近年来，各级人大常委会在行使监督权方面进行了积极的探索和实践，其中省市县三级人大联动监督对促进各级人大依法有效行使监督职权，提升人大系统整体合力，促进区域经济社会发展成效明显。新时期进一步探讨坚持和完善省市县三级人大联动监督机制，厘清其理论支撑，不断规范其内容和模式，具有重要意义。本文将通过对省市县三级人大联动监督观察对其开展分析研究。

一、三级联动监督概念及特点

省市县三级人大联动监督是指省级人大常委会联合本行政区域内的市、县人大常委会，在统一思想、共同研究部署的基础上，就共同监督项目在各自职责范围内分级监督、分级督促整改的监督方式。它是一种纵向式联动监督。具有议题重要、覆盖面广、社会影响大、监督力度强的特点。

二、三级联动监督由来及发展

开创省市县三级人大联动监督先河之举的是广东省人大常委会。2003年，为了发挥各级人大的监督职能，将全省人大代表更有效地组织起来，广东省人大常委会采取省市县三级人大上下联动的监督方式对减轻农民负担、纠正农村“三乱”问题和公安司法机关的超期羁押、超期办案问题进行检查监督。随后，多省、直辖市、自治区都开展监督内容、方式不同的省市县三级人大联动监督，并将其常态化。部分人大常委会甚至将其扩展至省、市、县、乡级四级联动。例如：

从2009年开始，重庆市人大常委会每年都要选择1—2个议题与区县人大联动开展监督，形成常态。共组织开展了9次监督工作。如：规范性文件备案审查工作专项评议、水污染防治工作执法检查和专题询问、食品安全工作执法检查和专题询问、《重庆市物业管理条例》等5部地方性法规执法检查、脱贫攻坚工作调研和专题询问、学前教育工作评议和专题询问、旅游产业发展工作调研评议等。［1]

浙江省省市县三级人大联动开展专项监督已经成为“新常态”，近年来分别就食品安全、饮用水水源保护、“五水共治”、大气污染防治等议题开展监督，推动了基层一批有难度、受阻碍问题的解决。特别是2013年以来，全省连续三年联动开展“五水共治”工作监督，取得了显著成效。

2015年3月至9月，黑龙江省人大常委会着眼于建设经济新常态下的法治环境，统一部署，四级人大联动，把行政许可法和省规范行政许可条例(简称行政许可“一法一例”)实施情况执法检查作为全年工作重中之重，精心组织、扎实推进。检查组和调研组深入省直十余个部门、13市(地)及其所属30多个县(市、区)乡(镇)，听、看、访、谈、查相结合，掌握一手材料、了解真实情况。市县两级人大协同联动，13个市(地)和90%县级人大听取审议了本级政府相应专项工作报告，12个市(地)和60%县级人大开展了专题询问。人大代表积极参与发挥主体作用，据统计，有15人次的全国人大代表、40多人次的省人大代表，直接加入了常委会检查组和调研组；1100多名市人大代表、6300多名县乡人大代表参加了三级人大组织的检查、调研和视察工作，1154名五级人大代表认真负责地填写了调查问卷，从不同角度反映了有关情况。对检查中发现的问题跟踪问效，督促解决了一些突出问题。［2]　

我省人大常委会从2014年起开展省市县三级联动监督，近年开展情况如下：

福建省人大常委会开展三级联动监督一览表

时间	监督内容
2014年	反贪污贿赂工作情况、人民陪审员工作情况
2015年	社区矫正工作情况
2016年	行政审批制度改革情况
2017年	法院执行工作情况
2019年	水污染防治法执法检查、教师法暨福建省实施办法执法检查
2020年	生态司法保护工作情况、食品安全法暨福建省食品安全条例执法检查
2021年	消防法暨福建省消防实施条例执法检查

