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——以福建将乐为例
将乐县人大常委会办公室 孙惠真
县级人大行使重大事项决定权是宪法和法律赋予的一项重要职权。近年来，县人大及其常委会认真贯彻要求，在推进和规范有效行使重大事项决定权上作了许多的尝试，形成了一些有益的做法，为推动地方经济社会科学发展和民主法治建设提供强而有力的保障。然而，县人大及其常委会在行使重大事项决定权上仍是一个短板、弱项，需要我们在理论和实践中逐步不断完善和增强，从而实现治理体系和治理能力现代化，推动新形势下基层民主法治建设和县级人大工作不断向前发展。
1979年，设立将乐县人大常委会以来，历届县人大及其人大常委会依照法律规定，在行使重大事项决定权上进行不断的探索和实践，先后作出决定331项（在县人代会作出253项，县人大常委会作出78项），其中县十六届人大及其常委会（2012年-2016年）作出决定决议48项，十七届人大及其常委会（2017年-2021年）42项。县人代会主要就审议人大常委会及一府一委两院的年度工作报告，审查批准年度国民经济、社会计划发展和财政预算，审查批准国民经济和社会发展五年计划、长远规划和发展纲要。县人大常委会主要就改革发展稳定大局和人民群众关心的热点难点问题，讨论决定本行政区域的重大事项。从十六届人大和十七届人大决定的内容来看，对预算决算的决定较多，民生项目较少。从决定的行使来看，程序性和批准性、宣示性的事项占大多数，而实体性的事项只占很少的比例。从决定的议题来源看，一府一委两院提出的议案和报告最多，人大常委会主任会议和代表议案提出很少。（详见表1、表2、表3。）
多年来，将乐县人大行使重大事项决定权的质量稳步提升、亮点比较突出、区域特色明显。主要体现在以下几方面：
一是更加突出多元化。坚持践行新发展理念的初心使命，不断加强经济发展重大问题的讨论决定。坚持服务中心大局，服务全县经济发展作为行使重大事项决定权的重点，除了按法定审查批准计划、县级财政决算、预算及其执行调整外，还作出批准《将乐县生态县建设规划（2011－2020年）》、将乐县南部新区一期BT项目资金纳入预算、调整福建将乐经济开发区（积善园）总体规划等决定决议；坚持奉行人民至上的初心使命，不断加强社会发展问题的讨论决定。针对群众普遍关注的、迫切解决的、涉及切身利益的重大事项，针对性作出加强传承发展杨时文化工作等决定；坚持推进良法善治的初心使命，不断加强依法治县问题的讨论决定。作出进一步加强法制宣传教育、全面推进依法治县、开展第七个五年法治宣传教育等决议，大力推进依法治县进程，切实将依法治县的制度优势转为地方治理效能。
二是更加突出可行性。贯彻落实中央、省市委有关文件要求，讨论、决定重大事项，可对重大事项作出决定、决议，也可提出审议意见。如，对政府提请批准建设殡仪馆改扩建项目的议案，经过充分调研、多轮讨论，多层次、多方面向社会各界和广大群众征求兴建殡仪馆项目意见和建议，提出依法依规科学选址、统筹规划科学布局、移风易俗生态安葬等意见。并没有按照惯例作出批准决定，确保作出决定的内容从实际出发，避免流于形式。
三是更加突出主动性。在对贯彻落实县委重大决策部署和“一府一委两院”提请的议案和报告的同时，县人大常委会主动介入，从群众关注热点难点问题、代表议案和代表建议选取事关发展大局的事项作出决议、决定。不断完善县人大常委会的科学民主决策机制，进一步规范讨论决定重大事项的运作程序。2016年将乐县制定出台了讨论决定重大事项的暂行规定，2018年，闽委办发〔2018〕20号文件为县人大及其常委会如何行使重大事项决定权进一步明确，将乐县人大常委会针对文件，建立健全健全沟通协调机制、规范提出方式、完善讨论决定程序等讨论决定重大事项工作机制，提高人大讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平。
