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充分发挥人大在疫情防控领域法治保障作用的思考

2020-12-22 16:13    来源:市人大     字号:    点击数:{{ pvCount }} 次

——以本次新冠肺炎疫情防控为视角

 

三明市人大常委会教科文卫工委课题组

 

今年以来,面对来势汹汹的新型冠状病毒感染肺炎疫情,抗击新冠肺炎疫情成为国家治理体系和治理能力的一次大考。而人民代表大会制度作为支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度,决定了各级人大及其常委会必定是疫情防控工作的重要主体,切实履行宪法法律所赋予的各项职责,充分发挥人大在疫情防控领域的法治保障作用,着力推动疫情防控法治化水平的不断提升亦是使命担当和职责所在。

一、在疫情防控法治保障中体现人大使命担当

新冠肺炎疫情发生以来,以习近平总书记为核心的党中央高度重视以法治保障疫情防控工作的有序开展,强调注重运用法治方式和手段,动员和凝聚各方力量,在法治轨道上统筹推进各项防控工作。全国各级人大及其常委会认真贯彻落实习近平总书记《全面提高依法防控依法治理能力 健全国家公共卫生应急管理体系》的重要指示精神,充分发挥宪法和法律赋予的立法、监督和重大事项决定等职权,应势而动及时推进疫情防控法治建设,为坚决打赢疫情防控阻击战创设了良好的法治环境。

——全国层面。在疫情防控的关键时期,224,十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称《决定》),旨在相关法律修订之前,先行及时明确全面禁食野生动物、严厉打击非法野生动物交易,为打赢疫情阻击战提供有力的即时性立法保障。4月底十三届全国人大常委会第十七次会议审议了关于强化公共卫生法治保障修法工作有关情况和工作计划的报告,正视这一领域法律体系存在的短板和不足,积极回应社会公众对完善公共卫生法治保障的呼声,凸显了职责,体现了担当。6月,全国人大常委会又组织开展了《决定》和野生动物保护执法检查。88,十三届全国人大常委会第二十一次会议对动物防疫法修订草案进行了二审。此外,国境卫生检疫法、传染病防治法、突发事件应对法等也已成立修改工作专班,公共卫生领域法治保障网络正在抓紧织牢织密。

——省级层面。在疫情暴发的特殊时期,各省人大及其常委会迅速行动,结合地域实际,将建立健全疫情防控法律制度作为工作的重中之重,充分发挥立法及监督职能,制定出台的紧急性立法构成了各地疫情防控的重要法律支撑。总体看在疫情防控的紧要关头,各省、自治区人大均相继加开会议,及时通过了有关依法做好新冠病毒感染肺炎疫情防控工作的相关决定,旨在明确“一府两院”的防控职权职责,支持并授权政府在条件满足时采取应急性管理措施和物资管控措施,努力形成覆盖单位及个人的群防群控机制,这些地方性法规成为我国疫情防控法律体系的重要组成部分。

我省层面,面对新冠肺炎疫情防控的严峻考验,省人大常委会根据全国人大常委会和省委的工作要求,及时调整今年立法监督工作计划,因时制宜以紧急性立法为疫情防控提供法律依据,并因地制宜组织开展监督工作,打好公共卫生领域立法监督“组合拳”。2月份,省人大常委会加开两次常委会会议,先后审议通过关于依法全力做好新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定和关于革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定。320日,作出全国首个关于切实保护关心爱护医务人员、营造尊医重卫良好风尚的决议,受到广大医务人员普遍欢迎和社会各方面的广泛赞誉。5月,为适应疫情防控常态化要求,省人大常委会组织开展了公共卫生立法调研,77日,组织召开了全省人大公共卫生法治建设专题培训班。724日,常委会会议审议通过了关于加强公共卫生工作、确保人民生命健康安全的决定,把疫情防控实践中我省行之有效的做法固化上升为制度化规定。在监督方面,省人大常委会还于3月下旬至4月上旬通过开展野生动物保护法及我省实施办法执法检查,为公共卫生安全筑牢法治防线和生态底线,并就野生动物保护法省实施办法的修改征求意见。

