监督权是人大工作中使用频率最高的一项职权，而监督实效也是人大工作中最老生常谈话题之一，本文以将乐县人大在开展监督工作实践为例，对县级人大如何行使好监督权，最大限度地展现人大作为进行探讨和思考。

一、将乐县行权主要情况

2016年换届以来，将乐县人大及其常委会服务大局、依法履职，聚焦全县经济社会发展的重点领域和人民群众关注的急事难事，突出公开性、深入性、针对性、多样性、实效性、持续性，扎实开展监督工作，督促、引导、支持有关方面不断改进工作。

（一）突出监督议题的公开性。围绕全县中心工作，从县委、县政府着力推进的重点工作和人民群众普遍关注的热点问题，人大代表提出建议、批评和意见集中反映的问题入手，常委会组成人员提出比较集中的问题以及人民来信来访反映强烈的问题，通过发放征求意见表、电视台通告向社会广泛征集意见等方面，选择议题列入常委会监督工作计划，并向社会公开。每年集中力量抓几个有分量、有影响、有力度的监督项目，有计划、有重点开展工作监督和法律监督，回应社会关切。

（二）突出调查研究的深入性。遵循“先调查、后议事”原则，把调查研究贯穿于各项工作的始终，坚持列入会议的所有议题都要开展调研，通过综合运用听取汇报、实地查看、走访群众、座谈交流、问卷调查等方式，详细了解真实情况，为会议科学议事、民主决策提供可靠依据。对涉及专业性强、覆盖面广的监督项目，采取“聘专家、走出去”的办法，组织相关人员外出考察，学习借鉴外地先进经验和做法，确保审改意见更有前瞻性和操作性。

（三）突出审议发言的针对性。提前将会议材料发给常委会组成人员，便于每位组成人员熟悉、思考相关内容和问题，会前撰写发言提纲，会中审议更有针对性，会后吸收到审议意见中。2016年以来，县人大常委会会议审议实行分组审议，保证会议时间，调动组成人员发言积极性，提高了会议实效。

（四）突出监督方式的多样性。除常规运用工作视察、专题调研、执法检查、听取审议专项工作报告等方法外，通过开展满意度测评、专题询问等多种方式，如在听取“一府两院”专项工作报告后，开展满意度测评，评价工作成效；就校园周边安全、道路交通安全、农产品质量安全、住宅小区物业管理等工作开展专题询问，加大了监督落实力度，切实有效推动有关方面改进工作、解决问题，促使监督工作更有活力、更有实效。

（五）突出意见落实的实效性。出台实施《将乐县人大常委会审议意见办理暂行办法》，开展审议意见办理检查、审议意见落实“回头看”，推动了县人大常委会审议意见的及时办理和有效落实。县人大常委会特别注重找准人大履职与中心工作的结合点，形成良好互动，收到明显成效。如紧跟宏观经济形势，近年来，加强对重点项目建设、工业园区建设、经济转型升级、电子商务、小微企业发展等工作的监督，提出审议意见，督查落实情况，促进我县经济发展提质增效，经济总量持续壮大，结构更加优化。

（六）突出跟踪监督的持续性。就民生事业开展持续监督，坚持一抓到底。如2016年听取审议县政府关于农产品质量安全工作报告后，2017年就农产品质量安全工作开展专题询问，2018年听取工作落实情况报告，有力推进相关问题的解决。坚持多年持续关注环保治理，重点推动全县大气和水环境治理、企业排放治理，城区空气综合质量明显提高。连续三年对饮用水安全工作开展持续监督，推动了存在问题的解决。重视人大信访工作，坚持组织“一府两院”及相关部门负责人每年到乡镇开展下基层大接访活动，倾听群众诉求，将一些问题在基层解决。认真做好规范性文件的备案审查工作，共备案审查63件，提出审查意见9件，确保法律法规的全面有效实施。

二、存在问题

面对新时代、新形势、新要求和人民的新期盼，将乐县在行使监督权过程中还存在一些问题和差距。主要有以下几个方面。

（一）被动监督多、主动监督少，存在监督偏“松”问题。在行权过程，紧扣听取审议专项报告、审查计划和预决算执行、重点项目建设、国有资产管理等常规性工作开展监督，但对一些中心重点、民生热点等需要督促的工作，没有一竿子插到底进行深度监督，对问题是否真正解决、工作是否真正改进、群众满不满意等持续问效还有欠缺，要会“接球”，也要多“发球”，变被动为主动。

