习近平在党的十九大报告中强调，要使各级人大及其常委会“成为同人民群众保持密切联系的代表机关”；在庆祝全国人大成立60周年大会上报告强调，要把做好代表工作、健全各项制度、完善代表履职保障机制、充分发挥代表作用作为今后工作的重点；在对地方人大及其常委会工作的重要指示中要求，“更好发挥人大代表作用”。深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，认真落实对地方人大及其常委会工作特别是代表工作的重要指示，坚持人大代表主体地位，创新完善代表工作机制，支持保障代表依法履职，充分发挥代表作用，是地方人大常委会所面临的重要课题。县级人大直面市、县两级人大代表和乡镇人大，同时面对着直接选举和间接选举两类代表人选举、履职等工作。代表履职主要包括会议期间的工作和闭会期间的活动两个方面，履职存在的问题大部分集中反映在闭会期间。值此新一届基层人大换届选举之年，本文就县级人大如何建设“代表机关”服务代表闭会履职工作进行一点具体工作层面上的思考。

一、代表工作当前运行机制

1、依托代表小组等履职平台开展集中活动为基本形式。代表法规定：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。”实践中，代表闭会期间履职机制，基本上是以人大常委会组织集体活动或委托基层人大协助组织集体活动为主，且多以代表团为单位，以选举单位或选举办事处的地域性质划分代表小组为基本活动形式，每年不固定地举行几次集中视察调研等活动。笔者所在的人大常委会在本届代表换届伊始即针对本级县级代表制定《关于加强人大代表小组活动工作的通知》，对代表小组的构成、活动内容、活动要求等进行明确，如配齐正副组长、建立健全小组活动相关制度、每位代表按编组参加小组活动、每年集中活动不少于4次等，对代表小组活动明确依托各乡镇街道人大协调组织。辖区上一级人大代表活动则以选举单位、以代表团为活动单元，根据上一级人大常委会委托，每年一般分别组织开展一次代表集中专题调研和一次代表集中视察。为了推动代表履职成效，2017年起我省部署在各乡镇街道和有条件的村居开展了代表联系群众活动室建设，2018年以来依托各乡镇街道的代表联系群众活动室开展了建立“福建省各级人大代表活动小组”工作。我市15个乡镇街道共建设代表联系群众活动室150个，其中设在村居135个，主要依托乡镇街道人大协调管理、开展代表活动；依托在乡镇街道所在地的代表联系群众活动室设立“福建省各级人大代表活动小组”15个，三年来先后围绕人大常委会组成人员走进活动室和每年一个主题开展代表主题实践活动密切联系群众。代表联系群众活动室和“福建省各级人大代表活动小组”作为代表小组向选区、选举单位延伸的探索，一定程度上弥补了闭会期间代表个体履职的空白，推动了上下级代表间的沟通交流和代表同选民、选举单位的联系。

2、受邀参与本级和下级人大、“一府两院”监督活动为重要补充。这主要是以代表个体身份受邀参加，密切与国家机关的联系和监督。常见形式：根据人大常委会安排参加同级人大常委会组织的视察、调研、执法检查，列席人大常委会会议；参与辖区基层乡镇街道人大代表活动，如列席乡镇人大会议、参加乡级代表小组代表活动、参与基层所站工作评议等服务地方经济；参与“双联”活动，通过人大常委会组成人员联系代表、代表联系选民，进一步发挥桥梁纽带作用；知情知政权，由人大常委会、“一府一委两院”为代表寄送、提供工作信息，邀请代表参加热点工作监督，参加法院庭审旁听监督，参加有关工作征求意见座谈会等。通过受邀参加活动，增进对人大常委会和“一府两院”工作的了解，为监督和审议工作累积经验，夯实基础。

3、联系群众收集民意提出代表议案建议为工作绩效的展现。这是人大代表个体履职与成果的主要表现形式。人们常说人大代表“集体有权、个人无权”，其实代表个体履职包括提交书面议案建议、密切与选民群众联系等，其中联系群众是闭会期间工作的过程，提交代表议案建议是结果。提交议案建议既是代表个体的权利义务，也是代表履职的重要成就体现。现实中，代表议案建议大多数来源于代表所从事的行业或日常生活中关心关注的焦点。