——我市层面。疫情发生以来,我市人大常委会坚决贯彻习近平总书记关于疫情防控工作的重要指示精神,以省、市防疫工作部署和要求为重点,迅速行动,主动作为。常委会领导先后多次带队,深入所挂钩联系或所在县(市、区)的疫情防控第一线,了解基层实情、工作动态和存在问题,指导、督促、帮助落实疫情防控工作;市人大机关党员干部积极响应号召,主动加入机关志愿服务队伍,支援挂点共建社区防疫工作,加强疫情防控知识宣传,协助社区对进出小区人员进行登记、管控,为我市打好打赢疫情阻击战贡献力量;市人大常委会还强化宣传教育引导,充分利用“三明市人大代表在身边”微信公众号发布常委会以及各级人大代表抗击疫情的动态,传递人大声音,展现代表形象。第一时间通过公众号和人大网站转载全国人大常委会《决定》和省人大常委会《决定》全文及解读,并组织召开宣传贯彻座谈会,要求市有关部门加大宣传、各司其职、抓好落实。126,市人大常委会发出《致三明市各级人大代表的一封信》,218,市人大常委会再次发出《致全市企业人大代表的一封信》,广泛动员全市各级人大代表切实担当起依法履职、为民尽责的政治责任,促进全体代表带头落实疫情防控各项措施,带头做好政策宣传,积极参与群防群治工作;5月底省人大到我市开展公共卫生立法调研,在保障调研顺利进行的同时,结合三明实际和三明医改成效,积极建言献策,为省人大加强公共卫生立法提供了三明经验和三明做法,医防融合、医防协同的积极探索和有效做法得到省上的充分肯定和吸纳。

二、疫情防控法治保障中人大职能作用有待强化的方面

()疫情防控相关法律体系

经过多年努力,当前我国以传染病防治法、突发事件应对法为核心,以野生动物保护法、国境卫生检疫法、动物防疫法等相关配套的公共卫生法律体系已基本形成。此外,执业医师法、中医药法等多部医疗卫生领域的法律则提供疫情预防及治疗、提升医疗卫生水平方面法制保障。2019年,全国人大还先后制定出台了疫苗管理法和基本医疗卫生与健康促进法,修改了药品管理法。疫苗管理法和基本医疗卫生与健康促进法的出台对于正在进行新冠肺炎疫情防控、尤其是疫苗研发等均提供了明确的法律支撑。

这些法律基本涵盖了依法防控疫情工作的需求,为应对此次疫情、保障群众生命健康安全提供了有效的法律保障。

(二)现行法律体系的短板与缺位逐渐凸显。

疫情防控是检验相关法律保障体系的试金石。如上所述,各级人大及其常委会积极履行职能,为疫情防控提供了坚实的法律保障。但随着人物跨国流动的频繁、动物及产品进口的需要及生态环境的破坏、不良生活习惯因素等频发,输入性疫病的风险也在提高,新类型病种不断出现,疫情防控也面临着巨大问题。虽然多年来全国人大常委会多次对疫情防控相关法律开展执法检查,发现问题并不断推进疫情防控法律体系的完善,但在此次疫情防控不断复杂化的应对过程中,公共卫生领域法律体系中的一些缺位和真空还是暴露无遗。214,习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议中强调,要全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设,认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。目前,这些问题均已列入全国人大的公共卫生领域专项立法修法计划。

——传染病防治法。传染病防治法制定于1989年,虽在2004年和2013年先后进行过两次修订,但在此次疫情大考中仍不尽如人意。查阅全国人大2018年对该法的执法检查报告显示,法律条款对新突发传染病发生时密切接触者的隔离缺乏明确法律依据,且部分条款有义务规定却没有法律后果,或存在处罚过轻、违法成本低、操作性不强等问题。而本次疫情的防控更暴露出其在疫情报告及发布、捐赠受赠行为规范、物资储备调配等方面均存在缺位。基于对本次疫情防控期间存在的突出问题的回应和当前防控工作跟进的需要,传染病防治法的修正完善亟待进行。

——野生动物保护法。诚如疫情爆发后社会各界对野生动物保护的反思,现行野生动物保护法适用范围仅针对珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学和社会价值的陆生野生动物,而包括蝙蝠、鼠类等在内的传播疫病高风险物种均不属于其规制范畴。法律责任轻置也导致违法成本低廉。对于引发此次疫情的可能源头,滥捕滥食野生动物威胁公共安全问题,则有待于野生动物保护法的修订。

——中医药法。中医药以其独特的生命观、健康观、疾病观、防治观,为中华民族繁荣昌盛做出了卓越贡献,2003年非典和此次新冠肺炎疫情中许多患者经中医药治疗后被治愈。2017年中医药法施行以来,为巩固发展民族中医药事业提供了法制保障,但是仍然存在中医药人才队伍和研究平台相对薄弱,养生、康复与防病治病的优势尚未得到充分发挥,中医药融入公共卫生体系还存在一些体制机制的“不兼容”等问题,从立法层面确立其应有地位,将中医药法修改列入立法议程也是民之所盼。

——生物安全立法。除前述传染病防治法、野生动物保护法等的优化备受关注外,推进生物安全法的提速制定亦为各界焦点。生物安全是国家安全体系的重要内容,习近平总书记对此也专门作出强调。在立法缺位的情况下,生物安全领域重研发利用、轻监督管理、部门间权责不明、管理分散等问题普遍存在。2019年我国已正式启动生物安全立法,并于同年10月由十三届全国人大常委会第十四次会议对生物安全法草案进行了首次审议,而今年这次疫情的爆发则使得这一立法的紧迫性愈加凸显。

