三明市人大常委会法工委  张 铃

前言：众所周知，设区市立法权限仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护三个领域，其中环境保护类立法因与党的十九届四中全会提出的“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然的和谐共生”以及中央关于“坚决打好污染防治攻坚战”的决策部署高度契合，又与贯彻落实绿色发展理念和满足人民群众日益增长的美好生态环境的需求密切相关，而成为设区市立法的热点和焦点选项。在这种立法语境下，探讨生态环保立法如何更好地践行习近平总书记生态文明思想，助力经济社会绿色发展有了更深层次的理论和实践意义。本文拟以一个设区市近年来的生态环保立法为样本，从地方立法为绿色发展提供法治保障的必要性入手，分析现状，剖析存在的问题和困惑，并提出解决问题的可行路径。

三明市人大及其常委会自2015年取得立法权以来，以践行习近平总书记生态文明思想以及“绿水青山就是金山银山”的理念为立法主线，围绕省、市委关于推动生态文明建设的一系列决策部署，坚持科学立法、民主立法、依法立法，加强生态环保类立法，注重饮用水水源保护，推动园林城市建设，促进扬尘污染防治，关注环城山体保护，助力打好“污染防治攻坚战”和“碧水”“蓝天”“青山”保卫战，着力改善人居环境和生态环境，为三明市生态环境保护、绿色发展提供坚实的法治保障，努力从法治层面增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。在立法助力绿色发展的过程中，笔者认为，既有值得总结的经验和做法，也有值得思考和提升的空间。

—、地方立法为绿色发展提供法治保障的必要性

（一）落实绿色发展理念，推动绿色发展方式的必然要求

习近平总书记于2017年5月在中共中央政治局组织的集体学习上，指出“推动形成绿色发展方式和生活方式，是发展观的一场深刻革命。要坚持和贯彻新发展理念，正确处理发展和生态环境保护的关系。”党的十九大报告对推进绿色发展、坚持人与自然和谐共生提出了新的更高要求，强调“要像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式”。由此可见，贯彻新发展理念，推进绿色发展已经成为时代发展的不二选择，也是贯彻落实党中央决策部署的必然要求。从法制背景而言，绿色发展理念在我国有关环境保护的法律法规中先后经历了“从环境保护主要为发展服务到两者之间相协调；再到两者之间谁优先；最后到环境保护优先，发展要与之协调”的变迁。当前 “在经济建设中融入丰富的环境保护内涵，实现在发展中保护环境，在保护中促进绿色发展，正逐步成为人们的共识”。从设区市立法的角度，着力从制度设计上推动形成绿色发展的内生机制，协调推进生态环境的严格保护和经济社会的高质量发展，引导形成新的发展观、政绩观，为促进经济社会绿色发展提供良好的法治保障，无论从时代要求、法制背景还是发展趋势而言，都是必然要求。

（二）衔接生态领域改革，推动生态法治健全的现实需要

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“实现立法和改革决策相衔接，重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。”对改革和立法的关系做出最好的诠释。目前，生态领域的改革正在向纵深推进，改革面临的利益藩篱和各类矛盾也必然愈益显现，这就要求立法从顶层设计角度，主动适应改革需要，加强与改革决策的衔接，为改革提供必要的先行先试和强有力的法治支撑。党的十九大报告强调要实行最严格的生态环境保护制度，对健全生态法治提出新的更高要求。近年来，与史上最严的环保法相配套的水、大气、土壤污染防治法等多部法律及20余部行政法规的相继修订和出台，基本形成了覆盖主要环境要素的法律法规体系。与此同时，省级层面关于生态环境保护的法规也陆续修订出台，为推进生态领域改革，加强生态环境保护奠定了坚实的法治基础。从设区市立法的角度，着力针对与生态领域有关的地方改革事宜以及生态环保所面临的地域特征明显的突出问题，构建最基础层面的法律制度，无论从与改革相衔接的角度 ，还是从健全生态法治体系的角度，都是最现实的需求。

