内容摘要：流域生态系统具有系统性、复杂关联性的自然特性，流域环境司法作为生态文明建设的重要内容，应遵循流域本身的自然属性，在司法协同治理机制的构建方面，应以流域生态系统的自然特性为逻辑起点，将协同理念运用于流域生态环境治理制度建设。近年来，司法机关在流域环境司法方面，充分发挥司法职能作用，制定出台多项规范性文件，进行了多层级的流域环境司法协同治理方面的探索，并取得明显成效。但流域环境司法运行过程中仍存在区域环境立法支撑不足、行政执法与司法衔接机制不畅、人大监督联动机制有待健全等问题。面对上述问题，应进一步创新环境治理手段，推动流域环境司法协同治理的融合与转型，分别从创新地方人大监督联动机制、探索建立工作情况交流机制、加强人大自身监督能力建设等方面，重构流域环境司法协同治理与人大监督联动机制。

　　关键词：流域环境司法  协同治理  人大监督  联动机制

　　引言

　　近年来，习近平总书记对长江、黄河先后提出了“共同抓好大保护、协同推进大治理”等流域生态保护要求。2012年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）正式实施，成为我国首部流域专门法律，《长江保护法》的出台意义非凡，属于一次重大的理论与实践创新。最高人民法院亦先后出台相关意见，加强长江流域生态环境司法保护工作，为建立长江流域司法协作工作机制打下坚实基础。基于长江流域生态环境司法保护工作取得的成效，各地方法院针对本流域内环境治理，持续加强创新力度，积极拓展协作机制，探索和构建“跨流域”治理保护机制，明确实行全流域系统保护成为环境司法的最新发展方向，形成流域生态环境保护大格局。

　　一、逻辑起点：流域环境司法协同治理的理论基础与实践功能

　　   （一）流域特征：生态系统整体性和系统性

　　流域是水系干流和支流流过的地域。流域环境司法以保护整个流域的生态系统为主要目标，围绕流域固有的系统性和复杂关联性，重视对流域内经济、社会等因素的综合平衡和整体调整流域特性，具体包括四个方面： 

　　基于流域天然具有的整体性、公共性、复杂性、不可逆性等特征， 流域环境司法保护协同治理机构的建设，应基于流域生态系统的自然特性，吸纳系统管理理念，着眼于全局，综合规划规划，科学推进运用司法协同的力量保障流域生态系统的健康发展和良性循环。

　　（二）理论基础：流域生态环境协同治理的内涵

　　“协同”，源自于系统论，是指复杂系统中各子系统之间通过相互作用，产生的协调、同步与合作现象，从而在各子系统之间实现从空间上、时间上或功能上的有序化发展的过程。在整体主义理念指导下，流域环境司法协同治理运行的理论基础是协同论。当前，协同理论在指导司法实践的过程中已逐渐演变为调适司法活动各类主体之间良性互动的一种司法技术。布莱克法典将其解释为：为了共同的目的或者结果而进行的一种联动的行为。因而，流域生态环境共同管理的内涵是，为实现流域整体利益，在流域范围内的多元主体之间合作参与，形成共同建设、共同统治、共享流域生态环境管理的结构。

　　习近平总书记指出: “山水林田湖草是一个生命共同体。”“生命共同体”的理念要求从流域生态系统整体性的自然特性出发，在尊重自然、保护自然的基础上，将人的一切生产生活等活动纳入生态环境整体性保护统筹考虑范围之内。依据协同理论，流域环境司法的内部建设和外部衔接的共同作用，决定了司法功能的现实发挥和司法活动的实际效果。流域环境司法协同机理在于促进审判权、检察权、行政权、监督权等职权的交叉融合和交互协同，驱动流域环境司法协同系统的形成和有效运行，不断提升司法在流域环境治理中的作用和水平。

　　  (三) 实践功能：促进流域法治的形成

　　1.克服地方保护主义

　　随着司法体制改革的推进，推进省级以下地方法院、检察院人财物统一管理，司法改革的初衷在于保障司法机关依法独立行使职权，保持法官、检察官的中立地位，不受地方行政机关干涉。由于司法管辖规划的存在，法院、检察院等司法机关与地方政府没有完全脱离，因此，法官有可能基于环境保护和经济发展的平衡需要作出裁决，这种影响同样发生在流域司法层面。具体表现为“争夺”或“推诿”案件管辖权、不规范使用调查取证权、司法协助不作为等。