（二）柔性监督多、刚性监督少，存在监督偏“软”问题。听取审议专项工作报告、执法检查、视察调研等“柔性”监督方式占主力位置，质询、特定问题调查、撤职等强制性、惩戒性刚性监督方式几乎坐冷板凳。有的常委会组成人员“中气”不足，审议发言只是点到即止，不愿针锋相对或是触及深处，更别提是亮剑监督了。

（三）对事监督多、对人监督少，存在监督偏“少”问题。重点放在法律监督、工作监督方面，但在人事监督方面较少涉及。尤其是对任后干部履职情况的监督没有深入探索，就任命国家机关工作人员的履职情况开展评议也未能运用，对任命的不适宜、不胜任现职务的，没有及时采取有效措施。

（四）单一监督多、复合监督少，存在监督偏“懒”问题。法律上规定有听取审议专项工作报告，审查和批准预算、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等七种监督形式，主要停留在听取审议专项工作报告、视察调研、执法检查等常规监督方式上，质询、特定问题调查、撤职案等监督形式大多束之高阁。较少针对某一议题综合运用多种方式进行监督，在将监督权与重大事项决定权紧密结合、综合行使运用方面做得也不够。

（五）程序性监督多、实质性监督少，存在监督偏“虚”问题。预算、计划审查监督往往只是履行法定程序，对各种指标是否科学合理难以深入审查。执法检查多数走过场，检查中发现问题多半停留在提出批评意见上。规范性文件备案审查虽已慢慢步入正轨，但重备案轻审查的问题不同程度出现。

三、原因分析

出现上述问题，是多方面的，有主观客观因素，主要有以下几方面。

（一）依法行权意识需再深化。对人民代表大会制度的认识不够，出现一些误区。一方面，有的人大同志在行使监督权上缺乏底气，不同程度上存在不愿不敢主动监督，或多或少存在“多栽花少栽刺”“睁一只眼闭一只眼”的思想，从而缺少真督实查的硬劲和韧劲。另一方面，有的“一府一委两院”同志没有正确认识人大监督作用，把人大监督看成软任务，主动汇报、自觉接受监督少，敷衍应付多，对决议决定的执行力不强，对审议意见的研究处理重视不够，推动工作成效不理想。

（二）保障行权条件需再充分。在法制、体制、机制等方面还未完善。在法制上，我国宪法和监督法等法律对人大行使监督职权规定得较为原则、笼统，尤其是在监督的程序、处置方式和法律责任等无特别明确的规范，我省监督法实施办法虽然有了较为详细的操作规范，但是在法律责任均是未明确。对监察委监督也未涉及。在体制上，人大与党委、“一府一委两院”关系还未理顺。现行体制下，人大及其常委会要监督“一府一委两院”工作和副职问题不大，但对担任党委职务兼任行政职务，如县长、监察委主任等国家工作人员，监督难度就较大。再则，很多党政职能难以明确分开，很多时候党委作出决策，或是党委、政府联合作出决策部署；宪法法律赋予法院检察院依法独立行使审判权和检察权，但日常司法工作又是党委政法委直接领导；税务局、生态环境局等职能部门实行垂直领导，行政关系较为独立，人大再对这些工作依法监督就很容易陷入尴尬境地。在机制上，由于常委会工作机构和大会专门委员会的机构设置、制度不完善等原因，从议题选择、组织视察检查，到会议审议、民主决策，再到审议意见转办、办理情况反馈的全过程监督，普遍缺乏科学的衡量评价机制，会前视察、会中审议、会后督办机制不完备、保障机制不健全，导致“议而不决、决而不行、行而无果”的现象屡见不鲜。

