想认识，还是在实践探索、运行制度机制等方面，都尚待提高认识、探索起步、实践创新、规范完善。结合个人对人大协商知识的学习情况，下面谈谈个人对人大协商工作的一点学习认知体会，并对地方人大协商实践运转的初始路径进行初步思考。

一、开展人大协商工作的重要性思考

1.开展人大协商，是坚持党的领导，社会主义协商民主制度建设的制度性安排。人大协商是社会主义协商民主的重要类别之一，是人大工作坚持党的领导，贯彻落实党的十九大精神的具体体现。2012年11月党的十八大报告作出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断，首次确立了“社会主义协商民主制度”的概念，提出“健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，将协商民主上升到制度层面。2015年2月中共中央制定《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次提出“人大协商”的概念，将“人大协商”明确为一种重要的协商渠道，并提出了“积极开展人大协商”的重要意见：“各级人大要依法行使职权，同时在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”；要“深入开展立法工作中的协商”，“发挥好人大代表在协商民主中的作用”；“鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容”等。2017年11月党的十九大报告再次对“人大协商”予以确认，进一步指出加强协商民主的制度建设对于保障人民民主权利，提高人民协商参与程度的重要性。在人大工作中运用人大协商，是人民群众当家作主的权利在我国政治生活和社会公共生活中的具体实践，全面激活并充分释放人大制度中的协商民主功能，既是我国民主政治发展的现实需要，发展社会主义协商民主的应有之义，也是国家关于社会主义协商民主制度建设的制度性安排。

2.开展人大协商，是健全人大制度，国家治理体系与治理能力现代化的内在要求。 “世界治理指数”这一目前较为流行的衡量国家治理体系与治理能力现代化程度的指标，把公民利益的有效表达作为首选项。在我国的政治框架中，执政党、人大、政府、政协“四套班子”共同构成现有决策体制：党委动议、人大决策、政府执行、政协协商，其中人大是最重要的决策主体。环节完整的政治决策包含利益的表达与综合，决策以及决策的执行等环节，关键要看决策是否保证民众的充分参与、能否最大限度汇聚民意。推进人大协商，是对当前公民多元政治参与需求的一种现实回应，其实质是在反思以往单一代议制局限性的基础上，在人大工作中融入更加广泛多元、日常化的公民政治参与环节，让每个人除了投票那一时刻行使民主权力外，可以通过协商环节的意见表达和讨论对话，参与到更实质性的人大立法、决策、监督等活动中去，从而使意见得以表达，共识得以形成、理性得以彰显；可以弥补人大决策时信息主要来源于“一府一委两院”汇报、报告和人大集中的视察调研，可能存在的信息收集渠道不全、信息不对称问题；可以诠释人大代表行使权利时是仅作为“自由独立人”自由发声、享有较大的自由裁量权，还是“纯粹的代表”按照选民意志行事、不宜独立表达自己意志和判断的权力行使等片面理解问题；可以平衡、调整、规范各种利益关系，寻求利益关系的最佳平衡点和最大公约数，建立起社会主体间合作共生的社会信任基础和人大决策的合法性基础，减轻或克服决策过程中的“有限理性”，推动国家治理朝向现代化迈进。开展人大协商，对于新形势下健全完善人民代表大会制度，充分发挥人大地方国家权力机关的职能作用，推进国家治理体系和治理能力现代化建设意义重大。

3.开展人大协商，是落实人民主权，人民当家作主和公民有序政治参与的根本保障。我国的人大制度是以“人民——人大代表——人民代表大会——一府一委两院”为基本架构的代议制形式，人民拥有主权但并不直接行使主权，而是通过选举人大代表、组成人民代表大会来统一行使国家权力，其中的行政、司法、监察权力则进一步委托给由它选举产生的“一府一委两院”。习近平总书记深刻指出：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入体眠期，这样的民主是形式主义的。”随着公民的民主意识和政治参与意识的不断增强，通过“选举”实现权力授受的形式，已经难以完全表达公民的利益诉求。协商民主作为对社会各阶层、群体、公民对经济、文化等不同方面利益诉求从政治体制方面作出的正向回应和平衡，寻求的是解决国家治理难题与凝聚共识，将协商民主与票决民主融合。人大协商制度的建立，直接目的在于通过引入协商机制来广泛听取各种不同的意见和声音，容纳社会各方面的不同建议和立场；根本目的则是通过增强人大行使职权过程中公民的民主参与、利益表达和协商对话，更好地发挥人大实现人民当家作主的根本政治职能，体现我国人民当家作主的根本属性。推进人大协商，是对代议制民主的一种补充，有利于进一步密切人大代表与群众的联系，扩大公民有序政治参与，对于我国民主政治的现实发展具有特殊的重要意义。