四是更加突出实效性。坚持把准行使重大事项决定权前、中、后的工作重点。在行权前，进一步明确讨论决定重大事项的范围、程序及保障措施，把行使重大事项决定权列入年度工作计划。在行权中，在就关系全县发展的重大问题、群众普遍关注的、迫切解决的、涉及切身利益的重大事项进行认真研究论证，通过明察暗访、召开座谈会、查阅资料、发放调查问卷、邀请专家论证等方式开展细致调查研究，针对性作出决定。在行权后，对作出决定的事项，与监督权结合起来，如作出普法决议后，在普法中期听取审议该项工作报告，及时对作出的决定进行跟踪督促，确保决定的有效执行。
二、存在问题分析
究其行使重大事项决定权效果不佳原因，主要有以下几个方面：
（一）对重大事项决定权的认识有待进一步提升。对重大事项决定权没有到足够的重视。一是党委政府对人大的重大事项决定权正处于理论上认可、实践上不习惯的状态，因此不少重大事项的决策主要由党委作出或者是由党委及政府联合行文的方式作出，而忽视了人大这项职权的存在和形式。二是从人大角度，在重大事项决定权的形式上，不免担心有越权、越位，往往是等党委指示，等“一府一委两院”提请，主动请示汇报较少，主动提交问题较少，从而弱化了该权力的行使。三是相关部门、人民群众由于习惯执行党委政府的决策，潜意识认为人大的决定不是党的指令，也不是政府命令，在思想和行动上，对人大作出的决定认为执不执行都是可以，直接影响决定执行的效果。
（二）对重大事项决定权的行使条件有待进一步完善。在工作实践中，行权存在界定不清、程序不明确等梗阻点。重大事项的范围界定不是很清晰。宪法法律对重大事项决定权只做了原则性、宏观性的规定。虽然各地人大及其常委会在实践中经做了不少有益的尝试和探索，对重大事项决定权的操作范围更加明晰。由于重大事项的内容并不是十分确定，随着参与时间、地点的变化而有所不同，所以规定也不可能穷尽所有的问题，如一些改革方案实施措施、重大项目等界定标准是什么，与群众生活密切相关的事项需要上升要行权等。这就给能否行使好职权打个问号。实际操作细则不是很明确。重大事项决定权说到底是一种具体方式规范，但用什么方法行使重大事项决定权，法律没有明确的具体规定时间。通常由人大及其常委会的会议审议和通过决定决议，但涉及重大事项来源、启动程序、具体的调研论证、以何种方式作出并公之于众等细节问题有很多值得探索和考究，一定程度上影响了行权。
（三）和党委、政府之间关系有待进一步理顺。当前，党委决策权、人大决定权与政府执行权之间的关系尚未厘淸。在地方基本的权力运行模式还是党委决定、政府执行或是党委政府共同决定重大事项，这就撇开县级人大，无形之中就架空了重大事项决定权，导致重大事项决定权“待字闺中”。即使是交由县级人大决定的重大事项，通常是县委常委会或是县委常委会扩大会，先研究决策后，然后政府再提请人大作出决定，重大事项决定权就变成是走形式、走过场。
（四）人员素质有待进一步加强。决定权的发挥效果好坏与常委会组成人员的素质水平密切相关。讨论、决定重大事项涉及到方方面面的知识，且政治性、法律性、程序性强，受常委会组成人员的业务素质、专业水骨、知识结构、议政能力等因素的影响，一些决定针对性不强，内容空洞，可操作较差，号召性多，约束力低。目前普遍存在县级人大机关各工作委员会1至2人，工作人员数量不足，人员结构不合理，兼职人数较多，整体专业知识缺乏和议事能力不强。要充分调研、充分论证重大事项，作出高质量的决定，在客观上存在困难，与充分行使重大事项决定权的要求不相适应。