经对2015年至2020年《福建省人民代表大会常务委员会工作报告》研读，报告对三级联动监督均有提及，可见重视程度。摘录如下：

◎创新监督方式方法 改进监督方式，每年选择一个专项工作由省、市、县三级人大常委会联合开展监督，合力推动解决相关问题。

◎首次实施三级联动监督。围绕人民陪审员工作和反贪污贿赂工作，省、市、县（区）人大常委会共同开展调研，分级实施监督，合力推动解决相关问题。

加强对司法工作的监督。听取审议省法院关于人民陪审员工作、省检察院关于反贪污贿赂工作情况的报告，常委会组成人员提出，两院要加强人民群众对司法活动监督的制度化、规范化建设，提高司法公信力。省法院要积极适应人民群众对司法公正的新期盼，进一步落实人民陪审员制度，强化选任、培训和履职保障，发挥人民陪审员的作用，促进司法公开和司法廉洁；省检察院要进一步加大工作力度，完善协作配合工作机制，提高惩防体系建设水平，努力从源头上预防和减少贪污贿赂犯罪发生。

◎增强联动监督的效应。围绕社区矫正工作，省市县人大常委会三级联动，采取多种形式实施监督，合力推动解决突出问题。

听取审议社区矫正工作情况报告，要求强化法制保障，加强基层司法所建设，提升社区矫正工作水平，让社区服刑人员得到教育帮扶，尽早回归社会。

◎围绕深化行政审批制度改革，开展省市县三级人大联动监督，合力促进政府进一步强化服务理念，切实提高简政放权“含金量”和监管服务水平。

◎省市县三级人大常委会联动开展水污染防治法执法检查，严格对照法律条文，紧扣中央生态环保督察反馈问题清单和群众普遍关心的环境热点，开展明察暗访，首次引入第三方对法律实施情况进行综合评估，推动精准治污、科学治污、依法治污，用法治力量保护碧水清波。

◎采取省市县人大常委会联动开展教师法及我省实施办法执法检查，督促落实教师法定待遇，加强师德师风建设，提升教师综合素质，弘扬尊师重教良好风尚。

◎组织开展食品安全法及福建省条例省市县三级联动执法检查，督促落实最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责，守护人民群众“舌尖上的安全”。

◎听取和审议省法院关于生态司法保护工作情况的报告，督促司法机关履行好法定职责，推进自然原生态和文化原生态一体保护，构建严密的生态司法保护体系。

三、三级联动监督法理分析

从合法性看，省市县三级人大开展联动监督是省人大常委会根据监督工作部署提出有关监督方案，对同级一府一委两院行使监督权，市、县人大常委会根据省人大常委会的工作安排对同级一府一委两院进行监督。上级人大常委会并不直接对下级一府一委两院行使监督权。联动监督的内容可以是同一项工作，也可以是同一部法律或同一件法规在各自行政区域内的实施情况。因此，无论是监督主体、监督对象还是监督内容，都符合宪法和法律的规定。

从法理依据看，监督法第二十五条有规定，“全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人大常委会应当将检查情况书面报送上一级人大常委会”。基于监督法关于委托检查的此项规定，实践中便慢慢形成纵向层级的联动模式。先是以下一级人大常委会完成受委托的检查后简单就结果进行单边反馈为主，到检查过程发现问题及时向上级人大沟通反馈，再到上下级人大就某项共性问题进行统一部署，统一行动，联合开展视察检查、工作调研，形成监督合力。由此形成了省级人大主导、市县区人大协同的纵向式联动监督。因此，监督法的这项委托规定已成为人大常委会上下联动监督最直接的法律依据。