二、激活运作机制需明晰的几个要义

理论是实践的先导，开展人大协商，需要界定人大协商的内涵外延，明确为什么协商、谁来协商、协商什么以及如何协商等基本理论问题。

1.把握人大协商的概念内涵，明晰何为人大协商。宪法和法律赋予人大四项职权：立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权，人大工作主要围绕这四项职权展开；人大协商工作不能脱离人大制度的框架，应是协商民主机制在人大制度框架及人大具体工作中的嵌入和运用，即在人大四项职权行使的过程中，包括人大代表选举中，引入和运用协商民主机制，通过协商的程序安排让各种不同意见在人大工作过程中得以充分表达、权衡和沟通，以增强人大活动的开放性、决策活动的科学化和监督活动的刚性。协商民主是权力行使过程中的民主形式，将协商民主制度化地融入人大运行机制和行使职权中开展人大协商，强调在理性协商讨论基础上形成共识，最终还需要通过票决来完成选举和决策。人大协商，强调的是社会主义选举民主与协商民主的共促融合，不能脱离人民代表大会制度的框架。

2.把握人大协商的政治功能，明晰根本价值追求。人民主权，奠定了人大制度的理论基石，人大协商的实质是实现“一切权力属于人民”的根本价值。如果说人大制度运行中的选举民主重在追求结果的话，那么人大制度运行中的协商民主则应更重在过程，一方面，让参与者可以将自己的意愿充分、完整、准确地加以表达，并得到耐心的倾听，同时在别人的问询和异议中，使自己的意愿得到更合理和更周全的修正；另一方面，是让每个参与者都能拥有同等认可和尊重，都能体验当家作主的过程，沐浴民主的雨露。周恩来曾说过：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”随着民主政治的不断发展，人民群众的参与权和决策权需越来越重视，并在实践中得到尊重和落实。

3.把握人大协商的理论基石，明晰实践效用机制。推进人大协商，既要把握人大运行机制，把握人大监督重点，更要把握协商民主理论要素，用已经成型的理论规范来规范完善人大协商实践。只有准确把握协商民主的内在要求和特点规律，并有机融入人大运行机制，才能明晰协商民主给人大、人大代表身份提出的新要求，强化“协商性”，深化“代表性”。协商民主视角下的人大、人大代表，不能是为了代表而代表，而是需要有协商理念技能和一定的政治智慧，才能在履职中促使偏好转换或偏好聚合，支持和保证人民通过人民代表大会有效行使国家权力。

三、开展人大协商有待厘清的几个关系

人大制度与运作机制中本身就有着许多可以被看做是中国特色的协商民主原型，需要做的工作更多地是将其激活、规范运作、试点推进、制度完善等。

1.代议制民主和协商民主的关系。人大制度及其运作是建立在选举制度与实践基础上的代议制民主，但代议制也容易造成少数人声音被忽视、甚至是精英统治等问题。民主既是一种政治理想、一种价值规范，也是一种政治实践、一种制度建构，协商民主在绝大多数情况下只能产生“弱共识”，但协商民主的意义不仅在于结果，更在于过程的民主，扩大公民对人大及其常委会依法履职工作的参与，增强人大的利益整合和平衡功能，使民主选举和代表票决的价值更加充分体现，使人大监督更具有合法性基础和实质性效果。

2.人大协商与政协协商的关系。共产党执政与人民代表大会体制是我国民主政治两套并行不悖的最高权力运作模式，也即李景鹏教授所谓的最高权力运作的双轨制。人大是国家权力机关，在政权内行使宪法和法律赋予的法定职权，更多地起着合法化、程序化的作用；政协则不具备公共权力机构的法律地位，没有决策权，属在政权外承担着政治协商、民主监督和参政议政等职能，党的十九大报告进一步明确“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。人大协商与政协协商相辅相成，一方面从在政权内、外行权角度不同，以及汇聚民意不同渠道，可以分别形成视野和利益诉求上的互补，另一方面人大协商与政协协商对接具有实质性意义，如果把协商会的结束视为协商的结束，就缺失了其协商的实效性，人民政协作为协商的基本平台和专门机构，具备一定的协商制度优势和人才优势，应当在协商工作中发挥重要作用。