　　某种意义上，地方保护主义和流域环境的整体治理要求存在冲突。建立司法协同治理制度，克服传统司法流域环境保护中的地方保护主义，解决流域生态环境治理的碎片化问题，为流域内提供公正高效的司法服务保障。

　　 2.促进裁判标准统一

　　流域环境纠纷案件相对复杂，易出现“同案不同判”问题。产生这一问题的原因在于：一是不同流域政策标准的不统一；二是多部门多层级立法带来的裁判标准不统一；三是各地审判人员专业素质差异导致裁判标准不统一。除此之外，经济发展不平衡带来的资源开发方式与程度的不同，以及不同地区人民生活生产方式的不同都会影响裁判标准。

　　     因此，流域环境司法专业化的发展需要通过司法协同机构解决流域环境司法的合作不力、机制衔接不畅的问题。

　　3.促进专门化发展

　　    司法实践中，生态环境司法专门化的主要体现是成立环境资源审判庭，实行对环境案件的集中管辖、归口审理。长江、巢湖等流域的司法实践皆是如此。但不可否认的是，由于分割性司法的存在，流域环境司法专门化存在一些问题：一是跨行政区划管辖困难；二是有可能产生新的地方保护主义；三是环境诉讼案件的复杂性与司法专门化之间存在一定差距；四是司法机关之间配合与监督的关系没有理顺。

　　因此，流域环境司法专门化的发展需要通过构建司法协同治理制度来解决流域环境司法衔接不畅、关系不顺、质量不高的问题。

　　4.促进人大监督职能发挥

　　流域环境司法协同治理机制的顺畅运行，既需要跨行政区划部门间的通力合作，也需要相应的监督考核机制的严格落实。依照宪法及人民代表大会代表法等法律规定，人大监督的方式主要有听取和审议工作报告、质询和询问、视察、检查和调查等。然而，行政区划是国家治理的基本单位，人大监督职能作用受限于行政区划的分割而未能充分发挥其效用。

　　为此，针对流域环境司法协同治理工作，要形成人大监督工作合力，着力构建党委领导、人大监督、“一府一委两院”支持、相关部

　　门配合、社会各界共同参与的大监督体系，放大监督功效。

　　二、走出藩篱：流域环境司法协同治理运行机制的实践和难点

　　流域环境司法应加强合作，联防联控，破除部门主义壁垒，实现流域环境司法保护的整体性和系统性，确保治理效果的最大化。

　　（一）流域环境司法协同治理运行机制的实践探索

　　    1.流域环境司法协同体制的探索

　　一是流域的司法机构专门化。有些地方根据流域的系统性、整体性等特点，探索设置专门的司法机构。以长江流域为例，从20世纪80年开始，长江流域各级法院围绕资源开发利用与保护并举进行了大量的实践探索，部分地区法院陆续设立了森林、海事等专门法院，福建、贵州等地已实现三级法院设立专门的环境资源审判庭。

　　二是归口审理模式的探索。归口审理模式是指将民事、刑事、行政案件归口统一审理的一种司法模式，追求“综合性、立体化的司法保护”。全国各地法院不断探索环境资源案件的审理模式，主要模式为实行刑事、民事、行政和非诉行政执行案件“三审合一或“四审合一”。亦或是通过专项行动推动一定区域一段时间内重点案件的打击与防范。又以长江经济带为例，审判模式存在“四合一”、“三合一”、“二合一”等。

　　三是集中管辖的探索。集中管辖与归口审理模式往往形成配套机制，共同发挥作用。长江流经19个省、自治区、直辖市，各省份的经济发展水平和人居环境存在差异，相应的案件地域分布情况和数量差距明显，各地法院探索集中管辖的模式亦有不同。多数法院通过指定管辖的方式明确具体法院集中管辖某一流域的生态环境资源案件。

　　  2.流域环境司法协作运行机制的实践

　　一是构建司法协作机制。最高法院出台了《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》。各地也探索出区域生态司法合作新模式，以福建为例，通过各中院签订流域生态司法合作框架意见等形式，构筑闽西南、闽东门“地区生态司法合作、全流域协同管理”新框架。长江流域司法协作机制探索实践亦是硕果累累（详见下图）。