四、三级联动监督内容、方式和意义

通过对近年来各省三级人大联动监督的实际情况观察，并进行梳理分析，进一步明确三级人大联动监督的内容、方式和意义。

（一）监督内容

集中在本省区域范围内带有全局或跨区域、事关改革发展稳定的一些社会热点难点重点和百姓关切问题上，多集中在司法及生态环保领域，财政经济、农业领域内较少。

（二）监督方式

主要采取“统一检查议题、分级监督审议、统分结合联动”的方式进行。主要有：

专题审议联动：省市县三级人大对经济社会发展中的热点难点问题联合开展视察、调研，共同提出意见建议，合力助推有关问题的解决。

执法检查联动：通过省市县三级人大联合对某项法律法规贯彻实施情况进行检查，推动法律法规有效实施。

工作评议联动：省市县三级人大在对专项工作审议的基础上，各级人大常委会联合对该专项工作分别进行综合评价或者票决定性测评。

专题询问联动：省市县三级人大联合就某一方面的工作分别集中开展专门询问活动。

（三）监督意义

三级联动监督是监督重心的纵向延伸，也是监督核心的扩张完善，是对具体监督形式实施程序的改革和创新。实践证明，地方人大常委会实行三级联动监督意义深刻。

1.整合监督力量，提升监督实效。省市县三级人大联动监督通过以跨区域的民生热点为切入点开展上下联动监督，进一步拓展人大监督的广度和深度，对于保证法律法规的有效实施，增强监督的针对性和实效性，推动跨区域问题的解决具有重要意义。联动中，有利三级人大发现共性问题，有助于将市县人大提出的在一定区域范围内有共性的观点和意见集中至省人大，省人大自上而下推动相关工作开展，促进相关问题的解决。

2.广泛吸纳意见，监督更具民意。省市县三级人大联动监督有助于了解民情，收集民意，集中民智，使人大监督工作建立在更加广泛的群众基础之上，能够更好发挥人大代表作用，使人大常委会真正成为同人民群众保持密切联系的代表机关。有助于上级人大深入基层了解实际情况，吸纳基层的真知灼见，体现民主、务实的工作作风，增强工作的广度、深度和针对性，使工作更“接地气”， 更有的放矢，更具扎实的基层基础和群众基础。有助于有效整合各级人大的人财物资源，避免多头组织、重复开展，增强人大整体意识，提升整个人大系统工作的水平和效率。

3.展现人大影响，形成监督合力。省市县三级人大联动监督能够将人大监督做深、做细、做透、做实，充分彰显人大制度的优越性，发挥国家权力机关作用。能够督促有关方面深入贯彻落实中央和市委决策部署，推动地方经济社会发展，有效地提升人大工作在社会各界的认知度和影响力。有利于三级人大监督工作互动互促，发挥整体效能，使法律监督的触角和威慑力延伸到基层，有效调动各级人大工作力量，凝聚起强大的监督合力。

五、三级联动监督存在问题

各级人大常委会在工作实践中，运用形式多样、内容繁多、成效突出。但在总结我省实践及查找其他省实例中，观察到省市县人大三级联动监督还存在一些不足之处。

（一）从联动监督内容看：一是范围较窄，覆盖面不够。我省人大三级联动监督内容多以司法、生态领域联动为主，民生、农业和经济领域联动涉及较少。二是与基层工作结合度不够。省级人大提出的联动监督内容，大多根据自身的工作需要，对是否符合市县人大尤其是县级人大实际工作需要考虑不够。因此造成联动监督议题未能全面反映客观情况和群众意愿，针对性不强，影响了基层人大参加联动的积极性，也最终影响联动的成效。三是联动深度不够，对三级联动监督中发现问题未进行持续跟踪、持续监督，直至问题全部解决。我省还未针对某一问题持续开展联动监督。

（二）从联动监督部署看：一是未形成制度化的工作机制。三级人大联动监督在选题程序，工作部署、联动形式等方面还未形成规范化、制度化，影响联动效果。二是时间安排不够合理。在召开人代会、确定年度工作要点及监督计划的时间上，市县两级人大往往比省人大要早，加上三级沟通不够，上级人大确定联动议题在后，影响了基层人大原定工作安排，导致部分联动议题在下一层级的年初计划中不能及时安排。同时，省人大常委会就联动议题向下调研中，时间与本级人大常委会联动议题调研时间不吻合，容易造成基层人大工作安排打乱。

（三）从联动监督方式看：一是联动监督方式单一，目前我省开展三级联动监督主要采取专题审议、执法检查等形式，较少采用专题询问、履职评议等。多种监督方式综合运用不足，监督工作“组合拳”缺失。监督联动中，刚性手段采用较少，存在重程序、轻实质，联动的效果不能得到有效保障。二是联动的方法手段不够强。我省三级联动监督基本采用分层分级开展调研视察，形式单一，作用发挥不够。