（三）落实以人民为中心的理念，满足人民生态需求的重要抓手

习近平总书记于2018年5月在全国生态环境保护大会上强调 “良好的生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态立民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。”“立法作为一项为经济社会发展提供行为规则、创造制度环境的重要政治活动”，要实现 “以良法促进发展，保障善治”的要求，勿庸置疑要坚持贯彻以人民为中心的立法理念，注重老百姓最关心、最直接、最现实的实情。当前，人民群众对发生在周边的突出环境问题日益关注，对生态环境质量的要求也越来越高。从设区市立法的角度，着力从人民群众关注较多的饮用水安全、大气污染防治等问题出发，通过制度设计帮助其解决现实问题，保障公众健康，引领推动形成绿色生活方式，无论从落实以人民为中心的理念，还是满足群众对美好生态环境的向往，都是体现社会主义民主政治的价值取向和基本要求，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

二、地方立法为绿色发展提供法治保障的现状分析

（一）主要实践与探索

近年来，三明市人大及其常委会注重打好环境保护的立法 “组合拳”，通过一系列生态环保立法，充分发挥立法引领和推动作用，为守护绿水青山、蓝天白云提供法治保障，助力经济社会绿色发展，主要做法：

1.坚持围绕中心选题，服务促进绿色发展大局

习总书记于2019年3月参加十三届全国人大二次会议在福建代表团审议时的讲话中提出“要有长远眼光，多做经济发展和生态保护相协调相促进的文章，打好污染防治攻坚战，突出打好蓝天、碧水、净土三大保卫战”。三明市委、市政府认真落实习总书记的重要嘱托，在水源地保护、水流域治理、大气污染防治等领域及做实“绿色三明”文章中做出一系列决策部署。为了及时总结这一过程中行之有效的经验和做法，巩固和提升生态文明建设成果，市人大及常委会及时跟进市委部署要求，以事关大局、事关民生、事关绿色发展的突出问题为切入口，确定立项选题。

一是着力保护饮用水水源。饮用水安全是民生基础，东牙溪和薯沙溪水库的水质安全事关市区三十万居民饮用水安全，与百姓生命健康、社会稳定及经济可持续发展息息相关，与推进生态文明建设密不可分，2018年，我市选定的首部生态环保类法规为《三明市东牙溪和薯沙溪水库饮用水水源保护条例》，条例的出台为规范保护区内各类活动，加强水源保护和管理，保障市区饮用水安全提供良好的法治保障。二是着力改善城市人居环境。城市园林绿化作为为城市居民提供公共服务的社会公益事业和民生工程，直接影响市民在人居环境上的幸福感和获得感， 2019年，我市制定出台《三明市城市园林绿化管理条例》，以法治呵护绿色家园，让百姓共享绿色福利。三是着力防治大气扬尘污染。城市化快速发展的进程中，建设施工及运输扬尘污染严重影响了群众生活质量，改善空气质量成为了人民的迫切需求，市人大常委会从“小切口”入手，于今年制定出台《三明市城市扬尘污染防治条例》，扩大扬尘污染防治的覆盖面，呼应群众对美好生态环境的期盼，以法规的力量守护“三明蓝”。四是着力保护环城山体。2019年洪涝灾害给市区山体造成严重破坏，留下重大安全隐患，为保障人民群众生命和财产安全，《三明市市区环城山体保护条例》被列入急需先立项目，及时纳入调整后的五年规划和今年立法计划，并即时启动立法事宜，下半年即将进入常委会一审。

除上述选题外，我市在非生态环保类法规里也注重融入生态文明建设内容，如今年审议通过的《三明市公共文明行为促进条例》中，专设一条规定了生态文明行为规范，旨在引导公众节约资源、绿色出行、爱护山水林田湖草生态系统，保护野生动物，坚持人与自然的和谐相处。

2.坚持突出问题导向，破解促进绿色发展难题

在立法过程中，始终坚持以问题为导向的工作思路，制度设计以生态文明理念为引领，着力从亟需解决的生态难题中寻找突破口，打造法规核心条款，努力推动污染防治和环境保护向标本兼治深化，努力化解生态保护和经济发展之间的矛盾，寻求经济、社会和生态效益之间最大平衡。