二、存在问题与原因

1、服务机制松散，组织管理缺位。制度运行绩效一般由两方面因素决定，一是制度的供给，即制度设计和议程设置，二是制度执行者和相关行为人的因素。从制度供给角度上看，作为闭会期间代表活动基本形式的代表小组，以及实践创新开展的代表联系群众活动室等，制度安排相对泛化、笼统、抽象。近些年根据省人大部署安排建立的系列人大代表联系群众工作室仍以搭架子建平台为主，平台建设的功能定位不够明晰，运作规范指导方面不足。实际运行中往往主要依托乡镇街道基层人大协调自主探索运作，而且在乡镇辖区的县级以上各级代表甚至常常被分散到乡级代表小组参加活动，代表小组自行组织的闭会活动往往次数少甚或处于无序、空转状态，代表闭会履职、管理、监督一定程度上存在着本级人大缺位现象。从制度执行者和相关行为人角度看，市县两级人大基本以制定方案部署实施为主，乡镇街道人大以落实县级人大部署安排活动为主，甚至常因人手不足、人员更换频繁业务不熟、忙于兼任的基层工作等导致“耕了人家的田荒了自己的地”的现象，工作落实不到位、不全面。如我市近年始终围绕“代表活动月”的“五个一”活动主题和确定“福建省各级人大代表活动小组”活动主题部署推动代表小组活动，实际活动开展和落实情况依托乡镇街道人大组织和人大常委会组成人员“双联”指导，往往存在落实不平衡和履职形式化、走排场、走过程的倾向，已有工作平台运转不畅，不少制度仅停留在挂牌上墙应对或偶而为之的接待选民日活动名义层面。一些地方实践中即使进行了有益的探索或取得了实效，但是好的做法没有得到有效的宣传推广上升为经验推动其他地方学习借鉴形成同级代表的工作机制。机制探索总体处于一种大同小异却各自为营、代表履职制度探索碎片化、制度实践权威性不足、履职制度的探索频频受阻等状态，人大及其常委会基本没有对代表闭会履职活动进行直接有效的监督和管理。

2、闭会履职虚化，履职动力不足。代表在闭会期间的职责和义务，宪法只有原则性的规定，相关法律法规和文件对代表联系群众制度的规范较为模糊。在代表兼职制和以集体活动为主的情况下，代表履职平台的运行总体呈现制度约束较宽和地方探索的特征。从我市代表联系群众活动室工作调研了解情况看，基层人大引导制定的代表履职相关制度一般有十多种，规范层次多，内容分散，不便于记忆和使用，实践中基本上逐步形成以选民接待日为主的较为制度化的工作方式，代表参与履职活动一般表现为有组织的被动履职，受安排色彩浓。应该说，不少代表对代表身份的定位和认识上存在偏差，对代表的权利和义务并不明晰，将关注点放在代表这一身份的荣誉上，而忽视了“人大代表”四个字之下所包含的责任，代表履职责任往往被弱化、虚化，呈现形式化的现象。对本地区经济社会发展状况不够了解，对法律法规、财政运行等不熟悉，调研视察点往往又倾向先进、样板项目，赋予参观、展示性目的，代表对经济社会发展运行、群众普遍关心关注和期盼点不太了解，报告审议和理解不够深刻，很少对审议的报告提出建设性的修改完善意见。这点从近年没有由大会主席团通过报告修改意见可见一斑。从大会代表建议准备情况看，存在着一定数量代表建议是由乡镇街道人大办工作人员、代表团工作人员会前或会中根据代表一两句话临时代笔甚至完全组稿的现象，基层代表建议事项多局限在自身工作和生活相关的路、桥、福利待遇等方面，无关痛痒的小问题以及不具体、难落实等建议问题普遍存在，较少有以影响县域经济发展角度来发现问题提出建议，人代会无声代表不乏比例。再加上代表履职能力不足以及学习交流活动缺乏等原因，一定程度上也导致了代表想为却不能为、心有余而力不足的情况，闭会履职成效甚微。