（四）从代表作用发挥看：代表作用发挥不足，人大代表参与省三级人大联动监督数量较少，在联动议题的选择上没有充分发挥代表贴近基层实际，审议研究上也仅是参与本级常委会对此问题的审议。各级参与代表不明确三级联动的意义，代表职责定位和任务重点。不知道自己在履职工作中应该干些什么，不能做到干有重点、为有方向。

（五）从联动监督效果看：一是联动结果反馈不够及时。在联动过程中，省市县互动不够，对于省人大提出的联动议题，市县人大往往非常重视，参与联动之后会按照要求，以报告或信息等形式，向上提交有关问题、意见建议等情况。但是省人大很少就下级人大在联动中反映的一些问题、意见建议进行信息反馈，影响了基层人大对联动工作的积极性，不利于持续推动有关工作。二是联动成果未及时转化，实效性不突出。部分基层反映的实际问题，由于受政策、资源的限制，仅靠县一级难以及时有效解决，须省级人大顶层推动，但效果不明显。部分联动成效显著，但未及时转化、提升，造成三级联动监督“看似轰轰烈烈，最后石沉大海”。

六、关于完善三级联动监督机制的建议

新形势新任务下，要坚持和完善人民代表大会制度，就要坚持守正创新，坚持与时俱进，继续加强对人大三级联动监督研究，逐步解决联动监督中遇到的各类问题，在实践中不断完善和推动联动监督，使之不断完善，增强监督工作效果，有效发挥中国特色社会主义制度的优越性。

（一）完善三级联动监督的保障机制

1．强化思想保障，重视三级联动监督。三级联动监督符合习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出的重要指示：既能结合地方实际，创造性地做好工作，又更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。既能密切同人民群众的联系，更好发挥人大代表作用，又能增强工作整体实效。同时，它既于法有依，也是实践证明切实可行的工作机制。各级人大常委会及领导干部要更新观念，按照习近平总书记指示，正确认识人大的性质、地位和作用，树立积极有为思想，增强人大整体意识，充分认识三级联动监督的重要意义，在思想上真正重视联动监督，在行动上积极参与联动监督，把联动监督纳入工作部署和议事日程。通过加快机制创新，强化平台思维，实施流程再造，有效激发人大改革创新活力，在守正创新中推动新时代人大工作高质量发展。

2．强化制度保障，规范三级联动监督。人大工作具有很高的法定性、程序性和规范性,一切工作都要依法按程序进行。三级联动监督运用是否得当、成效如何，在于程序的规范完善。要在实践中不断总结经验，建立健全三级联动人大监督机制，从原则要求、组织领导、规则程序、范围内容、参与对象、方式方法、成果运用等方面，进行细化，制定关于人大三级联动监督的规范性文件。条件成熟的将其上升为法律法规，确保三级联动监督有法可依、规范统一。目前，一些地方人大已经把三级联动以制度形式固定下来，我省可加以借鉴。例如：浙江省人大在《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》中对上下级人大常委会联动监督作了进一步的规定：“省、设区的市人民代表大会常务委员会可以组织本行政区域内各级人民代表大会常务委员会，就同一专项工作，在各自职权范围内听取和审议专项工作报告。”“省、设区的市人民代表大会常务委员会可以组织本行政区域内各级人民代表大会常务委员会，就同一领域的法律、法规，在各自职权范围内进行执法检查。”再如：广东省委出台的《关于加强新形势下人大工作的决定》提出：要对全局性或跨区域的重要工作，采取三级联动的方式开展监督。

3．强化代表保障，支撑三级联动监督。人大代表是做好三级联动监督的基础支撑。三级联动监督题中之义之一就是把监督触角向基层延伸，将基层状况直达上级人大。因此，在三级联动监督中要充分发挥各级人大代表的桥梁纽带作用。一是加大各级人大代表的参与度，增加各级代表参与本级联动监督议题的数量，下级人大常委会视情邀请辖区有关省、市人大代表列席会议，共同参与有关问题的审议研究；也可邀请下级人大基层代表参与上级人大联动监督议题的调研、审议等。二是提高人大代表参与联动监督的能力。让人大代表要明确三级联动的意义及在联动中的职责定位和任务，使人大代表在联动监督中明方向、有重点、善参与。三是充分发挥人大代表作用，注重在联动监督的选题、调研、执法检查、审议，审议等各个环节代表的参与和作用发挥，依法履职、参与联动。同时将监督成果及时反馈代表，听取意见和建议。