（三）提升监督实效需再加强。一是回应社会关切有差距。普遍注重监督的严肃性和程度的合法性，对事关全局的重大问题、敏感问题、焦点问题，尤其是群众的急难愁盼问题，缺乏深入的了解和相应的处理，体现不出监督应有的力度和权威。二是推动问题解决有差距。在会前调研不深入，在会中审议不深刻，在会后督办不及时，以致于在监督工作出现中更多的是讲成绩的多、提问题的少，表扬的多、批评的少，肯定的多、挑刺的少，推动发现问题的解决比较困难。需加强督促审议意见落实。三是守正创新有差距。理论指导实践，整体对人大制度理论研究不够，针对人大制度、人大工作发展完善的理论和实践问题,深入调查研究不够,因而在实践上难以达到制度设计初衷。习惯于经验主义、照搬照套，在严格依法办事的前提下，通过信息化建设、方式创新等新途径新做法使人大及其常委会的职权行使更加到位稍显滞后。

（四）监督工作能力需再提升。一是自身素质不够强。常委会专职人员受结构、职数、年龄所限，目前县级人大常委会工委多数为1人，且年龄偏大、知识老化，懂法熟业务的专业人士匮乏，有的把人大作为干部的“终点站”“ 养老机构”来看待，要全面深入高效履行职能，显得力不从心；常委会兼职委员受工作精力所限，对业务不熟，站位不高，学习不多，思考不深，自然监督就难以有力有效。二是业务能力待加强。人大工作的法律性、程序性、专业性较强，然而往往很多常委会组成人员，特别是班子领导多是从党委政府转岗过来，尽管资历深、经验多，但平时挂项目、挂钩乡镇等公务较忙，对人大工作学习钻研不够，导致行权底气不足。三是人大代表作用发挥不充分。在代表换届选举工作中，更多考虑到政治因素、代表结构等因素，因而代表文化程度、法律素质、履职能力很容易就忽视了。由于代表行业不同等，开展集中视察、小组活动、学习培训等存在一定困难，提出建议、审议发言不能有的放矢，相应监督工作的活力和质量也就影响了。

四、对策和思考

针对县级人大行使监督职权存在的短板弱项，笔者在此提出几点对策加以探讨。

（一）强化思想认识，乐于监督，防“松”

监督权的有效行使对于促进民主法治建设与经济社会高质量发展超越具有重要而深远的作用，要加大学习宣传教育力度，营造依法监督的良好社会环境。一是认识深一层。人大监督不是个人主观意愿，也不是机关单位或部门的行为，而是国家政治制度，是保证把人民赋予的权力真正实在地用来为人民谋利益的重要制度保障。监督的目的在于确保宪法和法律正确实施，行政权、监察权、司法权得到正确行使，人民的合法权益得到维护和保障。人大及其常委会作为监督的实施者，要进一步增强监督的主体意识和责任意识，对人大监督工作发自内心的认可、热爱、信仰，形成对监督业务充满激情的不竭动力。二是学习先一步。不管是党政干部，还是人大干部，在实际工作中均应加强人大制度学习，要把习近平法治思想、习近平关于坚持和完善人民代表大会制度、人民代表大会制度理论作为党委（党组）理论学习中心组学习、干部教育培训、普法教育、青少年制度教育的重要内容，建议在党校每期干部培训内容中增设一次关于人民代表大会制度相关内容。鼓励和支持在县一级成立人大制度理论会，定期开展学习研讨，做到勤学习、善思考，不断研究新情况、探索新思路、推出新举措，使人大工作在创新中发展，在创新中提高。三是宣传远一步。不断加强对人大工作宣传，通过对人大工作动态、人大代表履职优秀事迹等宣传，加深对人大工作和人大代表的认识。今年是人大换届选举年，要加强线上线下宣传，利用电视台、报刊杂志、公众号、履职平台、宣传栏等各类平台来营造浓厚的氛围，提升人民代表大会制度的认识，让国家根本政治制度更加广泛深入人心。

（二）优化行权环境，敢于监督，防“软”

