近年来，随着我国生态文明建设的不断推进，人们的野生动物保护意识也逐步增强，许多濒危野生动物的生存环境得到了根本改善。此次疫情爆发后，为从源头上防范重大公共卫生风险，阻断病毒经由食用路径从动物传染至人类，《决定》明确了全面禁止食用野生动物的原则，为“史上最严的全面禁止食用野生动物决定”。一些地方相继出台和公布了针对禁止食用野生动物制度的专门立法。人民代表大会制度作为国家治理体系和治理能力的根本政治制度，决定了人大及其常委会必定是疫情防控工作的重要主体，在疫情防控法治保障中应充分发挥其职能作用。为此，本文结合《决定》和地方立法的规定，就如何深入贯彻落实《决定》，进一步完善禁止食用野生动物保护制度展开探讨。根据《决定》精神，重新界定野生动物合法利用范围；不断强化人大在疫情防控中的职能作用；在立法不能及时回应现实需求时，人大应对法律及时进行补充和完善，从而解决迫切的社会问题。

一、我国野生动物保护体系现状及困境

（一）现行野生动物保护立法模式及其空白

在我国现行法律体系中，直接涉及野生动物的法律主要包括《野生动物保护法》、《渔业法》、《动物防疫法》和《进出境动植物检疫法》等。其中，最主要的是《野生动物保护法》。《野生动物保护法》明确受保护

的重点野生动物是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。但是，对于非重点保护的野生动物则规定的相对模糊。

对于野生动物非法交易和滥食行为的法律调整，在《刑法》《野生动物保护法》、《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》、《陆生野生动物保护实施条例》中均有据可查。《决定》

施行前，野生动物人工繁育、出售、利用、食用等行为的合法边界见表1。

我国现行《野生动物保护法》重在保护列入各类各级名录的“保护类野生动物”，禁止食用的范围仅限于国家重点保护野生动物（含陆生及水生）及其制品，以及没有合法来源、未经检疫合格的“非国家重点保护”野生动物及其制品。对于不属于“保护类野生动物”的其他野生动物及其制品的食用、交易等利用行为，现行《野生动物保护法》未作规定。

（二）禁食野生动物的边界不明

禁食范围是禁食野生动物制度的核心问题，《野生动物保护法》和其他法律采用正面禁止的方式规定了禁食范围，一些地方立法则采用全面禁止加排除禁止的方式规定禁食范围。以上两种方式的规定都与野生动物分类密切相关，但野生动物的类型划分本身存在模糊性，导致禁食范围边界不明。例如两栖动物归为哪一类，是否属于禁食范围？农业农村部2020年3月4日印发〔2020〕3号《农业农村部关于贯彻落实全国人大常委会革除滥食野生动物决定的通知》，通知中明确中华鳖、乌龟等按照水生动物管理，不在禁食范围之内。《决定》出台后，直接影响数量众多的野生动物养殖户，目前部分养殖户在期待通过列入畜禽遗传资源目录的方式实现排除禁止，但即使列入畜禽遗传资源目录中的动物也并非全部属于可食用动物，而是部分可食用，部分不可食用。由此可见，在实践操作层面，到底哪些动物可以食用、哪些动物不可以食用，仍存在认识上的模糊。

（三）执行治理主体权责交叉

我国野生动物保护与管理工作中存在的问题，除了法律规定本身存在不足外，执法机制不够完善也是一个重要原因。目前，我国林草、农业、海洋、市场监管、卫生健康和公安等部门均参与了野生动物保护工作。负责野生动物保护的主管部门主体数量较多，各部门之间的协调配合难度大。各部门在职责划分与管理权限上存在重叠和交叉，导致执行层面的相互推诿，影响了相关法律政策的实施效力。此外，野生动物违法行为主要发生在林区、乡村，区县政府工作部门存在人员不足、监管不力的现实问题。加之缺乏科学系统的监管检查方式，致使存在动物检疫率不高、商家动物防疫合格证持有率不高等现象，更助长了线下“野味”市场和线上网络商家借用驯养繁殖许可证、经营利用许可证、狩猎证和生产专用标识等来“洗白”非法交易的不法之风。