——公共卫生立法。公共卫生法律法规众多,这些法律基本上都定位于公共卫生的某一领域,但至今没有公共卫生母法--《公共卫生法》,缺乏一部对疾病预防控制在社会经济发展中的职能定位、性质、利益各方责任和义务等进行明确界定的基本法。而现有一些法律条款修订不及时必然导致行政赋权难以适应实际工作的需要,也导致疾病预防控制执法力度极弱,即使有个别执法案例也是疲软无力。同时医疗机构长期以来承担着不同类别的公共卫生工作,此法的缺失势必影响医疗机构履行公共卫生职能的效果。

此外,作为最基本的社会保障,社会救助法立法之路已走了二十多年,而基本医疗保障立法也是社会关注的话题,此次疫情防控的现实也呼唤事关社会救助和医疗保障方面法律制度的尽早出台。

(三) 执法检查等监督实效相对薄弱

较之于近年来人大立法主导作用的不断强化及立法职能的有效发挥,人大及其常委会对疫情防控的法律监督尤其是执法检查则相对薄弱。资料显示,在涉及疫情防控的多部基本法律中, 2007年已颁布的突发事件应对法作为疫情防控法律体系的核心之一,仍有待全国性的执法检查监督;1989年制定并于2007年修订的国境卫生检疫法亦如此。

从我市2010年以来的监督情况看,对疫情防控相关法律监督和工作监督多集中在食品安全、农产品质量安全、公立医院改革、基层公共卫生服务、妇幼卫生健康服务等方面。

上表显示,疫情防控相关法律的贯彻实施情况或工作情况并没有得到全面均衡的监督检查,与其它领域的监督相比之所以存在监督真空,究其原因,与疫情防控的法律监督存在专业性强的特点相关,“外行查内行”是对执法检查主体监督能力的一种考验。疫情防控领域的法律多涉及卫生、防疫、检疫、医药等多学科,而目前地方尤其是地市级人大常委会专门工作委员会和人大代表中的此类专业人员力量和技术支撑非常有限,加之法律实施状况地方第三方评估机制不健全,往往较难对现实问题作出精准有效的分析;此外,一些地方也存在既已开展的执法检查、工作监督事前准备不充分、调研检查流于形式、后期追踪问效、督办落实少等问题,降低了人大执法检查的实效。

三、进一步提升人大在疫情防控领域法治保障水平的思考

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明确了新时代党的卫生健康工作方针,强调把人民健康放在优先发展的战略地位,党的十九大进一步提出实施健康中国战略。提升人大在疫情防控中的法治保障水平,立法职能和监督职能的强化是最主要的两个方面。4月份十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过的公共卫生领域专项立法修法工作计划统筹提出三个步骤来加强公共卫生法治保障:一是在2020-2021年制定修改17件法律;二是综合统筹、适时制定修改相关法律13件;三是实践需要、条件成熟时制定修改相关法律。这是全国人大常委会首次听取审议专门领域系统性立法工作情况的报告,首次制定专项立法修法工作计划。而人大监督涵盖法律监督和工作监督,无论是疫情防控法律法规及应急处理措施的有效施行,抑或是治安管理、市场监管、物质调配等工作的依法开展,还是对危害疫情防控等违法犯罪行为的惩治打击,均属人大对“一府两院”的监督范畴。

(一)与时俱进做好法律缺位的补充制定

1.传染病防治法修订方面。针对此次疫情防控暴露出的突出问题,尤其要深入研究新发疫情的防控,重点加强疫情网络监测平台和统一公共卫生信息平台建设,加强疫病防治的科研投入、人才培养和疫苗药物研发;应健全完善疫情报告和公布制度,依法明确疫情公布内容、程序、方式及时限;优化完善医用设备和防护物资储备机制,并畅通和规范疫情期间物资捐赠、管理、分配和调度;强化疫情防控中违法行为的惩治和法律责任的追究等。

2.野生动物保护法修订方面。将该法调整范围扩展至可能引发公共卫生风险的其他野生动物已是共识,更新保护名录、建立分级分类的管理保护模式也势在必行;而优化保护管理体制,整合林业、环境、市场监督、农业、工商、检疫等各方力量形成合力,强化法律责任则是应有之举。

3.生物安全法的立法方面。加速生物安全法的立法进程,在既有草案的基础上结合实际修改完善,同时做好与现行法律尤其是野生动物保护法的衔接,构建统一领导机制,明确各方义务责任,建立科学高效的管理体制,引导和规范人类生物技术的研究应用。