3、履职活动凭自律，监督机制弱化。代表的兼职身份决定了其拥有“政治人”和“经济人”的双重属性，因利益冲突，并不天然地以公共利益为依归。虽然代表法明文规定闭会期间代表要参加本级人大安排的集体代表活动，优先履行代表职务。但在具体实践中，代表面临着做好本职工作与兼顾履职的权衡，常常遇到代表特别是乡镇基层代表，以本职工作或生产生活事务为由推辞、缺席一些代表活动，参加集体活动也掺杂着被动成分，并未真正履行代表职责。代表法没有明确规定代表出现履职不力或者没有尽到履职义务所应承担的责任，实践中，对代表实施的惩罚措施普遍针对代表的违法乱纪行为，辞职制度适用对象主要是因岗位调整或拟受法纪和组织处理的劝退对象，极少有因代表未履行职责或不称职而劝辞、惩罚的例子。现行法律对人大代表的行为表现的规范要求过于空泛和笼统，没有明确基于程序、内容等实体监督代表的方式，事实上形成“代表终届制”，即人大代表是否积极履职无关紧要，只要不出现严重违法情况一般不会被罢免。代表参与履职情况往往与个人履职意愿、履职态度和自律意识息息相关，现实中出现积极履职与消极履职两极分化。实践中，代表述职工作虽陆续开展，但因缺乏有效的引导和监督，述职评议往往也流于形式。

4、地位彰显不明，代表意识不强。一方面，除每年的人代会和代表换届选举轰轰烈烈宣传营造广泛社会氛围外，平时对代表工作的社会宣传面较窄，代表宣传工作主要集中在人大系统，辐射空间有限，代表履职的舆论环境没有很好地起到推波助澜的作用。另一方面，代表闭会履职政治参与不充分，除参加人大集中组织的视察调研外，联系群众多以党政干部、村两委干部身份出现，如人大代表联系群众室开展接待日活动，也大多结合村居两委人员值守安排以村居两委干部为主，代表身份彰显较少。从今年我市部署县级代表申报履职信息落实过程看，有的代表除参加人代会、参加人大组织的代表集中培训外，基本没有填报出其他的履职信息；登录“福建省三级人大代表履职服务平台”有一个账号和密码，忘记账号和密码的也不在少数，从没登录过的也有，甚至委托基层人大工作人员代劳的现象也存在。应该说，代表意识的缺失是基本因素，人代会代表团审议工作报告时不少代表错误地将审议工作报告理解为“学习工作报告”，把会议审议当作学习的渠道，本质上是未能正确解读审议，代表意识缺失。总体而言，代表闭会履职的外部环境尚待优化，代表的主体地位有待进一步彰显。

三、推动路径思考

（一）强化组织推动，完善制度安排

　　1、多措并举，健全工作平台。代表活动，阵地是载体。代表活动室、代表联系群众工作室等平台既是一种制度安排，也是一项实务工作，应列入同级人大的重要议事日程。首先，要立足基本制度的落实引领履职活动常态化。以代表履职为出发点，突出代表活动制度的保障，注意消除冗余，用视察调研、述职评议、走访联系和学习交流等基本制度落实要求，拧紧代表履职的发条，推动制度落地。其次，要加强人大组织内部建设，完善同级人大机构与代表活动平台间的沟通协调，对代表活动有方向地引导，使履职方式、履职内容更能体现“准”和“实”。重点要抓好依托各乡镇街道所在地人大代表联系群众活动室设立的“福建省各级人大代表活动小组”的活动示范，密切各级代表的履职经验交流学习，激发代表履职热情。第三，要探索突破瓶颈，在县级代表现有以地域、选举办事处划分小组活动基本形式基础上，探索全区域划编界别小组实行地域与界别“双轨并行”的小组活动机制，上下级人大联系督查、互动，发挥人大常委会“代表机关”的整体职能作用，既为平台代表活动提供一个新的路径选择，密切本级人大工作委室的对口指导，解决平台空转、运行缺少保障等问题，也有利于推进议案建议可行性的论证评价，进一步夯实小组活动形式。总之，要抓住工作重点，重视每一次小组代表活动，将代表工作平台定位于代表联系群众的桥梁、社情民意的收集站、人民群众的服务站和代表的培训站，不断优化代表活动环境，推动“人民选我当代表，我当代表为人民”从口号变为现实。