一是以核心条款解决实际问题。水库水源条例中，针对地方性特征明显的农林业面源污染控制、生产生活污染治理、保护区域内行为约束、经济发展和水源保护利益协调等方面作出较为明确具体的规定，着力在“流域水环境污染综合治理” “禁止行为”“生态补偿机制”等核心问题上寻求解决方案；园林绿化条例中，对 “绿地率不达标责任” “重建轻养”等问题进行深入研究论证，严格确定绿地率标准，梳理养护管理责任主体及职责，并对实践中较突出的管线冲突、占用绿地管理及砍伐移植树木等作出相应规定。二是以制度设计化解保护与发展矛盾。水库水源条例中，针对当地制笋废水直排引发的水源污染问题，一方面从严格保护水源的角度，禁止直排制笋废水，另一方面，根据“堵疏结合”的原则，对转变生产发展方式、推行绿色环保的加工工艺和使用清洁能源作出规定，以期达到保护水库水源和推动当地经济发展之间利益平衡。三是以补充细化来增强针对性、可操作性。扬尘污染防治条例中，对建设工程施工、物料堆存与运输的防治措施重点予以补充细化，增强条文的针对性和可操作性；针对实践中“三通一平”土地扬尘污染防治的监管真空，增设了有关部门的监管职责；根据问题导向，规范了商铺门店装饰装修及绿化养护作业的扬尘污染防治措施并设定相应的法律责任。

3.坚持衔接改革决策，健全促进绿色发展机制

在立法过程中，注重衔接改革实践和决策，做好制度设计，通过建立健全促进绿色发展的长效机制，提升解决问题的实效性。

一是固化吸纳现有改革成果。水库水源条例中，注重吸纳生态环境体制改革中推进的统筹兼顾、全链条构建，实施源头、过程和结果全过程监管的机制建设成果，从明确规定建立水库水源保护区制度入手，到过程中控制面源污染，实施流域综合治理，进行生态修复以及吸纳“河长制”的有益实践，强化分级负责、属地监管职责，再到建立统一监测、预警和信息共享机制及安全隐患重、生态影响大的水电站退出机制等，通过制度设计，固化改革成果，彰显先行先试。二是注重衔接机构改革要求。在园林绿化条例中，注重衔接机构改革要求，理顺管理体制；结合“放管服”改革要求，强化园林绿化工程项目建设的事中事后监管；顺应相对集中处罚权的行使，明确规定城市管理部门统一查处违法职责，健全完善统一执法体制。三是遵循用最严格制度最严密的法治保护生态环境的改革思路。规定市、县（市、区）人民政府将扬尘污染防治工作纳入生态环境保护目标责任制；规定部分严于上位法的法律责任，对部分受到处罚拒不整改的设定了按日连续处罚的责任，将“最严格”落实到条款中，增强环境执法的刚性和力度。

（二）存在问题与困惑

当然，在地方立法助力经济社会绿色发展的过程中，也存在一些突出的困难和问题，不仅影响了立法质量和效率的提高，也对法规从制度效能向治理效能的转化造成一定影响，主要表现以下三个方面：

1.层级或部门间利益较难协调，影响立法质量和效率

立法工作的核心是利益的调整和平衡，协调和谐的社会关系是立法重要价值追求。在生态环保类法规里，如何衔接生态环境监管体制改革及以市场为导向的需求，理顺层级或部门监管体制，整合分散的生态环境保护和监管职责，强化生态保护修复和污染防治统一监管，推动领导和管理体制健全完善成为相当重要但又面临最大问题的一环。就目前立法实践而言，从条例起草到最终审议通过，协调层级或部门间的利益，理顺领导和管理体制都成为不可回避的瓶颈所在，由于目前的法规起草主要由政府部门负责的模式为主，而最终又往往落到主要牵头部门身上，这种以“单一主体”为主的部门起草模式，显然无法充分保障所涉及的下属层级或者同级相关部门的利益得到充分有效地协调，从而对最终形成的职能划分缺乏高度的认同，对立法效率和质量的提升都有着不可忽视的影响。例如，在水库水源立法中，涉及到管理层级在政府层面就有市政府、主水源所在地的区政府，还有保护区域涉及的相关县政府及乡镇政府；涉及管理部门则有生态环保、水行政、发改、财政、自然资源、住建、规划、农业农村、林业、交通等十余个部门。多层级多部门管理现状必然导致责任主体不清、管理职责分散、管理不严、执法不力的问题，需要通过法规予以理顺；再如，扬尘污染防治立法中，对统一监管职责由谁承担更合理的问题以及改革后的生态环保部门派出机构是否有权组织联合执法的问题，还有涉及部门职能交叉的违建拆除造成的扬尘污染防治的监管问题上，都存在部门间反复搏奕、管理体制难以理顺的现象。