3.人大协商与人大监督的关系。监督权是人大的重要职权，监督实效是人大监督工作的根本，要求人大监督的点要找准、度要把握好。人大工作主要以会议的形式开展工作行使集体职权，将代表、人大常委会组成人员的意愿表达高度浓缩为同意、反对、弃权三个选择。人大协商鼓励利益相关方通过协商民主的渠道参与政治过程，通过对话沟通表达偏好和利益诉求，通过理性交流化解分歧、求同存异、凝聚共识，既扩大公民对监督工作的参与，也可督促监督对象“一府一委两院”理性应对协商结果进行自我改善，使人大监督在不依赖启动制裁性监督程序的情况下实现监督目的，使得监督权的运作过程变得更加温和顺畅。从协商的结果看，各利益相关方在充分沟通对话中超越个体利益局限，推动公共理性和共识的形成，能进一步把握问题本质，使人大监督更具针对性和实效性。

四、从理论走向实践运作的路径思考

（一）着重研究和解决好人大机关内在的协商运行机制，增强推进人大协商的自觉意识

人大协商的主要表现形式大致可界定为人大及其常委会内在的协商民主和外在的协商民主两大类，推动人大协商，首要的是由有相应职权的人大常委会、专门委员会等人大相关机构主导，在人大体制内建立相应制度予以安排和保障：

1.在人大工作流程中嵌入协商机制，构建常态化工作监督协商机制。人大协商工作中存在着多层沟通渠道和机制，首要的建立人大内部的制度化协商机制，规范协商行为。首先，把人大协商制度的建立和发展当做一个整体建构的目标，把协商主体、内容以及形式等当做组成要素，逐步构建起一套人大协商民主制度框架体系，从机制方面加以规范保障。重点要以把握人大重大事项决定权和监督权两大职权，在重大事项决定、重大工作推进、专项工作报告、执法检查、规范性文件备案、年度预决算，以及在拟定和设置相关监督议题、处理审议意见和落实人大决定决议情况等工作中，推动人大协商落实，彰显人大协商制度的功效。其次，要在协商的时间和空间上进一步落实协商精神，进一步加大讨论辩论力度确保协商更为全面充分。人大会议审议讨论的过程，本身就是人大协商的过程，如果留出的时间、空间余地很小，无法实现充分的沟通，协商、监督容易流于形式。浙江温岭的新河预算就是首先从增加会次和会期开始，然后是细化预算，使人大代表更多了解政府及其部门预算编制的内容、改变由财政一个部门主导部门预算编制的局面，让人大代表能够将“公共预算”的角色和功能演绎到位。如果及时公开人大监督“一府一委两院”的实时协商信息，允许公众通过“在线协商”、旁听监督、专家评审等拓展公众参与协商的空间，也会对“一府一委两院”权力构成一种社会制衡，营造更好的民主协商氛围。

2.在人大协商实践中借鉴民主经验，健全行之有效的监督协商形式。除了《立法法》对立法协商的形式进行过明确外，法律法规没有明确规定人大协商的具体形式。根据协商民主的内在要求，当前人大协商运作中可探索运用好以下方式，并在实践中总结完善: （1）《立法法》明确的座谈会、论证会、听证会、联组会议、全体会议等形式，可以广泛运用到人大立法协商以外的其他领域和内容中。（2）各地人大实践探索中形成的相对较为成熟的人大民主参与协商方式，可结合实际加以选择、固化或拓展。如：山东省人大常委会研究室课题组在总结山东各地实践做法基础上总结指出的“座谈会、听证会、专家论证、公民旁听、网上公开、问卷调查、民意检测”形式；起源于浙江省温岭市创造性实践活动并在江苏无锡、河南焦作、黑龙江哈尔滨等地得到一定试验的民主恳谈会；近年基层探索的“一事一议”、参与式预算等形式等。（3）重视过去相对忽视的辩论、质询、专题询问等人大监督手段的使用。如：会议辩论方式，即在相关议题会议讨论工作基础上，由人大代表在人代会、常委会组成人员在常委会会议上开展辩论，弥补草率表决与简单多数原则造成的理性不足等问题。协商民主的发展，需要完善的制度构造和制度保证，人大在权力运行过程中，要不断建立人大协商民主制度模型并逐步规范化，形成协商、监督并举的监督链条。