要在法制、体制、机制中找到着力点、合拍点、切入点，做到寓监督于支持，凝聚成共同全方位推动高质量发展超越的强大合力。一是找准与法制同步的着力点。宪法法律赋予了人大对“一府一委两院”监督的行使依据，人大就需要对“一府一委两院”依法监督起来。人大不能直接处理具体问题，但可根据监督过程中发现的问题大小情况，依照宪法和法律的规定区别处理，一般性的问题可向有关单位或部门交换意见，引起其重视并督促改正；较大的问题，可询问或要求有关部门书面答复；严重的问题，可要求有关部门报告情况，或委托有关委室调查或依法进行质询；特别严重的问题，可以组织特定问题调查委员会进行调查。目前监督法对监督主体、监督对象承担的法律责任并不明确，建议法律上明确监督不力等责任。二是找准与体制同向的合拍点。处理好人大与党委、一府一委两院、人民群众关系。首先，处理好与党委关系。加强和改进党委对人大工作的领导，支持和保证人大依法行使职权。把人大工作摆在党委全局工作的重要位置，定期听取人大工作汇报，认真研究解决人大工作中的重大问题，凡是涉及人大表决通过或实施监督的事项，应避免党委、政府联合发文，党委关于需要由人大作出决议、决定的地方事务决策和主张，可作为建议向人大提出。要安排专委会、常委会工作机构主要负责人参加本级党委政府召开的综合性会议、相关专题性会议和干部推荐会议，并把党委领导人大工作、党委工作部门支持人大工作、“一府一委两院”接受人大监督的情况纳入领导班子和领导干部考核范围；人大作为党领导下的代表机关、民意机关和权力机关，必须坚持在党委领导下开展工作，定期向党委报告人大工作，及时向党委请示报告监督等工作中的重大问题，努力使人大工作与党委工作同频共振，产生更大工作效应。其次，处理好与“一府一委两院”关系。按照我国政治体制设计，“一府一委两院”必须依法对人大负责并报告工作，主动接受人大监督，积极配合人大组织的执法检查、视察、调研等活动，认真办理好审议意见，为人大工作的高效开展创造条件。人大对“一府一委两院”工作既要监督，又要支持，按照法律规定的人大职权和监督形式、监督手段行使监督权，做到不越权不弃权。可定期举行人大与“一府一委两院”联席会议，在重要意见上加强沟通、集思广益，在重要工作上规范程序、有机衔接，在发展氛围中履行职责、推动工作。最后，处理好与代表和群众关系。要认真向人民代表大会报告监督情况，结合集中走访或个别走访，通过召开座谈会或书面向代表通报情况，接受代表监督。代表要经常与选民联系，向选民汇报监督工作情况，以便让人民群众感受到国家政治制度的优势。三是要找准与机制同力的切入点。国家制度设计对人大要求就是督促“一府一委两院”依法履职尽责。针对监督中存在的短板和差距，建立程序严密、内容充实、考核科学、制约有效的监督工作责任落实机制。加快完善会前视察、会中审议、会后督办机制，建立健全履行监督职能的听取审议工作报告、视察调研、执法检查、工作评议、干部履职、司法监督、票决测评、审议督办等制度体系，推行绩效考核评价机制，对议题制定、组织实施、会议审议、民主决策、审议意见转办、督办落实、整改反馈、结果公开等全过程进行量化分析，从而提升考核测评工作成效，切实加强对监督对象动态监督。借助各类主流媒体、平台、宣传栏等形式及时对外公开监督结果，提高人大监督工作的透明度。

（三）突出工作重点，勇于监督，防“少”