　　二是构建行政与司法衔接机制。随着长江经济带国家战略的深化，环境司法案件对环境司法与行政执法衔接机制提出更高要求。长江流域各级法院创造性地开展了与环保部门、公安机关等相关部门的环保执法协调联动机制。一些地方也发布了相应的实施办法，例如福建高院出台《关于设立福建省高院驻省河长制办公室法官工作室的意见》，将环境保护司法工作与河长制贯彻落实相结合、相衔接。

　　3.流域环境司法协作行为方式的实践

　　一是生态修复方式多元化。一些地方法院探索建立“清河修复”社区矫正管护河段、“增殖放流”矫正基地，对破坏生态环境的刑事被告人发出“护河（湖）令”、“补种令”等，督促被告人开展“清河修复”、“复绿补种”等社区矫正活动，切实推进司法和“三长制”的有效契合。2018年6月份,笔者所在法院发出全国首份“护河令”，同时加强对“护河令”落实情况进行回访验收工作。

　　    二是探索具体执行方式创新。笔者所在法院，实施生态修复工作专题调研，探索生态环境的修复和失信惩戒机制，对生态修复履行不到位的被告人发出全国首份“生态环境修复失信令”，确保生态修复不落空，树立了生态司法的权威。

　　三是探索建立生态环境司法保护修复基地。莆田涵江法院与检察院、涵江区自然资源局共同建立“木兰溪流域生态环境保护法治实践基地”，笔者所在法院与县检察院、县河长办、县农业农村局共同设立“金溪河畔增殖放流基地”。

　　   （二）流域环境司法协作实践展现的难点

　　如上文所述，我国不断探索实践流域环境司法协同治理制度建设，并形成制度规范，在一定程度范围内推广适用，但不可否认的是还存在较多问题:

　　1．立法支撑不足

　　流域环境司法协同治理机制的构建，需要突破现有的制度安排，那么立法保障显得尤为重要。但是，司法实践中，由于没有更高位阶的法律和司法解释，各流域环境司法协同的潜力不足，多数情况下，协作治理的基础为“意见”、“框架协议”、“备忘录”等。这些文件主要具有政策性、宣传性意义，执行力和可操作性并不强，实际效用自然也大打折扣。即使有一些地方实践试图革新制度，但因相关制度的革新没有法律基础，实行起来也会困难重重。对环境案件实施集中管辖的情况下，其目的在于避免地方保护主义，减少对司法的外部干扰，使法官保持中立态度，凭借专业知识解决复杂的环境纠纷案件。但现行诉讼法并没有明确规定规定环境案件的集中管辖制度。只有《行政诉讼法》第18条第2项提到了环境事件跨地区的集中管辖制度。事实上，集中管辖是根据指定管辖来实现的，但指定管辖只适用于特殊情况，导致跨流域间的集中管辖法律依据不足、衔接不顺畅。

　　司法协同治理不仅涉及程序法的问题，还涉及实体法的问题。大多数流域环境司法协同治理涉及统一裁量标准，保证法律统一适用。但是，在我国现行的立法体制下，设区的市以上立法机关在环境保护方面都有立法权，流域相关地区在立法过程中往往仅考虑到当地的社会经济发展情况，较少从全流域发展的角度统筹考虑，致使各地的环境保护标准出现一定差异。这种差异必然会传导到司法和行政执法领域，进而制约司法协同治理机制作用的发挥。

　　    2.行政执法与司法衔接机制不畅

　　目前流域环境的司法协同治理的主体还主要限于法院、检察院的各个系统内，跨部门很少，与行政机关及其他主体的协作更是少之又少。这就导致司法协同治理的主体范围局限，一旦涉及多领域的流域环境问题，相关司法协作效用无法发挥作用。以长江流域实践来看，随着长江经济带国家战略的深化。越来越多的环境司法案件源于不断强化的环境司法和环境行政执法衔接机制。但是，目前长江流域环境行政执法与司法衔接机制距离成熟仍然差距较大。

　　主要表现如下：一是相关政策规定呈现出分散性、部门化与临时性等特点。长江流域统一的环境行政执法与司法协调联动机制尚未建立，国家层面尚未为长江流域生态环境保护制定统一的环境执法与司法联动制度。二是环境行政执法与司法协调联动的领域涉及面较窄。联动主要集中于环保与公安部门之间的行政执法衔接、环保与司法部门在公益诉讼方面的程序协调等方面。三是当前的联动结构仍然是局部范围的。各省份环境行政与司法部门内部没有建立负责协调联动的具体部门与责任机制。四是没有建立长效的协调工作机制。协调联动主要由司法、行政部门之间自主协商完成，缺乏刚性约束机制。