3.在提升素质能力上主动有为，推动协商工作扎实有效开展。经济学中理性“经济人”假设认为，绝大多数个体和组织都是理性的自我利益的追求者，有着各自的偏好。协商民主形式中最重要、也是最困难的一步，协商民主理论称为“偏好转换”。就人大协商而言，就是在对话协商的过程中，就公共问题的解决做出深思熟虑的判断，在议案表决前在“更好理由”的基础上转换偏好达成“共识”，实现“偏好讨论→偏好转换→共识合成”，形成最大公约数。这就需要人大机关参与协商人员在协商过程中能充分的辨析、倾听、思考和调整，正确把握公共利益，以最大程度的包容性过滤筛选、综合升华各方的诉求和意见，达到协商与共识的目的。这本身就是协商民主的“换位思考”与“偏好改变”的题中之义，也是参与者政治智慧的最大体现。这就要求加强人大代表和人大工作者的协商能力，能认真贯彻“中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见”，把深入学习贯彻习近平总书记关于开展人大协商的重要论述，与深入学习习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想结合起来，把握地方人大协商工作的特点规律、熟悉协商工作方式方法，将协商民主科学内涵和要求有机融入人大运行机制，为人大协商民主工作的开展提供坚实的人才队伍保障，使人大协商有内容，有方法，且有效率。

（二）注重发挥和利用好人大机关外部的制度化协商机制，营造良好的社会协商文化环境

协商的过程，其实也是发扬民主、集思广益的过程，协商环境是影响和制约协商的重要客观条件。人大制度作为实现人民当家作主的最高制度形式，人大协商不但是监督“一府一委两院”执政和施政时的重要守则，也是政府、社会、群众之间“决策”和“献言”的主要方式。构建完备的协商民主制度化的渠道和平台，广泛运用人大协商，才能绘就民心民愿的最大同心圆，使人大的选举民主更加具有实质性。

1.将协商作为前置程序落实在监督“一府一委两院”工作中，强化公权部门的协商理念。人大协商目的在于评价和监督推动“一府一委两院”工作，无论从法律还是工作的角度，人大协商都需要作为人大监督对象的“一府一委两院”及有关部门的广泛参与。人大工作中，除推动人大机关内在的协商运行机制外，有必要将由人大产生的“一府一委两院”自身工作中开展协商的情况，特别是政府工作中涉及到广大群众的切身利益以及社会经济、文化生活等发展中的重大问题，侧重于政府工作报告、国民经济和社会发展规划、预决算报告及具体政策制定与执行阶段过程中开展政府协商的情况，结合列入人大常委会会议监督审议情况，一并纳入监督范畴，听取其工作中开展与社会公众、市场主体等外部的协商和政府内部的协商情况，强化公权部门和工作人员的法律意识和协商观念，培育协商政治文化，促进全社会协商民主政治氛围的形成和发展。人大对政府协商重点工作的监督，可促使在依法行政、统筹全局的同时把握重点，化解社会利益冲突，提高政府治理水平，更好地保证人民依法管理经济社会各项事务，避免协商过程中政府的不作为或者滥用职权。

2.要重视政协及社会公共领域等人大体制外协商的机制作用，把制度优势转化为治理效能。政协委员、人民团体、社会组织以及社会公众等，都是人大协商的参与主体；政协，是协商的基本平台和专门机构；工会、共青团、妇联、各种协会等社会群众团体，代表了特定利益人民群众集合体，承担着政府咨询智囊的角色；村委会、居委会等基层群众自治组织就公共事务所进行的活动，也是一种公共活动或协商活动。近年来协商民主的活力在基层表现得尤其明显，许多社区、村镇和基层组织都建立了适合自己地区和组织情况的利益协调制度、矛盾解决机制等。人大体制外这些社会公共领域中的协商，发挥着不可替代的作用，如：协商民主与选举民主的互补、地域与界别的互补、法律监督与民主监督的互补等。人大协商运行工作中如何兼容社会协商民主，让他们参与到人大协商机制中来发挥作用，也是人民代表大会协商民主机制建设的重要内容。人大协商，要按照协商为民的要求，重视基层协商民主，广纳群言、广集民智；协商工作中要积极行使法律监督职能，加强地方组织法、村民委员会组织法、企业法、公司法、劳动法、工会法等法律法规贯彻落实情况的检查视察，充分发挥政协、人民团体、基层群众自治组织等社会协商领域的桥梁纽带和人民群众在国家治理中的主体作用。同时，要重视发挥政协专门协商机构的作用，重视做好人大协商与政协协商的有效衔接。经过政协协商所形成的协商意见，一般应以协商纪要、专题报告、文件抄送等形式报送人大，人大协商过程中，要注意吸收政协的有效意见，完善信息共享机制，寻求人大体制内外协商活动领域的通力合作，促进基层协商民主从体制外自发生成到与体制内有机融合、良性互动。