紧紧围绕事关改革、发展、稳定的大局和群众切身利益等重点，确保关心“热点”、关注“焦点”、督促“难点”，在工作谋划上突出推动科学发展、在布局统筹上突出促进改善民生、在目标追求上突出提高人大权威。一是通过加强和改进预算监督，确保关心“热点”。面对“百年未有之大变局、百年未遇之大疫情”的“双重考验”，要加强对计划、预算、经济运行、重点项目建设等工作的监督，落实和完善政府向同级人大常委会报告国有资产管理、生态环境保护、法治政府建设等情况的制度，加强对社会建设管理、政府债务管理、审计发现突出问题整改落实等工作的监督，深化人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革，可探索建立审计机关协助人大常委会开展预算草案审查工作机制，促进政府转变经济管理职能，推动决策科学化、实施进度加速化、资金使用绩效化，为全面有效地监督政府工作打下良好的基础。二是通过加强和改进行政行为监督，确保关注“焦点”。抓住乡村振兴这个重点精准监督，尤其要引导各级人大代表参与脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，充分发挥建言献策、依法监督和精准帮扶的作用；抓住民生改善这个短板精准监督，尤其要紧紧围绕住房、上学、就医、就业等问题，教育、医疗、卫生、就业、养老等公共服务供需矛盾较突出，打好“组合拳”，推动地方民生工程和惠民实事落到实处;抓住食品安全、交通出行、生态保护等要害精准监督，尤其要对一些深层次的问题、反复出现的问题，要有一抓到底的狠劲和韧劲，敢于亮剑，让专题询问、特定问题调查等刚性监督方式“登场”，使问题得到有效解决;抓住任后干部监督这个关键精准监督，尤其要对人大任命的“一府一委两院”工作人员履职情况开展监督或是工作评议，通过听取和审议人大任命干部履职情况报告，并及时向党委及党的纪检、组织部门反映履职监督结果，以便党委在干部考核奖惩、提拔使用中得到体现。三是通过加强和改进法律工作监督，确保督促“难点”。紧扣司法公正深化监督，完善受理申诉、控告、检举制度，加强对行政诉讼、行政复议工作的监督，尤其在扫黑除恶专项行动、推进诉讼制度改革等重点工作上，促进司法公正、公平正义；紧扣检查法律贯彻实施情况深化监督，执法检查是行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把“利剑”，可加大暗访暗查力度、法律知识问卷调查等方式。条件允许的话，可尝试引入第三方对法律实施情况和效果开展评估，借助第三方专业“外脑”，通过第三方客观、中立、系统的评估，为执法检查提供技术支撑和专业参考，增强监督的科学性和专业性；紧扣规范性文件备案审查深化监督，可定期听取规范性文件备案审查工作情况汇报，建立与党委法制工作机构、政府法制工作机构、法院行政审判机构的沟通协调机制，邀请有关专家学者、专业人士参与，必要时依法提请人大常委会审议决定，提高规范性文件备案审查质量。

（四）坚持问题导向，勤于监督，防“懒”

把实效贯穿于每项工作的始终，作为检验履职能力的标准。讲求监督工作艺术，在调查研究、一抓到底、强化创新上下功夫，真正推动问题的解决。一是“入细心”调查研究。作为人大工作的基本功，决不能蜻蜓点水，“雨过地皮湿”就完了，要抓紧抓好调查研究这个“传家宝”。第一，把“功夫”下在选题上。力求议题是党政所思、群众所望、社会所系的，选择群众最关心、反映最强烈、社会关注最高值的民生热点、难点、焦点问题，要利用大数据、议题征集等方式集思广益，深入开展调查研究。第二，把“功夫”下在调查上。制定详细周到的调研计划，切实可行的调研方案，采取“看、听、议、查、访、谈”等多形式、多层次、广角度的调查。对调查主题进行全面广泛的摸底排查，善于听取各方面的意见和建议，做到眼观六路,耳听八方。积极调动代表参与调研工作的积极性，拓宽代表参与面，努力提高调查的广度和深度，真正做到吃透上情、了解民情、掌握实情。第三，把“功夫”下在研究上。认真分析问题的成因、影响及其后果，找出制约经济发展的短板和影响民生改善的现实问题，提出真知灼见，探究有效处理措施，督促政府及其部门改进工作方法，提高去粗取精、去伪存真的本领和解决问题的能力和水平。二是“用大力”一抓到底。对于法律赋予的监督方式要烂熟于心、得心运手，根据实际情况，综合灵活运用多种形式开展监督工作。注重把工作监督与法律监督相结合，采取听取专项工作报告与执法检查结合方式，促使“一府一委两院”依法行政、公正司法的同时，更好推进工作的开展；注重把专项监督和综合监督相结合，在抓住突出问题进行专项监督的基础上，对互有内在联系的问题集中起来进行综合监督，提高监督广度和深度；注重把执法检查和规范性文件备案审查相结合，便于“一府一委两院”执行法律和开展工作情况进行监督，也可做好规范性文件备案审查，维护法律尊严和权威；注重把日常监督和会议监督相结合，会议监督是人大行权的重要形式，会议监督需要日常监督来落实，日常监督内容需要会议监督来决定，因此要发挥主任会议、专委、工委的作用，深入调查研究，做好日常监督工作，为会议监督打好地基；注重把常规性监督与强制性监督相结合，在使用听审报告、执法检查等常规性监督形式的基础上，可结合质询、特定问题调查、撤职等监督手段进行后续监督，精准地把人大监督聚焦到改进工作、推动发展、回应关切的实处。三是“花心思”强化创新。从理论和实践的双重层面积极探索创新监督方式，坚持依法监督、集体监督、民主监督、公开监督，推进监督方式的多元化。探索完善审查、听证、民生项目票决制、工作测评、“二次报告”督查督办、代表约见、专家评估、绩效评价制度等，对人大监督的“制裁措施”予以明确，如对工作报告不被通过的机关负责人应当明确承担相应的法律后果等。要优化主任会、常委会、人代会“三会”流程，规范人大监督程序。加强实时在线监督，运用信息化手段，加大对监督的依据、过程、结果公开力度，不断增强监督工作效力。