二、充分认识出台《决定》的重大意义

（一）《决定》对法律及时进行补充和完善

1.《决定》的性质和效力

在全国人大常委会制定的“决定”“决议”等文件，部分文件包含违法行为、法律责任等规则，意在成为特定主体的行为规范，这类文件通常被称为“有关法律问题的决定”。《决定》即为“有关法律问题的决定”。从制定主体和制定程序等外观来看，可认为《决定》系全国人大常委会依据《宪法》和《立法法》的有关规定行使立法权之结果，具有法律效力。由于法律的正式修订程序较为繁琐，而新冠肺炎疫情防控的紧张形势又不允许久拖不决。这种情况下出台的《决定》快速修补了法律漏洞。相较于正式立法的程序，《决定》的审议通过程序相对简易，能够在立法不能及时回应现实需求时，先通过明确全面禁止食用陆生野生动物的导向，对法律及时进行补充和完善，从而解决急迫的社会问题。

2.《决定》与《野生动物保护法》的关系

《野生动物保护法》所指的重点野生动物即列入《国家重点保护野生动物名录》和地方制定的野生动物保护名录的重点保护野生动物，其余的野生动物相应地被称为“非重点保护野生动物”。这给滥食野生动物提供了空间。《决定》以全面禁止食用陆生野生动物为导向，扩大法律调整范围，从源头防范和控制重大公共卫生安全风险，明确将以下陆生野生动物纳入禁止食用范围：有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（以下简称“三有动物”）；其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。《决定》是基于疫情暴发并在国际蔓延这一突发性公共卫生事件制定的，其对于野生动物交易、食用的法律规制问题具有普遍指导意义。长远来看，《决定》的出台也预示着下一步全国人大常委会法工委将全面梳理现行有关法律规定，统筹开展修改《野生动物保护法》、《动物防疫法》等相关立法修法工作。随着今后相关法律法规的修改完善，必将从源头上有力防范和打击非法野生动物交易、滥食野生动物行为，进一步强化我国公共卫生法治保障。

（二）确保疫情防控法律规范体系逐步完善

人大及其常委会是我国立法机关，其主要职责是制定法律。党的十九大报告强调，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。针对正在进行的新冠肺炎疫情防控，全国人大及其常委会高度重视疫情防控法律制度，积极履行其立法职能。此次全国人大常委会制定出台的《决定》旨在野生动物保护法修订前，强化对野生动物非法交易和滥食行为的法律规制，作为疫情防控关键期出台的专门性决定，其构成了及时且有力的立法保障。疫情防控关系人民群众身体健康及生命安全、关系社会秩序的和谐稳定，要在疫情防控中的立法环节发力，确保有法可依，必须依靠人大发挥立法主导作用，以科学立法、民主立法和依法立法的精神，回应防控工作中的重大问题、突出问题和紧急问题，健全完善疫情防控的法律规范体系。

与此同时，在疫情防控的法治保障上，地方各级人大及其常委会根据党中央关于人大工作的要求以及宪法法律的规定，并结合地域实际，充分发挥立法及监督职能。截至目前，全国已有天津、福建、广东等省和部分市级人大常委会通过了有关依法做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定。详见表1

（三）确保疫情防控中执法严明及司法公正

习近平总书记强调，必须加大对危害疫情防控行为的执法司法力度，严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规。而监督则是执法司法权正确运行的根本保证，任何不受制约的权力都必然会导致滥用和腐败；要确保疫情防控法律制度落到实处，离不开高效严密的监督机制发挥制约作用。

在履行监督职能方面，执法检查是最直接有效的法律监督方式。由人大及其常委会对法律实施情况进行全面检查，可确保有关国家机关把法律执行到位、落到实处。从表2可以看出，人大的立法职能与监督职能彼此关联、相互促进。

《决定》和地方立法在扩大禁食野生动物范围的同时，也对以食用野生动物为目的的猎捕、交易、运输、携带、寄递等活动进行了全链条管控。这些规定主要通过执法检查、行政处罚、刑事制裁等传统执法手段予以实施，有关方面要严格执行《决定》，健全执法管理体制，落实执法管理责任，加强监督检查和责任追究，严格查处违法行为，司法机关要依法履职、公正司法，严厉查处涉及野生动物的违法犯罪行为，震慑违法犯罪分子。

三、强化人大在疫情防控法治保障中的职能作用

随着此次新冠疫情的爆发，现行法律体系的短板与不足也凸显出来，

为此需要人大进一步强化立法及监督职能，推进疫情防控法律制度的健全完善和监督机制的创新发展。

（一）构建科学的禁食名录制度

革除滥食野生动物陋习是一项复杂的系统工程，需要进行统筹兼顾和全面协调。对于禁食野生动物制度来说，必须科学厘清边界，提高可操作性。具体而言，可将平常时期的“无毒推定”和特殊时期的“有毒推定”相结合，制定野生动物的“禁食”、“可食”、“倡导不食”名录。

