根据宪法和法律有关规定，全国县乡两级人民代表大会自2021年起将陆续换届，依法直接选举产生新一届县乡两级人民代表大会代表。这次县乡两级人大换届选举，正值我们党成立100周年，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实施“十四五”规划和2035年远景目标的开局起步阶段，意义重大。为此，宁化县人大常委会成立了专题调研工作组，就今年的县乡人大换届选举工作开展课题调研，总结实践经验，广泛听取意见，并对县乡人大换届选举工作走好群众路线进行深入的研究和思考。

　　一、县乡人大换届选举坚持走群众路线的必要性

　　人大代表的选举产生有间接选举和直接选举两种基本方式。自1979年人大代表直选范围扩大到县级以来，全国范围内已进行了8次乡级、7次县级人大换届。2006年，是宪法修正案把乡镇人大任期由3年改为5年后的首次县乡人大同步换届直选。与间接选举相比,县乡人大代表的直接选举更能体现人民当家作主的本质和要求，更应坚持走好群众路线。

　　1.从国家治理体系层面看。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视县域治理和基层政权建设。县乡两级人民代表大会是基层国家权力机关，是地方国家政权的重要基础，是实现基层民主的有效形式。做好县乡人大换届选举工作，对于巩固党长期执政基础，保障人民当家作主，加强基层国家政权建设，坚持和完善人民代表大会制度，动员和组织全国各族人民投身全面建设社会主义现代化国家，具有十分重要的意义。群众路线是党的生命线和根本工作路线。作为基层组织建设的头等大事，换届选举事关基层政权巩固和广大群众的切身利益，必须走好群众路线，选出组织认可、群众认可的人大代表，为巩固脱贫成果、接续推进乡村振兴、全面开启“十四五”新征程提供坚强组织保障。

　　2.从完善人大制度建设层面看。选举制度是人民代表大会的基础，选举法是保障公民行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。2020年10月17日，全国人大常委会表决通过关于修改全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法的决定，这次选举法的修改，主要是为解决县乡两级人大代表数量减少的问题。县乡两级人大代表约占我国五级人大代表总数的95%，是党和国家联系广大人民群众的桥梁和纽带。据统计，自1997年以来，虽然我国多数地方的人大代表名额没有变化，但我国五级人大代表总数却呈逐届减少的趋势。其中，乡镇人大代表数量由1997年的242.34万名减少至2017年的188.15万名，降幅为22.4%，乡镇人大代表数量减少是五级人大代表数量减少的主要原因。乡镇人大代表数量的减少，给基层人大工作的开展带来一定的困难和问题。为此，新修订的选举法明确规定：县级人大代表名额基数增加20名，乡镇人大代表名额基数增加5名。适当增加基层人大代表数量，有利于更好反映人民意愿，代表人民意志，加强与人民群众联系，充分保障人民当家作主权利；有利于加强地方人大建设，结合地方实际，创造性做好各项工作；有利于更好地坚持和完善人民代表大会制度，不断健全和发展社会主义民主。

　　3.从人大代表彰显人民性的层面看。2021年开始，全国新一轮县乡两级人大换届选举陆续展开，有9亿多选民将参加选举，直接选举产生260多万名县乡两级人大代表。习近平总书记指出：“中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力”。人大代表是国家权力机关的主体。选举人大代表，是人民代表大会制度的基础，是人民当家作主的重要体现。人大代表一经依法选举产生并被确认代表资格，就具有了法定的代表身份。习近平总书记强调：“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”人大代表来自人民，工作和生活在人民群众当中，对基层实际情况最熟悉，对人民群众所思所想所盼最清楚，他们是关注民生、反映民意、为人民服务的公仆，是党和人民的“连心桥”。彰显人民性，就是要始终保持同人民群众的密切联系，坚持“从群众中来，到群众中去”。

　　二、当前县乡人大换届选举中坚持走群众路线存在的困难和问题

　　以宁化县为例，通过梳理上届县乡人大换届选举工作，以及本次调研中与人大代表的走访、座谈所掌握的情况看，在县乡人大换届选举中，走好群众路线还存在以下一些困难和问题：

　　1.选民参选意识不强。保证人民当家作主，通过依法选举让人民的代表参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的。但从之前的换届选举情况看，部分选民选举意识不强，参与人大选举热情不高。一方面，一些农村选区的选民更关注的是村党支部和村委会的换届选举，因为村主干对农村、农民、村里的各种事务有直接的影响，而对人大换届选举则抱着一种无所谓的态度，觉得影响不大，选谁都可以。例如：在2011年人大换届选举中，选区共提名推荐代表初步候选人403名，2016年只有331名，减少72名；2011年，十人以上联名推荐代表候选人295名，占72.25%，2016年仅85名，占25.7%，其中有4个乡镇联名推荐人数为0，比例明显下降。另一方面，从2011年起，县直机关企事业单位不单独划分选区，所有干部职工统一并入户籍所在地社区参选，因县直部门多、社区人口复杂，导致选民对候选人缺乏相应的了解或根本不认识（比如上级机关的寄选代表），从而造成选民参与的积极性不高，对人大的换届选举没有足够的热情。此外，在选区的划分中，现行按人口比例选举代表的做法，大都采取大村带小村合并一个选区，这种情况下人口少的行政村往往多年未能选出一个县级人大代表，影响了小村选民参选的积极性。