3.要尽可能搭建协商平台坚持走群众路线扩大公民政治参与，加强网意互动更好汇聚民意。人民民主的实质是人民能够真正拥有当家作主的权力，从协商形式看，人大协商的主体不应局限于社会政治精英阶层，应涵盖全体人民。人大协商的基本要求是尽可能多的搭建协商平台，最大限度地扩大公众的有序参与。允许公民旁听人大及其常委会审议重大问题会议或就重大事项决定举行听证会，是人大协商的重要形式；网议互动，是顺应互联网时代的协商民主形式，是拓展协商广度的重要载体，是地方人大协商民主的价值和意义所在。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话指出：“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。”我国数以亿计的网民俨如一个庞大的“智囊团”。人大工作中融入更加广泛多元、日常化的公民政治参与环节，让每个人除了投票那一时刻行使民主权利外，可以通过协商环节的意见表达和讨论对话，参与到更实质性的人大立法、决策、监督等活动中去，强调的是人民群众的主体地位和群众的政治参与、政策制定中与群众的互动协商，扩大了人大协商的社会效应，增强了人大决策的公开化、民主化和科学化程度。舆论压力，也有助于推进人大协商责任的落实。

（三）着重发挥好人大代表在协商民主中的代表性作用，进一步密切代表与群众的联系

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中已明确提出要“发挥好人大代表在协商民主中的作用”“有关方面要加强与代表的沟通协商”等。人大代表一端根植与链接人民，一头嵌入与联动国家，与人大整体或人大有关机构在人大协商中的主导作用不同，人大代表是人大协商的主要参与主体，更是人大与公众协商的重要中介。

1.要依托于现实的权力配置体系，深化人大代表“代表性”的切入点。人大代表的身份在不同区域不同的实践案例中有不同的建构切入点，如“决策参与者”、“监督者”、“意见咨询者”、“冲突管理者”等。实践中，各地结合实际进行了不少有益的探索，值得借鉴。如：浙江省杭州市“开放式决策”，在政府决策公开透明的前提下，人大代表作为重要的决策参与者和监督者被吸纳到决策过程中，人大代表的“代表性”和“协商性”通过一种间接的类似于质询的方式得到了体现；温岭参与式公共预算改革中，人大代表作为政府财政预算的核心监督者和预算决策过程中的关键协商者存在，“民主恳谈会”机制和人大制度的有机结合和持续融合，人大代表对政府的预算监督从举手表决到有发言权和修正权，人大代表的身份一定程度上突破了“被动的被咨询者”而进入一种主动发声、主动协商的态势中。事实上，涉及人民群众利益的大量决策和执行工作，主要发生在“一府一委两院”及基层，要充分实现人大功能，必须更好地发挥人民代表在链接国家、社会和人民中的桥梁中介作用，除了完善人大代表在人代会期间充分审议各种议题的机制和参与人大常委会、专门委员会协商工作外，要强化“一府一委两院”与人大代表的沟通联系和协商工作。人大代表不仅是社会权利稳定表达的“出口”，“一府一委两院”也需要通过人大代表实现“稳定”和“化解矛盾”“解决冲突”的治理需求。

2.要搭建代表工作站健全代表联系选民制度，落实代表协商常态化机制。人大代表工作中的协商首先表现为代表与公众的联系、沟通，代表密切联系群众、汇通民意是形成人大和社会公众之间良好协商的重要途径，人大代表可以通过开座谈会、公开电子信箱、建立人大网站、设立人大代表工作站等多种方式，充分听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求。如议题式接待的“淄川模式”，打造了人大协商民主的淄川样本，实践中，人大代表议题式公开接待群众“有思路引领、有实践创新、有民情通道、有支撑载体、有丰富活动、有健全制度、有规范管理、有明显成效”，已成为淄川区每个镇(办)进行重大事项决定问计于民、问需于民、问效于民的有效途。福建省近年依托各乡镇、街道“人大代表联系群众活动室”建立的“福建省各级人大代表活动小组”，打破了人大代表的层级限制，有利于发挥好上级人大代表把握政策能力强、下级人大代表社情民意掌握透的优势；各地活动小组结合实际定期组织开展的主题活动，包括完善“人大代表在身边”等线上代表联络站，加强网议互动等，在推动闭会期间代表进一步密切联系群众发挥代表作用的同时，也推动了协商民主由浅入深循序渐进。

3.要建构一种对选民负责的代表理念，注重代表协商技能的培养和提升。这其中包含两个理念建构问题：一是要建构一种人大代表对选民负责的代表理念，克服当前代表履职工作中普遍存在的选择不作为或者少作为现象，建构起一种主动协商、主动对话的理念；二是要建构一种共识、多赢的理性协商理念，体现其代表性的同时具备理性沟通的意识和能力，在代表职责、议事规范的规制下有效表达选民的利益，并在理性基础上和相关利益方进行沟通、互动。