2.立法体例大而全，解决问题的针对性不强，立法目的难以实现。立法的最终目的在于所立之法得到应用，促进发展，保障善治。目前所立的生态环保类法规里，仍然存在贪大求全的思想。例如，目前四部法规中，仅有水库水源及扬尘污染条例采用了“一事一法”的立法模式，特别是扬尘污染防治仅针对大气污染中的扬尘污染这个“小切口”立法，采用不分章架构，全文仅33条，而其余几部条例均设置了四至五章不等的章节。由体例的贪大而全所决定，法规的框架和内容只能大多借鉴上位法和同位阶外地市立法例，一些重复上位法的内容为保持结构和表述的完整性无从删减，真正有特色能解决实际问题的条款无法凸显，从而无法实现针对问题设定条款，内容切实解决现实问题的目的，使得法规的针对性、实效性大打折扣。

3.法规宣传和推进实施不足，治理效能发挥受限

要使法规建立起来的制度优势有效转化为治理效能，法规的宣传和推进实施尤为重要。笔者认为，目前存在两个突出问题：一是宣传解读不到位。要使一部法规所彰显的生态保护和绿色发展理念深入人心，起到引领和示范作用，需要持之有效的宣传，才能保障领导干部能更好地运用法治思维和法治方式重视、保障和推进法规的执行；才能确保执法部门和管理相对人执行法规准确无误，社会参与能够落实。例如，法规规定的公众参与及保障条款，需要公众深入了解、支持和配合，才能鼓励其运用法律的武器保护生态环境，形成崇尚生态文明、爱护生态环境，推动绿色发展的新风尚。二是法规规定的配套制度措施落实不力。囿于立法技术规范等要求，地方性法规在制度设计过程中，一般对于涉及国家机关职务范围的具体管理事项和程序不作过细规定，而是在条文中要求有关部门作配套规定，但这项工作落实力度明显不够。例如，水库水源立法中涉及到的保护规划的制定、生态保护补偿办法的配套、对调整生态公益林及推广绿色环保生产工艺的政策扶持等，均有待落实。实践证明，只有政府层面充分落实了法规所规定的配套制度和措施，才能保证法规全面有效实施，达到助力生态保护和促进绿色发展的目的。

三、地方立法为绿色发展提供法治保障的可行途径

（一）坚持党的领导，确保立法助力绿色发展的正确方向

一是筑牢生态环保立法思想基础。始终坚持以习近平生态文明思想和法治思想为方向指引和根本遵循，牢固树立“生态兴则文明兴”的历史观、“绿水青山就是金山银山”的发展观、“山水林田湖草是生命共同体”的系统观、“人与自然和谐共生”的自然观、“用最严格的制度保护生态环境”的法治观等科学思想，坚持以人民为中心的立法理念，自觉把法治同经济社会发展与生态文明建设紧密联系起来，及时调整立法方向、统筹立法资源，凝聚立法力量，形成立法共识。

二是扎实贯彻落实市委决策部署。紧紧围绕“建设天更蓝、地更绿、水更清、环境更优美的美丽三明”目标，谋划生态环保立法工作，坚持顶层设计与实践相结合，建立健全有效约束开发行为和促进绿色发展的法规制度，推动构建监管统一、执法严明的监管体系和全民参与的行动体系，引导形成绿色发展方式和生活方式，保护和改善环境质量，实现人与自然的和谐相处，以实际行动推动中央及省、市委决策部署得到贯彻落实。在具体操作层面要通过健全向党委请示汇报制度，保障党的领导落实到生态环保立法的全过程，适时将法规的选题立项、立法进度、制定中遇到的重大问题，需要协调的重大利益向常委会党组、市委请示汇报，发挥党委定决策、把方向作用，确保将党的意志通过立法程序转变为人民的意志。例如，在制定水库水源条例时，将“水库功能定位”“理顺管理机制”等涉及的重大利益调整问题以呈阅件形式向市委请示，充分吸纳市委在条例制定中的指示精神和相关建议，从而有效化解了层级和利益纷争，推动了法规的顺利出台。

   （二）充分发挥主导作用，提升助力绿色发展的法规质量

坚持发挥人大及其常委会的主导作用，通过建立健全相关机制，充分调动各层面立法的积极性，把握好法规立项、起草、论证、审议修改等关键环节的主导，保证急需实用的生态环保类法规及时出台，针对问题立法，立法解决问题，体例精干简练，条文可行管用，实现法规高质量，更好地助力绿色发展。