（五）强化后期跟踪，严于监督，防“虚”

要向老大难问题开刀，以不解决问题不停步、不见成效不罢手的坚强决心，持续发力、久久为功。一是坚持审议意见“销号制”。将审议意见纳入跟踪监督计划，实行编号管理，由相关专工委牵头负责审议意见跟踪监督，有一起销号一起，向主任会议汇报督办情况，并将主任会议研究的结果向相关单位或部门反馈，并适时把处理情况向代表通报和社会公布，努力做到监督一件、见效一件。二是坚持满意度测评“常态化”。针对“报不报告一个样、报不报告好一个样”等问题，可出台专项工作报告审议和测评办法，制定更为具体、可操作的量化评价指标，在监督实践中逐步推动满意度测评“常态化”，有效地提高人大监督质量。三是坚持办理结果“回头看”。对“意见年年提、问题年年有”的审议意见要进行梳理，采取届内持续监督或跨届“接力监督”，通过“监督－落实－再监督－再落实”推动问题解决，特别是对一些全局性的重点、难点问题，要重点督办，限期解决；期限内不能解决的，可实行票决；票决不满意的，责令重新办理；重新办理仍不满意的，可作出相关决议决定或刚性措施，追踪问效，力求监督之最佳质量、最佳效果。

（六）强化自身建设，善于监督，防“弱”

做好人大监督工作，关键要在组织保障、作风建设、代表作用发挥上用力，以换届选举为契机，让兵更强马更壮，切实扛起初心使命。一是在组织保障上求“全”。党委要健全人大工作机构，增强机构设置，充实工作力量，完善监督体系，除了设立监察司法、财政经济会、教育科技文化卫生、环境资源保护与城乡建设、农业农村等工作机构外，有条件可增设理论研究、规范性文件审查、预算和审计审查等委室。根据人大的性质和工作特点，推荐好人大领导班子，优化人大常委会组成人员的结构，形成专业结构合理化、知识层次多元化、年龄结构梯次化的集体。坚持统筹安排人大干部的培养、提拔、培训、交流等，真正使人大干部“动起来、活起来”。人大要尽可能地选聘一些专家学者及专门研究人员作为代表，最大限度释放监督能量。二是在作风建设上求“实”。发扬“为学精神”，有计划组织开展学习考察、经验交流、专题研究等，深入专研业务工作，成为人大工作的“内行”“专家”;保持“一线状态”，制定量化指标，开展机关绩效考核，树立“有为才有位，无为必缺位”的责任意识，拿出拼劲、闯劲、干劲，保持干事创业激情;强化“竞争意识”，可在人大代表和人大干部中开展“优秀代表”“优秀人大工作者”等评比活动，切实激发人大队伍工作的活力。三是在代表作用发挥上求“真”。从学习培训入手，将综合素质和履职能力作为人大代表构成的必要条件，建立培训长效机制，实现人大机关与人大代表、老代表与新代表的良性互动，建设一支高素质、高水平的代表队伍；从服务保障入手，对代表活动形式、宣传、经费保障上做足文章，激发代表履职热情；从履职管理入手，加强代表履职动态管理，对履职优秀的代表要推荐连任，对履职不力的实行退出机制，切实发挥代表应有的作用，不断推动人大监督工作上台阶、上水平。

（孙惠真）