4.中医药法修订方面。应明确将中医药纳入国家突发公共卫生事件应急管理体系中,使其真正成为有机组成部分,以法律形式规范中医药在应对突发公共卫生事件时的救治地位及启动方式,明确中医机构和中医药人员在应急机构中的设置,建立健全公卫应急中医专家库和中药材储备,明确中西医职责分工,促进中西医之间相互配合,发挥各自优势和作用。

5.推进基本医疗保障立法在国家医疗保障局步入正轨两年有余、新冠病毒肺炎防控的大背景下,基本医疗保险走向法治化也势在必行。多项研究表明,加强预防和健康管理是防治传染病和慢性病更为有效和经济的手段。基本医疗保险不能满足于参保人员患病后医疗费用按规定得到支付,而要有利于推动参保人员不得病、少得病。要将大健康理念融入基本医疗保险立法,逐步实现基本医疗保险的服务范围向疾病预防和健康管理延伸。在医疗保险具体政策上,建议将具有明确预防效果的药品、诊疗项目和医疗项目包括体检以及健康教育等纳入医疗保险范围,做到早预防、早治疗、治未病、大健康,避免医疗资源浪费和医保支出的低效化,从根本上提高全民健康水平。

6.推动制定《公共卫生法》。对医疗机构在公共卫生工作中扮演的角色、应履行的职能进行明确,推进医疗机构内设公共卫生科室,顺畅医疗机构公共卫生工作的常态化开展和监督管理。同时制定相应的罚则,推动医疗机构充分发挥在公共卫生体系中的重要作用;将卫生监督机构重新回归疾控中心,在法律上赋予疾控中心执法权。借鉴三明医改经验和探索,在体制建设、经费保障、激励机制、人才培养等方面对医疗机构、公共卫生机构等各方主体及行为进行全方位整合,实现医防融合、医防协同,为推进“健康中国”奠定坚实基础。

(二)健全机制提升人大监督的实效

监督法第八条和第二十二条明确规定,各级人民代表大会常委委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取政府专项工作报告或对有关法律法规实施情况组织执法检查。而疫情防控当属关系国计民生的重大问题,毫无疑问应当成为人大监督工作的重点。

1.强化培训学习和跟踪问效。目前疫情转入稳定控制阶段,地方人大可以着手梳理现行疫情防控法律体系,厘清近年来对这一领域相关法律法规的监督情况。一方面要将已经施行较长时间但尚未开展检查的法律、法规列入执法检查计划;另一方面对已开展过执法检查但时间较久现实问题比较突出的法律适时进行再次检查。执法检查前部,应通过开展前期调研、组织人员培训学习、邀请专家授课等方式做足做细准备工作,力求检查组成员熟知法律规定,掌握条款内涵,明了本地在贯彻实施法律过程中存在的主要问题,能够对被检查单位的情况作出准确评判,有的放矢开展好检查。执法检查的尾部,要将执法检查报告和审议意见中所提建议的整改落实作为监督工作的重要环节,做好跟踪检查,一盯到底,督促政府认真处理和解决。

2.借鉴和探索第三方评估。针对专业性强、专业人员缺乏的问题,可以学习借鉴全国人大常委会2019年的水污染防治法执法检查,全国人大环资委委托中国工程院对水污染防治法开展法律实施情况评估研究工作并形成评估报告,这是全国人大常委会首次在执法检查中引入第三方评估。鉴于疫情防控法律和相关工作的专业性和复杂性,未来地方人大常委会在开展监督检查时,一方面应适当增加执法检查组中相关专业技术人员的比例,另一方面也可以探索构建第三方评估机制,以有效弥补专业技术力量欠缺的问题,推进公共卫生领域监督工作提质增效。

3.创新和丰富有效监督形式。监督法明确了听取和审议专项工作报告和法律法规实施情况检查的重点、主体、效力和程序等问题,但对调研检查的具体方式方法未做具体规定,这就为各级人大及其常委会创造性开展执法检查和工作监督留出了空间。事实上在创新监督形式提升监督实效方面,市人大常委会在多年来的食品安全监督方面已作出了许多有益的探索,也取得了赞誉和实绩。实践证明,执法检查中监督形式的灵活运用尤为关键,除事先确定的实地考察和提前安排的座谈报告等常规途径外,突击检查、暗访录像、随机抽查、问卷调查、民意测评、个别走访等灵活方式更能直观反映法律贯彻落实的真实情况,才能真正发现法律实施中和具体工作中存在的问题,这些监督方式在公共卫生领域法律监督和工作监督中都值得我们加以沿用并不断创新。

在抗击新冠肺炎疫情的大背景下,人大立法和监督职能的强化直接关系疫情防控立法的运行和成效,推进疫情防控法律制度的健全完善和监督机制的创新发展,亦是疫情防控期间依法治理、严明执法和公正司法的重要保障。

 

                                             课题指导:池明流

 

                                                                                 笔:郭荔华   


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