一是探索建立立法专班工作制。探索建立健全重点生态立法项目“领导小组十工作专班”的模式，具体做法是：由人大有关专委和相关工委提前介入条例起草工作，即实行人大、政府“双组长”领导体制，负责协调解决重大法规制度设计、重大利益调整、重大矛盾分歧等法规重大问题，工作专班由牵头起草部门负责组建，抽调有关部门相关科室负责同志、业务骨干组成，人大有关专委及相关工委提前参与，负责全程跟进法规草案相关基础性工作，承担调研、起草、修改等具体任务，确保起草阶段即强化人大和政府的沟通协调，形成工作合力，汇聚集体智慧，缩短决策链条，减少利益纷争，提升立法效率，保证法规质量，将起草中涉及框架结构，利益纷争等尽可能协商在前，避免议案进入审议阶段再进行颠覆式的调整或修改。

二是探索建立论证咨询和第三方评估机制。在生态立法中涉及重大利益调整、重大争议等问题和事项，除及时通过请示党委协调解决外，还可以通过完善专家论证咨询及引入第三方评估等制度，发挥立法“智库”作用，借助外力，弥补专业短板，协调解决立法中重点难点问题，推进科学立法，做到无论立项选题、法规体例还是内容条款都尽可能精细化，尝试更加灵活、多样、适用的体例，务求抓重点、抓要害、抓问题，通过深入研究论证，尽可能从综合性立法向专项性立法转变，内容推敲出“关键性管用的几条”，切实增强法规的实效性、针对性。

三是探索建立与新出台政策及法律法规衔接机制。在法规论证审议环节，及时关注最新政策法规出台情况，顺应改革发展变化需求。例如，在园林绿化条例制定中，关注到树木修剪审批被取消事宜，及时修改相应条款；在扬尘防治条例中，将今年中办、国办《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中提出的“多方共治”理念纳入防治原则，推进治理体系向多元化转变等等。此外，还要加强与新出台的民法典的衔接力度，及时清理与其规定不一致的有关规定，同时，将其所确立的“绿色原则”更好地融入生态环保类法规中，科学确定相关利益群体的绿色义务，增加节约生态资源、符合绿色要求的规定，针对生态破坏及污染环境的行为严格设置法律责任，合理运用生态环境侵权惩罚性赔偿制度。

（三）强化法规宣传贯彻，将制度效能转换为治理效能

一是积极开展法规宣传。拓展宣传方式，积极借助传统媒体及新媒体等多种手段加强对法规的宣传解读，通过开展集中宣传、切实加强日常宣传、积极开展以案释法等，提升公众对法规的认识和理解，增强领导干部运用法治思维法治方式推动绿色发展的能力和水平；扩充群众对法规体现的绿色发展理念和转变绿色发展方式的情感认同，强化参与意识，增强节约意识、环保意识和生态意识；持续推动“谁执法推普法”活动的开展，营造全民爱护生态环境推进绿色发展的良好社会氛围，让老百姓切实感受到良好的生态环境带来的满足感和幸福感。

二是强化法规实施监督。通过组织对法规的执法检查、代表视察、工作调研、专题询问等形式开展持续性监督，推进法规的全面实施。在监督过程中要针对重点领域、抓住薄弱环节，紧盯问题解决，推动机制健全，才能达到有效检验法规实施效果，更好为绿色发展保驾护航的目的。针对监督中发现的问题，可以通过请示报告、审议意见或者代表建议等方式及时提交市委、市政府研究解决，同时，认真督促法规配套制度和措施的落实，更好地提升法规治理效能。例如，在水库水源条例中，推动水库水源保护规划的落实，引导治理模式向多元治理转变，关注代表所提出的推广环保竹笋加工并给予政策扶持、提高新一轮生态补偿金等建议并强化督办落实等。

结语：在设区市取得立法权的语境下，探讨人大及常委会如何从立法层面为当地生态环境保护、绿色发展提供良好的法治保障具有一定理论和实践意义。下一步，三明市人大及其常委会将在党委坚强有力的领导下，继续创新完善立法体制机制，注重突出本市生态保护的地方特色，精心选准生态保护的立法项目，努力破解生态保护立法难题，不断提升法规质量和效率，在推进法规实施上下功夫，努力实现良法善治，助力经济社会绿色高质量发展。