　　    3.人大监督联动机制有待健全

　　十八届四中全会决定提出，“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督……。”就现有制度而言，并非缺乏监督，而是各种监督各行其是，没有形成衔接机制，导致监督成效不明显。在检察机关监督无力的同时，人大监督也存在“缺乏主动性、监督方式受限和无法做到常态化”的问题。人大监督不力的原因有很多，但最主要的因素在于其监督手段也有限，很难发现真问题。由于人大代表来自各行各业，又都有自己的本职工作要做，导致其没有时间和精力关注流域环境问题。并且环境污染案件专业性与复杂性的特点，让不具备相关专业技能的人大代表发现其中的问题也未免有些强人所难。

　　尽管《监督法》对地方人大的监督方式、程序作了一些规定，但对于监督的启动、围绕哪些内容、采用什么方法、运用什么标准、监督结果不满意的整改等，缺乏具体的、可操作性的规定，各地做法也不相同。例如在司法监督方面，对监督事项的提出，以司法机关的建议为主，仅仅对司法机关提出的专项报告进行被动性审查。现实中，极少会发生对专项报告、执法检查效果不满意进行追责。如果对工作报告、专项报告没有通过，或者询问结果不满意的，通常做法是提出整改意见，至于整改是否到位，是否可以要求相关负责人辞职或启动特别调查、撤职案的审议，法律没有明确规定，各地也没有相关实践。                                                                    

　　三、制度回应：流域环境司法协同治理路径

　　    从我国流域司法协同治理的实践和问题来看，需要在整体主义理念下，按照协同论的相关要求，做好顶层立法设计，完善相关制度内容，保证协同治理的公正性和有效性。

　　（一）从区域环境立法协调到协同立法

　　1.落实《立法法》对地方立法的赋权

　　    2015年《立法法》修正后，设区的市的人大及其常委会“根据本市的具体情况和实际需要”，可以就环境保护事项制定地方性法规。

　　该规定不仅不构成对协同立法的目的限制，且在“某些具有地方特色的事务方面赋予各地更多的自治自决权，使地方以更加灵活的方式，制定出具有地方区域特色的治理方案”。区域环境协同立法所涉利益的复杂性决定了必须由专门的机构来负责组织推进，而在《立法法》和地方组织法的框架内，该机构存在相当的活动空间。例如，《立法法》第77条明确授权地方性法规案的提出、审议和表决程序，由本级人大规定。部分地方人大的立法条例依此授权，规定地方性法规草案可以委托有关部门、单位和专家起草，甚至向社会公开征集。据此，区域内的地方人大常委会可以共同组建区域环境立法协同机构，委托该机构起草立法草案并开展立法意见征集工作，所形成的地方性法规案再分别交由人大常委会审议并公布。

　　2.合理确定协同立法的关注事项

　　    对于区域联合防治协调的运行依据，需要判断何时需要高度规范性的协同立法，何时交给规范性更弱的区域政府间行政协议，甚至临时性的联合执法行动，后两种方式因具有高度灵活性，且缺乏责任后果，成本更低、政治风险更少，有其适用空间。考虑到环境治理表面上看是关于单一问题的合作，实际上是复杂的多层次合作关系，区域联合防治协调受制于一系列的约束性前提条件，单纯基于执法层面的改进或立法程序上的协调，并不能真正打破这些前提条件，需要立法

　　理顺其中复杂的、多层次的利益关系。因此，为真正发挥立法的引领和推动作用，应以《环境保护法》第20条提出的 “统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”为依据，通过地方人大的协同立法，使区域政府间的立法合作在这些前提条件上实现 “四个统一”，以克服属地管理带来的环境监管碎片化问题，使联合防治呈现出真正的自主性。

　　(二)从单一执法监督到监督多维联动

　　1.创新地方人大监督联动机制

　　在当下，人工智能正在深刻地影响着行政执法与司法领域，同样，人大对流域环境司法协同治理的监督也应紧跟时代步伐总结继承、加强和改进地方人大监督工作健全监督机制，以创新思维和务实精神，统筹谋划好人大监督工作创新发展的思路举措。