（二）完善三级联动监督的内在机制

1.明确选题方法

（1）内容更加明确。三级联动监督选题要紧扣全省中心工作、发展第一要务，紧扣民生关切、民生重大事项，紧扣重要法律法规和人大及其常委会作出的重要决议决定的实施。应该具有普遍性或在本行政区域内具有典型性、共通性或重大意义。

（2）导向更加清晰。既要坚持全局观念和系统观念，也要坚持基层导向和需求导向。既要最大程度上从人大内部共性问题着手，确保联动选题覆盖最大化,促动上下共同发展，又要提高联动内容与基层实际工作的结合度、匹配度，调动基层人大参与联动的积极性，满足基层人大的实际需求，帮助基层推动工作。

（3）过程更加民主。选题要体现民主、上下互动，尽量避免或减少“指令性”联动题目。应以上级人大为主体，继续发挥上级人大站位高、贴近中心的优势，由上级人大常委会牵头主体开展联动选题。上级人大常委会初步拟定意向性联动题目，征求基层人大常委会意见后，再正式确定联动题目。

2.丰富监督方式

（1）坚持监督精准性。三级联动监督方式的选择要坚持问题导向、效果导向，提升监督的精准性。实践中，只有根据不同议题，结合实际情况，科学合理地选择适当、有效的监督方式，才能提升监督效果。对事关经济社会重大事项，采用听取专项工作报告、视察等方式。听取和审议专项工作报告要做到事先多形式、深入调研，采取座谈走访、统计调查、问卷等方式，摸准实情。对群众日常生活密切相关的法律法规贯彻落实情况，采用执法检查的方式进行监督。对全省时政经济大局问题、广大人民群众最关切的热点问题和通过努力能够解决的问题则可采用专题询问。

（2）打好监督组合拳。三级联动监督要根据监督法中的七种主要监督方式，通过“排列组合”衍生出更多监督“组合拳”，能够释放出更大监督能量，取得更大监督效果。一是可采取听取和审议工作报告+专题询问，在听取和审议工作报告基础上开展“面对面”专题询问和现场问答，更有利于问题解决，突破以往的监督“瓶颈”。二是可采取听取和审议工作报告+执法检查，执法检查中发现的突出问题，促进政府及相关部门加强整改。三是可采取听取和审议工作报告+执法检查+专题询问，执法检查监督具有面广量大、调查充分、问题查找广泛等特点，在此监督形式基础上，倘若再加以专题询问，能够助推重点问题的解决，实现以点带面，推动全局工作。并对专题询问意见、执法检查落实情况进行跟踪监督。四是可采取听取和审议工作报告+执法检查+专题询问+满意度测评，开展满意度测评是加强人大监督、提高整改效果、提升监督刚性的有效方式，能够实现监督效果叠加。五是作出决议决定+专题询问，人大及其常委会对某些重大问题或重大工作事项所作出决定性意见或者采取措施，在作出决议决定基础上，对落实情况开展专题询问，能够对提升监督权威起到积极作用。

（3）注重持续性监督。三级联动监督议题往往具有全局性、复杂性的特点，要想取得实效，单靠一次监督可能难以完成的，必须增强监督韧性和刚性，以不解决问题不停步、不见成效不罢手的坚强决心，通过“监督—落实—再监督—再落实”方式推动问题解决。建议省人大加强统筹谋划，选定事关发展大局、范围广、因素多、周期长的1-2个议题，举全省人大之力，扣紧特定时间节点，推动上下级人大有重点甚至跨年度开展持续跟踪监督，支持促进“一府两院”及相关部门加大推进力度，体现对重要工作的高度关注和监督的连续性，必能产生事半功倍之成效。