党的十九大和十九届四中、五中全会对新时代坚持和完善人民代表大会制度提出了新要求、作出了新部署，依法行使重大事项决定权尤为重要。县级人大要把握时机，不断完善、不断加强，充分有效地行使重大事项决定权，坚持在实践中继续探索，突破长期以来对重大事项决定权的束缚，提升行使重大事项决定权质量和水平。
要深刻认识新时代县级人大行使重大事项决定权的法定性、重要性、迫切性。一方面，通过各种形式加强宣传、教育、培训，建议在省市级以上党校或人大培训机构开设人大知识培训课程，加强对领导干部和常委会组成人员的培训力度，提高依法行使重大事项决定权的认识，克服思想上的顾虑，矫正认识上的偏差。另一方面，重大事项决定权不仅是职权，也是职责，必须依法严格认真予以履行。可以通过以下途径进行明确责任。一是要向县委、县人民代表大会报告行使所有职权情况，县委可出台专门文件进行规范，同时县级人大代表大会议事规则可明确要求。二是要建立健全重大事项决定权报告制度，明确人大常委会行使重大事项决定权的要求，定期向县委、同级人民代表大会报告，并向社会公开。这就从制度上明确行使重大事项决定权的职责，地方人大就有了硬任务、硬指标，并接受社会监督，有效解决了重大事项决定权“闲置”问题。
要在宪法和法律赋予的职权范围内行使重大事项决定权，认真梳理党委的决策、权力机关的决定、执行机关的落实他们之间的关系，做到不缺位、不错位、不越位。
首先，要处理好与县委的关系。对县委而言，要为县级人大根据宪法和法律赋予的职权有效重大事项决定权提供支持和保障。要向人大党组传达党委的一系列重要决策部署，领导县级人大把党委决策转为国家意志，把集中办大事的制度优势转化为工作实效；要全面了解行权的情况，对人大党组请示事项、人大及其常委会行权过程中遇到的困难和问题进行研究解决；对属于人大职权范围内的、需要全社会共同遵守的重大事项，县委应当提出建议，交由人大或政府依法提出议案后，使之经过法定程序，成为人民意志。对人大而言，党委的领导和支持是人大行使好重大事项决定权的关键所在。要坚持党的领导，把准县委工作重点，找准工作切入点，根据需要讨论决定重大事项，确保在党委领导之下行权；不断坚持和完善请示汇报制度，确保在行使重大事项决定权事前，先征得党委的同意和支持。人大党组要及时把讨论决定重大事项整个过程情况向县委汇报，不管是在事前、事中、事后都要及时听取县委意见，争取党委的重视支持，为有效行使好重大事项决定权提供政治保障。
其次，要处理好与“一府一委两院”之间的关系。对人大而言，要紧贴本行政区域内的改革发展重点、聚焦民生热难点，在宪法和法律以及地方性法规没有明确规定的情况下，凡属于创制性的重大事项，如涉及重要体制的确立、重大改革措施的实施、与人民群众关系密切的重大项目建设等，须由人大及其常委会依法作出决定。对政府而言，对应由县级人大讨论决定的重大事项，应依法提交县级人大，不得越权作出决定，要认真执行县级人大作出的决定。在明确向县级人大报告重大事项的基础上，要完善人大专门委员会、人大常委会内设机构与“一府一委两院”对口联系，在确定具体重大事项中形成共识，使人大常委会在行权中做到不失职、不越权。
最后，要处理好与人大代表和群众的关系。面对人大代表，要认真对待人大代表提出的议案建议，对当中有涉及到全县长远性、根本性和群众普遍关注的事项，要及时上升到行使重大事项决定权的站位和高度。发挥人大代表根植于人民群众的优势，认真征求意见、宣传作出的决定等。面对人民群众，要积极征求群众建议意见，发挥群众的主观能动性，提高决策的民主化、科学化水平，使作出的决定符合时代发展的要求，符合广大人民群众的根本利益。