1.禁食名录：保护类动物 + 疫源类动物

为有效革除滥食野生动物的陋习，法律保护的国家重点保护野生动物和非国家重点保护野生动物（包括“三有”动物和地方重点保护野生动物）应全部禁止食用，这既是“保护名录”又是“禁食名录”。而疫源动物，是指有科学证据表明很可能传播传染病病毒的野生动物，如蝙蝠、穿山甲、獾等。制定作为禁食名录的“疫源动物”名录时，可将蝙蝠、果子狸、穿山甲等有科学证据表明很可能携带传染病病毒的野生动物纳入该名录。在范围上，既包括作为“保护动物”的“疫源动物”（如果子狸、穿山甲等），也包括作为非“保护动物”的“疫源动物”（蝙蝠、竹鼠、獾等）。而且在制定“疫源动物”名录时不必区分该动物是野生繁育亦或是人工繁育，因为无论是野生繁育还是人工繁育的动物都有可能成为病原体中间宿主。

以上禁食名录是针对常规时期而言，在野生动物引发传染病的非常时期，可以进一步拓宽野生动物的禁食范围。譬如，将地方重点保护野生动物、人工繁育动物等也列为禁售、禁食对象，以加强对野生动物传染病的防控。各地还可结合本地实际情况，在国家禁食名录的基础上，添加相应的禁食动物。但要防止形式主义的简单粗暴做法，将完全没有携带传染病病毒可能性的动物也列入禁售、禁食范围。

2.可食名录：有证据证明未携带传染病病毒的陆生野生动物

《决定》的立法思路是将人工繁育技术成熟且卫生安全的人工繁育动物脱离了野生动物的范畴，列入畜禽遗传资源目录，作为家畜家禽管理，适用畜牧法的规定（可以食用）。建议农业农村部门和草部门要加强协作，尽快调整《畜禽遗传资源目录》，将人工繁育技术成熟稳定且卫生安全的繁育动物纳入该名录。

参照《决定》的立法思路，可以根据现有实际情况制定可食名录：首先，可以将商业性经营利用人工繁育技术成熟且卫生安全的人工繁育动物纳入可食动物名录, 如鹌鹑、兔子、牛蛙、甲鱼、野猪等，并以严格的检疫制度作为安全保障。其次，将食用时间长、经科学证明未携带传染病病毒（卫生安全）、人民群众已广泛接受的陆生野生动物列入该名录。

3.其他动物：倡导不予食用

在“禁食名录”和“可食名录”之外还存在大量其他陆生野生动物。这些陆生野生动物，既没有证据证明是绝对卫生安全的野生动物，也没有证据证明是携带细菌、病毒有可能作为传染病宿主的野生动物。对于这部分野生动物，如蝎子、蝗虫、竹虫、知了猴等,纳入法律倡导不予食用的“灰色区域”。

如此一来，陆生野生动物的食用问题可表达为：（1）非疫情的平常时期：禁止食用“黑名单”动物 + 可以食用“白名单”动物 + 倡导不予食用其他动物；（2）疫情防控的特殊时期：禁止食用（“ 黑名单” 动 物 + 其他动物）+ 可以食用“白名单”动物。这可能是既兼顾科学又比较好操作的一个办法（见表4）。

通过“禁食”、“可食”和“倡导不食”的三分法，有助于优化《决定》中以“禁食”、“可食”二分法为基础的野生动物禁食制度。针对此次疫情，为了科学理清法律保护的野生动物范围，可以将公共健康风险、公共卫生安全等因素纳入评估，并根据评估情况对名录进行调整。

（二）优化野生动物执法体制

我国的野生动物保护与管理工作中存在的问题，除了法律规则本身的缺陷之外，执法体制不够完善也是一个重要原因。为此，各级人大及其常委会应将优化野生动物执法体制作为当前工作的重中之重。

一是明确防控职权职责。应充分发挥人大及各级人大代表的监督职能，以落实《决定》的实际施行；支持并授权政府在条件满足时健全执法管理体制，明确执法责任主体，加强协调配合，严格查处违反《决定》和有关法律法规的行为；与此同时，充分发挥各级人民检察院、各级人民法院在野生动物保护和管理方面的作用，依法处理各类疫情防控相关纠纷，严惩妨碍疫情防控的违法犯罪行为。