2、加强培训，增强角色意识。深化代表培训，是夯实发挥代表作用的基础。代表一届任职五年，对代表初任培训、履职培训、专题培训等，要系统谋划五年规划和年度计划，将代表培训纳入目标常抓不懈。首要的，是进行增强代表意识的教育，这是代表依法履职、充分发挥作用最基本的前提条件。代表作为国家权力机关的组成部分，代表角色责任要回归制度初衷和角色本位，按照代表法规定的“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”“应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”等要求，把初心使命落实在行动上、体现在担当中，正确看待代表角色责任和“兼职制”，按照代表角色要求完成人民授予的权力、履行国家规定的权利和义务，完成人大代表的工作与任务。其次，人大要探索多样化培训方式，提高培训的系统性和实效性。要有步骤的开展人大知识、法律知识、预算业务知识、履职技巧等内容培训，采取走出去、请进来、编印代表工作手册和学习资料、实践观摩和经验交流等，加强代表法律素养、参政能力、审议能力和建言能力的培养，不断增强代表责任意识、法律意识和大局意识。在人大没有专门培训学校和师资的情况下，可发挥党的领导和党委组织部门考察职能作用，协调将代表培训和人大制度培训内容纳入同级党校主体班次，发挥党校培训机制的影响力。

（二）丰富履职实践，引导代表作为

1、加大视察，提供舞台广泛参与国家事务。改善代表履职状况，首要的是要激活代表行动的期待，关键是让代表“动”起来，为代表履职活动扩大参与的广度和深度。调研、视察是闭会期间代表履职的重要内容，也是保障代表知情权、发现问题和确定议题的重要路径，同时还是政府借助人大代表同人民群众建立密切联系的重要方式。没有调查就没有发言权，只有知情知政才能更好履职。闭会期间经常性地组织代表开展视察调研活动，扩宽信息渠道，让代表对经济社会发展等有直观认知和感受，既可为代表审议各项报告、提出议案、强化监督、更好开展活动执行职务等创造良好条件，也会使代表的“政治角色”更出彩，同时也有利于培养代表履职意识。实操中，针对代表履职缺位现象，还可通过提前征询代表参与主题活动的意愿，有针对性地邀请意向性强的代表参与人大开展的视察调研等活动，更好地调动代表履职的积极性。

2、立足服务，发挥建议主渠道作用。一方面，要搭建工作舞台，立足区域协同发展发挥代表建议作用。我国人大特殊的代表选举机制、代表团机制，使地方代表具有地域性特征，提出的议案建议往往围绕本地事务，也是一个向上级争取资源的主流制度渠道。代表建议有关部门必须书面答复，这是代表对同级政府表达意见的有效方式，大会代表采访宣传等媒体的关注，也更容易使建议事项成为社会聚焦点，无形中对政府部门形成一定的压力。实践中，要引导代表为区域发展提出代表议案建议，特别是要重视发挥辖区省、市级代表承担利益二次传递的代议功能作用，代表、人大和政府三者在代表议案建议准备过程中可以分工合作，加强选题沟通，积极向上反映地方需寻求上级资源帮助的诉求。特别是地方政府工作部门，因其了解情况，是地方化利益表达背后的主要驱动力，在代表建议准备过程中要起关键作用，为代表建议提供素材、提供初稿，既有助于推动地方发展，有助于提升代表议案建议质量，也能优化代表政治功能，重塑代表在政治生态中的政治角色。