制约县级人大及其常委会行使重大事项决定权的其中一个重要因素是重大事项的内容和范围的不具体、不明确。虽然，闽委办发[2018]20号文件中对重大事项报告的范围有了较为原则的规定和界定。但是，在实际操作中，可着重把好以下几个度:
一是看广度。主要看是否带有全局性、长远性、根本性的问题，或经济建设、文化建设和公共事业建设中带有决策性的问题。主要是：加强社会主义民主法治建设，推进依法治县及维护社会稳定的重大措施；本级国民经济和社会发展规划计划、预算的调整方案、地方政府债务及本级决算；推进改革开放，落实省市赋予县级的重大改革试验，落实党委重大发展战略、重大决策部署的重要举措；重大行政区划调整方案，区域发展总体规划，城市总体规划修改，城镇建设，重大民生工程，重大建设项目；教育、科学、文化、卫生、就业、住房、养老、公共安全等方面的重大事项等。
二是看尺度。对于一些重大建设工程，主要看投资的数额大不大，规模上不上档次，当地群众接受程度，能否在本地区经济社会建设中起带动作用的建设项目。为此，应在数额上进行量化，对有财政性资金投资的重大建设工程项目，应规定超过当地国民生产总值的一定比例投资，就必须向人大常委会报告。
三是看热度。凡是与人民群众切身利益息息相关，人民反映强烈、普遍关注、迫切需要解决的问题都是应该是重大事项报告制度中应该汇报内容。如新冠肺炎疫情防控、养猪、医疗、教育、物价等与人民群众密切相关、热度较高的事项。没有及时把这些问题解决遏制住，将会严重损害人民群众的切身利益，扰乱社会安稳。因此，这些热度高的事项，县级人大应要进行规制，实实在在维护广大人民群众的利益。
四是看紧度。当前关系到人民群众生命财产的安全，关系到社会安宁稳定的事项。如社会、治安综合治理和处理重大突发事件的能力和描施重大自然灾害和造成严重损失的重大事件及其处理情况等。如2020年在我国各地发生的新冠肺炎疫情，各地人大及时作出决定，开展疫情防控工作。在总结实践经验的基础上，建议全国人大出台重大事项决定权专门法律，人大有关于行使监督权、人事权的专门法律（监督法、地方组织法），而行使重大事项决定权的法律却没有，西方议会在重大事项决定权的规定是非常明确具体、有操作性，可借鉴它们对重大事项决定权的规定，出台修订专门法律。
确保有效行使重大事项决定权的其中一个重要因素是规范程序、明确规则。要明确各项程序，确保作出的决定有高度、有力度、有温度的。
一是动议方式要“见机行事”。人大主动提出与党委建议、“一府一委两院”提请相结合。简化人大代表、常委会组成人员联名向本级人大及其常委会提出有关重大事项的议案要求；在听取审议工作报告、执法检查、专题调研、专题询问、工作视察等行使职权中发现较为突出问题；人大代表意见建议、人大常委会组成人员提出的带有大众性问题；人民来信来访、社会普遍关注的问题等。县委提出建议，“一府一委两院”提请相关的议案和报告。在每年年初向人大常委会主任会议提出，由主任会议确定后，将重大事项列入年度工作要点。未列入的重大事项，可向人大常委会主任会议提出，由主任会议确定是否提交县人大常委会讨论决定。
二是审査受理要“对症下药”。在召开大会期间，由大会议案审查委员会向主席团提出议案审查报告，大会主席团决定是否列入会议议程，或是先交有关的专门委员会初审并提出意见，经主席团研究确定是否提交大会决定。在闭会期间，由人大常委会有关工作委员会和人大专门委员会都可受理议案或建议，进行初步审查，并向人大常委会主任会议提出意见，接着主任会议决定是否提交人大常委会作出决定。专门委员会和工作委员会自身提出的议案，由该机构向主任会议作出说明，人大常委会进行讨论决定。尤其是要发挥专门委员会在审议议案的作用，为各类议案审议提供专业的支撑，目前县级人大专门委员会只有财政经济委员会、监察和司法委员会、社会建设委员会这三个专委会，专门委员会刚设立没多久，专门委员会的作用有待进一步发挥。