二是形成群防群控机制。传统执法方式固然是实现法律规制目标的基本机制，但是，仅仅依靠国家执法，难以充分应对野生动物保护执法中防范公共卫生危机风险面临的问题和挑战。发挥社会的力量，引入公民和社会组织参与风险治理，是现代风险治理的基本思路。强调各机关、社会团体、学校、企业事业单位和其他组织建立健全防控工作责任制和管理制度；发动基层社区、群众性自治组织等因地因时制宜采取防控举措，发动全社会力量参与疫情防控，充分体现了发动群众、依靠群众的原则。

三是构建严格的法律责任机制。疫情发生后，滥食野生动物的陋习，受到了广泛关注和社会批评。革除滥食野生动物的陋习，需要从以下两个方面加强法律约束：一方面，合理设定行政法律责任，对违法者设定更为严格的法律责任，以对未来可能的违法者产生威慑，建议修法时提高行政处罚标准，并与刑法规制有效对接等；另一方面，完善行政处罚与刑罚的衔接机制，针对同一不法行为，需要同时予以行政处罚和刑事处罚时，应当优先追究刑事责任，这有助于更好地实现刑法的防卫机能，更好地维护相应公共利益和社会秩序。

（三）创新多元化的监督形式

我国《监督法》虽然明确了人大及其常委会执法检查的内容、主体、效力等问题，但对其具体工作的开展、执法检查的方法等未作具体规定，这就为各级人大及其常委会创新多元化的监督形式留有空间。人大及其常委会在对相关法律法规执行情况进行监督时, 要创新监督方式，结合疫情防控工作实际，探索采取专项检查、突击抽查、明察暗访、实地调研、互联网舆情分析等多种方式方法有效开展监督检查，既要通过监督发现问题，又要推动解决问题，有力支持配合各部门开展疫情防控工作。要注重发挥人大代表作用,各级人大代表要自觉发挥紧密联系人民群众的优势,汇集、反映人民群众的意见和建议,引导群众理解配合、科学参与疫情防控工作,增强群众法治意识。

野生动物保护不仅是行政之事，更是众人之事。我国的野生动物保护主要是政府为主、专家为辅的管理模式，尽管修订后的《野生动物保护法》增加了鼓励公众参与的条款，但实践中公众参与度不高，参与方式形式化，对此，应当通过立法加强公众参与的主体能力。有助于全社会成员增强生态保护和公共卫生安全意识，革除滥食野生动物陋习，养成科学健康文明的生活方式。与此同时，疫情防控的法律监督具有专业性，涉及卫生、医药、防疫等多学科知识。未来在开展监督检查时一方面要适当加大执法检查小组中相关专业技术人员的比例，并探索构建事业单位、社会团体、法人单位等参与的第三方评估机制，以有效弥补专业技术力量及设施的欠缺，同时亦改进执法检查的形式，从而推进人大法律监督工作提质增效。

（四）建立联合监督协作机制

将人大法律监督与政协民主监督、纪检党内监督和组织部门干部监督有机融合，进一步完善监督网络，发挥职能互补、监督联动的整体优势，切实提高监督实效。

一是发挥优势互补，促进结果共享。各部门充分发挥法律监督、民主监督和纪律作风监督的各自优势和互补性，监督结果共享。既发挥人大监督的严肃性，又实现了政协民主监督的多样性，还提高了干部监督的精准性，更让纪委专责监督真正落到实处，为疫情防控工作提供坚强有力的纪律保障。

二是加强部门联动，提高监督实效。各部门应当有机结合、做好衔接协调。应根据疫情防控的总体部署，就重点、难点工作开展联合监督检查，发挥监督联动、职能互补作用；对疫情防控中各级主管部门及其工作人员的表现进行合作评议，共同开展履职监督。此外亦可以本次新冠肺炎疫情防控为契机，建立健全联合监督机制，制定完善联合督察制度，形成联合监督检查的常态。

结语

新冠肺炎疫情发生后，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全军全国各族人民，坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策，抗疫工作取得了阶段性胜利，充分彰显了中国共产党领导和中国特色社会主义制度的显著优势。这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力特别是对重大疫情防控体制机制、国家公共卫生应急管理体系的一次大考。而人民代表大会制度作为支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度，决定了人大及其常委会必定是疫情防控工作的重要主体，为此应充分发挥职能作用，切实履行宪法法律所赋予的各项职责，着力推动疫情防控法治化水平的不断提升。本次全国人大常委会制定的《决定》，有利于回应社会重大关切，为维护公共卫生安全和生态安全提供了有力的法律保障，也有利于提升我国良好的国家形象。在以习近平同志为核心的党中央领导下，我们必将打赢新冠肺炎疫情防控阻击战。

     

课题组成员：江玉兴  马欢欢  邓龙堂  杨其霞

                                   执笔：马欢欢