3．加强成果转化

三级联动往往监督效果较为显著。因此，要高度重视联动监督成果的运用，把联动监督中形成的对策建议，及时转化为做好新时代人大工作和加强人大建设的务实举措。

（1）创新转化新途径。要进一步加强研究和探索，不断创新三级联动监督成果转化的新途径。对专项工作的调研报告，经人大常委会会议研究后，可以决议、决定、审议意见形式转交“一府两院”承办落实，或将相关成果上升至立法层面，给三级联动监督成果的转化赋予“法”的意义；对经济社会发展宏观问题的调研报告，要及时向同级党委汇报，争取党委的重视和采纳，使三级联动监督成果进入党委决策层面；对具有借鉴意义的调研报告，可在媒体上公开发表，加强三级联动监督成果的交流。

（2）健全长效性机制。进一步建立健全三级联动监督成果转化的长效机制，包括督查督办、信息反馈、责任追究等制度，实现成果转化制度化。对调研中形成的建议，要及时跟踪党委相关决策，适时听取有关单位落实情况汇报，必要时可听取审议其专项工作报告、询问和质询。对个别整改难度大、时限长的问题，可列入下年度人大监督工作计划，进行持续监督，推动三级联动监督成果深度转化。

（三）完善三级联动监督的工作机制

1．加强沟通反馈。三级联动监督的全过程，省市县人大常委会要对有关情况多次进行沟通反馈，从而保障联动各方参与的积极性与联动结果的实效性。一是沟通内容：应包括三个方面：第一，联动前，联动议题一经确定，省级人大要及时通报给市县人大，以便市县人大及早谋划安排；第二，联动准备中省级人大可运用视频讲座等方式组织下级人大针对联动议题进行学习。联动中，市县人大要及时上报工作开展情况，包括联动的成效、发现的问题、遇到的困难、有关意见建议等，省人大要合理吸纳市县人大的意见建议，并协调解决有关问题；第三，联动后，省级人大及时向市县人大反馈联动进展、联动结果及有关经验做法，保障联动各方的知情权，必要时也可邀请参加联动的下级人大有关人员列席上级人大常委会会议，参与审议发言。二是沟通形式：联动过程中省人大常委会要及时采用信息、简报等形式，对联动监督情况及时通报，便于沟通交流。平时，省市县人大各专委会或常委会工作机构要建立经常性的对口联系，并定期召开专题工作会议，交流工作经验。对社会关注的热点难点问题和推进人大工作发展带有共同性的问题，下级人大要主动向上交流，接受指导，争取与省级人大联合开展专题联动监督。省市县人大可以相互通报年度工作思路和工作计划，寻求工作上的共同点和切入点，对准备开展三级联动监督的工作项目及时沟通，便于下级人大提前做出安排部署。  

2．工作统筹协调。省市县三级人大常委会在三级联动监督中要工作联手推进，上下统一协调，构建纵向协同、整体发力的格局。一是由省级人大常委会牵头制订监督方案下发后，市县人大常委会根据省人大常委会制订的方案，结合自身实际，根据科学、效率原则精心作出具体安排，做到部署同步、时间同步、要求同步、推进同步。三级人大常委会要组织好参与联动的人员，整合各方力量，合理安排相关行业或专业的各级人大代表及相关委室人大干部参加，既要体现人员的对应性，也要考虑互补性。可联合开展调研视察，也可分层分级开展调研视察，可共同采用同一种监督方式进行监督，必要时也可根据具体情况分别采用不同的监督方式进行监督。二是联动过程中，省级人大常委会要加强对市县人大常委会的业务指导，了解和帮助解决下级人大在联动中存在的困难和问题，指导下级人大根据本地实际，突出特色、有所侧重地参与联动。可通过业务培训、经验交流、信息传播等工作，形成三级联动制度化、规范化、经常化的指导模式。建议省人大适时召开三级联动监督总结交流会议，对近年工作做进一步总结、指导和探讨，推广典型经验做法，以利上下级、同级人大相互学习，相互借鉴，推动三级联动监督工作上水平。

（陈瑜）