三是调研论证要“刨根问底”。在调研方面，凡是列入人大常委会会议的重大事项，主任会议应当事先安排有关工作机构适时进行调研，根据议题的需要，采取相应的调研方式，深入实际、深入群众。可借鉴吸收西方议会公众参与制度，广泛听取各方面的意见，认真听取各级人大代表、社会各界的意见和建议，全面深入了解重大事项的基本情况，作出决议定的重要性和必要性，实施的可行性、社会效果，实施过程可能遇到的困难和问题以及解决的方法和途径。可利用融媒体、大数据、智库等新载体，采取召开听证会、公投、邀请专家论证、座谈会、调查问卷等方式，广听民声、广征民意、广集民智，充分调动人民群众参与管理国家社会事务的主观能动性。在论证方面，应邀请有关专家学者和人大代表参加论证，组织专题调研或视察等，做到提前介入，査阅资料，实地考察等，及时掌握第一手材料。对涉及人民群众切身利益的重大事项决定，可在论证过程中，适时引入听证制度，使人大常委会做出的决定更能符合公众的利益。如重大事项中涉及到财政预算、计划调整等关系到国计民生和群众利益的重大问题，应经过严密的论证。
四是审议表决要“各抒己见”。在审议重大事项议案时，可邀请部分代表列席会议，并开设公民旁席。要调动常委会组成人员审议的主动性和积极性，留足审议时间，让大家畅所欲言，各抒己见，最大限度地体现集体的意志和智慧。要积极和充分运用特定问题调查这一形式，根据特定问题调查委员会的报告作出相关的决定。表决之前，人大常委会组成人员仍然可以对决定内容继续提出新的意见，之后按照依法通过的表决方式进行表决，由常委会组成人员总数的过半数通过生效，确保每一项决定的出台都经得起推敲和检验。
五是公布实施要“广而告之”。作出决定后，要通过各种途径和渠道向社会发布，对“一府一委两院”及其有关部门提出要求，以体现严肃性和权威性，增强贯彻执行的自觉性。要及时在新闻媒体、微信公众号、微信群、杂志报刊、宣传栏以及人大代表履职平台等平台宣传，营造实施决定、全社会监督的良好氛围。
对重大事项的跟踪督查是行使决定权的一个重要环节，关系到决定权能否落到实处。要善于把监督权、人事任免权与重大事项决定权结合起来，着力解决“决而不行、行而无果”的问题。可建立和健全以下制度，加大督查力度:
一是报告制度要体现“细”。对“一府一委两院”报告的重大事项，县级人大应结合实际，明确要求，督促“一府一委两院”在相应时间内报告。对涉及到政策、行政司法的调整和涉及人民群众最关心、最直接、最迫切的事项等，县级人大应要求“一府一委两院”马上向人大常委会报告；县级人大常委会一般两个月召开一次人大常委会会议，“一府一委两院”可按照要求在人大常委会会议报告重大事项情况；根据《监督法》《预算法》等有关法律规定，计划、预算和其他财政收支的审计情况等重大事项，应当每半年报告县级人大。县政府应当依法就计划、财政及其调整情况等向县级人大报告，县级人大在专门委员会、工作委员会建议下作出决定。此外，县级人大可就预算调整、专项资金使用等重大事项定期进行了解，必要时可行使重大事项决定权，确保县级经济社会高质量发展。
二是备案制度要体现“实”。对人大常委会没有作出决定，但经人大常委会审议并提出意见的重大事项，“一府一委两院”同样也要将执行情况向人大常委会书面报告并备案。人大常委会可根据备案内容进行检查。