（三）弘扬先进典型，加强履职监管

1、树立典型，示范引领。在前期搭平台建框架的基础上，要实现平台从建起来到转起来的提升。首先，定好盘子打造样板。要以示范点建设为抓手，从数量转向质量，在实践中稳步拓展。要坚持以代表小组活动室建设为依托，以代表小组活动为主平台，不断丰富闭会期间代表活动，重视推选工作能力强、责任心重、威信力较高的代表担任负责人、联络员，发挥好负责人、联络员的引领、助推作用。其次，要立足培育作为意识弘扬履职优秀代表。要尝试从代表履职本身入手，探索完善代表信息公开、述职评议、履职激励等制度，使其成为加强对代表履职监督的有效抓手。要继续探索“亮身份、晒履职”的有效渠道，以先进典型、优秀履职信息的公开为搭建展台，为代表提供比学赶超的擂台，激活积极履职代表的存量，探索增量，促进良好履职氛围的形成。三是要加强代表履职经验的学习，增强代表履职的制度合力。当前我国基层人大在推动代表履职方面有不少创新实践取得了良好效果，应加强学习借鉴，通过制度化的交流方式，完善代表履职服务保障机制，让代表联系群众制度由“人大组织起来的制度”变为“代表与群众之间的制度”，提升代表履职实效。

2、接受监督，落实责任。代表履职是本职，接受监督是动力。代表闭会履职具有自觉成份，落实责任需约束和规范代表履职行为，强化代表的履职监督。首先，要注重选民的监督，增强代表的压力感。代表是由选民选举产生，对选民负责，应在代表与选民之间架起监督的桥梁，重视代表履职行为和过程的公开，激发履职动力，并通过“双向互动”扩大公民的有序参与，督促代表完善履职表现。近些年各地探索述职评议等虽对推动代表履职起到了一定作用，但缺乏程序性和约束性措施保障，代表的重视度不足，效果不够明显。应注重初中期起好步述职为主，即在代表任期第一至三年即分批述职、互动，提高代表角色认知。其次，要注重缺席活动的监督，防治代表利益冲突问题。一方面，要以代表信息公开为前提，定期公开缺席活动的情况及事由，结合先进典型、优秀履职信息的公开，增加代表的责任感和压迫感，减少或避免代表不履职或履职不力的情况。另一方面，要积极探索代表“代表劝辞制”，为代表履职划清底线。代表未能充分履职或者出现履职不力的，要保障便捷操作的退出机制，多方位的督促代表积极履职，推动“软任务”化成“硬约束”。

（四）营造社会环境，尊崇主体地位

1、知情知政，尊重代表地位。知情权是执行代表职务的基本条件，也是执行代表职务所应享有的基本权利。“一府一委两院”及其相关部门应为代表知情知政提供保障，及时通报国民经济和社会发展运行情况、热点工作情况、民生事项等，并为代表履职提供经费、活动时间等其他权益保障。县级人大要坚持邀请人大代表参与人大常委会视察调研、列席人大常委会会议等活动，强化联系联络和服务保障，尊重代表的主体地位。

2、落实建议，准确回应民声。要立足回应代表关切增强建议办理实效，把办理代表议案建议作为支持本级代表依法履职、充分发挥作用的关键环节，完善代表议案建议督办制度。对承办不力的，要善于运用专题询问、质询等“杀手锏”的监督模式，彰显人大责任担当，增强代表履职的实效性和代表履职成就。

地方各级人大代表是各级国家权力机关的组成人员，依法为代表履行职务创造条件、提供保障，充分发挥代表作用，是人大的职责所在。做好新时代人大代表工作，要从代表履职本身入手，创新人大组织和服务保障机制，完善代表工作机制。要认真贯彻落实习近平关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，以党的十九大精神为引领，紧紧围绕人大常委会“两个机关”建设的要求，探索加强和改进代表工作，促进人大代表从荣誉代表变为履职代表，从会议代表变为日常代表，进一步提高人大的权威和公信力。

(张鹏)