　　具体构想如下：一是设置专门的环境监督委员会。从强化人大监督职能的角度来说，将监督职能赋予独立的机构更为合适。流域环境执法监督工作任务繁重，且专业性较强，欲实行常态化的监督必须有专门的组织保障才能完成。二是人大监督与检察监督相衔接机制。就现有制度而言，并非缺乏监督，而是各种监督各行其是，没有形成衔接机制，导致监督成效不明显。在检察机关监督无力的同时，人大监督也存在“缺乏主动性、监督方式受限和无法做到常态化”的问题。对于本级人民政府无正当理由拒不理会检察建议的情形，检察机关可以将相关情况报告至本级人大常委会，人大常委会视情况对相关主体采取询问，甚至是做出撤职的监督方式。与此同时，在检察监督与人大监督相衔接的机制下，人大监督也可主动介入，如人大工作中发现涉嫌水域污染犯罪的案件也可直接交由检察机关进行调查和监督，检察机关应将监督结果及时反馈给人大常委会。

　　 2.探索建立工作情况交流机制

　　当前的理论研究和监督实践仍然是单向的，人大与司法机关之间缺乏对对方的理解，使得监督者与被监督者的努力方向不能融合衔接，双方监督需求出现错位，信息不对称，导致有些监督事项与司法机关实际监督需求、与群众期望的关联度不高，影响了司法监督工作效能。    

　　所以，探索建立工作情况交流机制十分必要。一是建立人大与司法机关的横向交流工作机制。地方人大要充分调动司法机关接受监督的积极性，建立司法机关定期向人大常委会及监察和司法委员会通报重要司法工作事项的常态化制度。建立司法机关重要会议和重大活动人大常委会工作机构派员出席制度，通过探索建立经常性工作情况交流机制解决人大常委会与司法机关之间信息不对称问题。二是创新各级人大常委会纵向联系交流方式。为了拓展与基层人大的纵深联系，使人大对司法机关的监督工作能深入基层、深入群众、深入实际，省级人大监察和司法委员会应代表常委会做好联系工作。加强与省级司法机关的沟通联系和工作配合，定期组织召开省级联系单位座谈会；加强对市级人大监察和司法委员会的联系协调和工作指导，定期召开全省人大监察和司法工作会议；加强对基层人大监察和司法机构的联系协调，建立联系点制度，组织召开县区人大联系点工作会。共同推动形成人大监督司法工作新局面。

　　     3.加强人大自身监督能力建设

　　人大作为权力机关更应该加强自身能力建设，这是实现其监督职能所必须具备的。尤其是伴随信息化时代的到来，对社会治理体系的影响，“信息革命、经济全球化已改变了原有的社会结构、经济结构、地缘结构、文化结构”，对人大的履职能力提出了更高的要求。

　　从有利于地方人大工作的长远眼光来看待人大工作的发展，对人大机关领导干部的任命，要充分考虑干部专职性、固定性、长远性，不能有论资排辈的思想。地方人大常委会要切实落实党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“增加有法治实践经验的专职常委比例”的要求，努力达到知识化、专业化，形成监督者与被监督者专业上的同质化。

　　流域环境司法监督工作专业性强，地方人大需要优化人员配备，提高监督专业性和针对性，优化人大常委会组成人员中的法律专业人士的结构。县级人大在设立专门的司法监督工作机构的基础上，积极向县（区）委的支持，增加代表、委员中熟悉法律和司法实务的人员比例，配齐配好内司工委委员，配齐配强相应的法律专业人才，为行使专门的监督权并协调监督工作提供人才和专业保障。同时，在地方各级权力机关当中，越是基层，法律专门人员越少，而司法机关的案件量越大，所以要选择性地进行监督，量力而行，而不是放弃监督。

　　结 语

　　     沿着“环境因素保护—生态系统保护—全流域保护”的路线不断发展，升级为流域环境司法，在这个过程中不断改变司法理念，真正从体制和机制方面实现流域司法的转型。我国流域综合管理法制建设不仅要从制度发展的逻辑中寻找规则，还要立足于我国的现实，在实践中探索前进。在遵循现有法律的基础上，并从强化流域环境司法协同治理的人大监督为突破口，从创新地方人大监督联动机制、建立探索建立工作情况交流机制、加强人大自身监督能力建设等方面，切实增强人大监督流域环境执法与司法的力度，形成正确监督、有效监督，敢于监督、善于监督的良好局面。当然，流域综合管理法治处于不断发展中，从理论到实践，从国家到地方的一系列问题还有待深入研究。

（江玉兴  邓龙堂  杨其霞  马欢欢）