三是反馈跟踪制度要体现“追”。落实人大常委会各工作机构对口跟踪督査责在，加强日常对口跟踪督查，及时或定期向主任会议汇报督查情况，保证及时了解、对接、研究、处理情况。建立定期执行单位定期报告制度，确保执行单位在规定的期限内向人大常委会反馈执行的情况，保证人大作出的决定能不折不扣执行。
四是责任追究制度要体现“威”。县级人大对作出决定的执行情况进行检查，必要时可对承办单位和承办单位负责人开展述职评议，把决定职权与监督职权、任免职权的行使有机结合起来。对执行部门贯彻决定情况不力或收效甚微的，要依法行使法律规定的职权，追究主要负责人的责任。综合灵活运用询问、质询、罢免等刚性手段，保证人大常委会的决定在本行政区内畅通无阻，切实维护人大常委会决定的权威性、有效性。如，“一府一委两院”若违反宪法法律的规定，对须经人大常委会决定的重大事项擅自作出决定的，人大常委会可依法予以撤销；政府重大决策不提请人大常委会讨论通过而又出现失误的，要建议司法机关依法追究法律责任等。
提高行权素质是县级人大常委会行使重大事项决定权的必备基本功。在新的形势下行使好重大事项决定权，必须不断加强人大及其常委会自身建设。
一是激发人大代表这“一池春水”。优化人大代表结构，尤其是县级人大常委会组成人员的整体结构和个人素质。在换届选举中，严把“入口关”，精选人大代表和人大常委会组成人员。注重优化人员知识、年龄、身份、职业等结构，减少兼职人员数量，适当增加专职的比例，增加具有良好议政能力的专业人士和科研人员，加强专门委员会建设，提高知识化、专业化水平。要积极向县委建议，在人大人事安排上要不断为人大队伍输送新鲜血液，不断为人大工作注入生机与活力，确保重大事项决定权的有序有效正确行使。可借鉴西方议员竞争激励机制，建立完善人大代表和人大常委会组成人员履职管理办法，树立人大代表和人大常委会组成人员竞争激励意识，对不履职、履职不力、作风不良等组成人员进行警告、约谈、解除职务等，加强人大代表与人大常委会组成人员的动态管理，使人大代表能进能出，激活人大队伍这“一池春水”。
二是强化县级人大常委会这“一个主体”。将思想建设、组织建设、作风建设和业务建设贯穿县级人大工作始终，着力提高人大干部、常委会组成人员的能力素质。在确保“先天优势”的基础上，还要注重“后天修炼”，坚持与时俱进，有计划地组织学习培训，及时在人大代表网络履职服务平台、人大常委会公众号、常委会组成人员微信群等发布行使重大事项决定的知识和相关内容，使他们了解围绕本行政区域内的重大事项，始终站在党和人民利益的立场、法律的角度来考虑问题，进行理性分析，作出科学判断，不断提高依法履职能力。
三是提升行使重大事项决定权这“一项能力”。要在提高决定的质量和实效上下大功夫。在行使重大事项决定权的思想认识上，更加注重主动性、自主性要克服被动应付的局面，把决定权与监督权、任免权有机结合起来，要紧紧围绕决定事项，把调查研究作为做好重大事项决定权的一项基本功，改善调研方式、创新调研方法，深入基层一线，广泛征求意见，准确把握、充分论证、积极谋划，促进问题解决。在重大事项决定的内容上，要更加注重准确性、可行性。既要注意属于职权范围，决定内容合法，提出对策科学有效，又要立足当地实情，便于“一府一委两院”实际操作和贯彻执行，保证作出的决定更具准确性、前瞻性和可行性。要及时掌握全面准确真实的信息，充分发挥人大代表与人民群众天然血肉联系的优势，不断完善人大常委会组成人员联系人大代表、人大代表联系选民这两个双联制度，充分发挥人大代表主体作用，使作出的决定更加切合实际，更加顺应民心，更加富有成效。
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