　　2.选举权利保障不够到位。习近平总书记指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利”。宁化是山区县，经济不发达，随着城市化和工业化的推进，人口外流不断增多，越来越多的农民外出务工经商，户口在农村，实际居住在城镇或较远的城市，造成大量人户分离现象，加之外出务工人员流动性大，居住地、联系方式不固定，选民登记工作难度加大，选举时由于经费、时间等种种原因不愿返回户籍地参加选举，影响参选率。2016年，宁化县共有人口379341人，参加选民登记的总数为291942人，因外出务工及无法联络而没有参加选民登记的有7796人，选民登记率97.3%；参加县乡两级代表投票选举的选民261605人，实际参选率为88.2%。另外，受代表结构比例限制，造成农村代表换届“选人难”。农村留守的农民文化程度普遍较低，个人素质参差不齐，参政议政能力较弱。综合素质较高的则大部分外出经商或务工，即使一些乡贤能人当选了代表，由于长期在外，履职活动参与率不高，代表作用没有充分发挥。而基层农村大多数妇女、党外人士、少数民族代表候选人相对来说知名度较低，社会活动能力较弱，在实际工作中影响力不大，代表广泛性不足，有的即使当选了代表，却因履职能力不强等原因起不到当选代表的作用。

　　3.选举程序不够规范。修改后的选举法对候选人与选民见面制度、流动票箱的管理、投票站的设立、选举大会的召开等内容作了进一步的规范，这些细节上的完善，符合民主发展的趋势，也是走群众路线的体现，但是在实际操作中不是很接“地气”。首先，在候选人审查环节上，2016年县乡人大换届选举增加了党委对代表候选人的考察审核工作，选举工作程序环环相扣，在法定时限前完成代表候选人的考察审核工作，时间紧、任务重，部分代表认为选举无非是“上级定名单、下边画圈圈”，产生一定的抵触心理。对候选人的公示基本是在规定时间内以张贴纸质公告的形式，将候选人名单和基本情况在所在选区内进行公示，群众知晓率、关注率不够。选举公告知晓面难以覆盖到全体选民，加大了组织选民参加投票选举的难度。其次，在候选人与选民见面环节上，2016年，宁化县共划分县级选区118个、乡级选区545个，选举县级代表200名、乡级代表899名。为组织好县、乡正式代表候选人与选民见面工作，县选举委员会对县委推荐的县代表寄选人员专门制定了见面工作方案，明确代表与选民统一见面的时间，但在实际操作过程中往往流于形式或走过场，在各乡镇、村召开的代表见面会上，只是简单介绍候选人的基本情况，缺乏选民提问等互动环节以及对当选后执行代表职务、履行代表义务等方面的表态，选民对候选人难于有全面、充分的了解。第三，在委托投票环节上，由于外出人口工作、时间、交通、来回成本等原因，回户籍地参选的实际困难不少，只能采取委托投票方式，委托选举工作量大。选举法规定一人只能接受一至三人的委托，在实际操作中很难执行，有的家中外出人口多，按三托一找不到委托的人，有的无法按要求提供电话、短信、书面委托等凭证。

　　三、如何在县乡人大换届选举中走好群众路线

　　近几十年来，在党的领导下，人民群众的民主意识、民主素养、民主观念都显著提升，形成在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等过程中尊重规则和规范的民主理性。党的十八大以来，习近平总书记围绕发展社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度作出一系列重要论述，为做好县乡人大换届选举工作指明了方向、提供了遵循。新形势下，走好群众路线，顺利完成人大换届选举任务，要始终坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事三者有机统一。

　　1.坚持党的领导。把党委统一领导贯穿换届选举工作的全过程，发挥党委总揽全局、协调各方的作用，为换届选举工作提供坚强的政治保证、思想保证和组织保证，这是顺利完成换届选举的根本保证。一是坚持正确的政治方向。县乡两级人大换届选举是社会主义民主法治建设的一项基础性工作, 事关人大代表和国家机关人事的更迭，政治性、法律性强，涉及面广、工作量大。做好县乡人大换届选举工作，最根本、最关键的是坚持党的领导。县人大常委会要旗帜鲜明讲政治，把换届选举工作与开展党史学习教育和“再学习、再调研、再落实”活动紧密结合起来，深入贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想以及党中央对新时代人大工作的部署要求，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。二是强化组织领导。成立换届选举领导小组，贯彻落实党中央关于换届选举工作的决策部署和省委的工作安排以及相关法律规定，加强对换届选举工作的统筹协调，及时研究解决选举中的重要问题。组织部门要把县乡人大代表选举作为党管干部、党管人才的重要工作内容，提前谋划、盘考虑人事安排，适时启动代表候选人人选的推荐考察工作，确保人事安排与换届选举工作有序衔接。成立县、乡人大换届选举委员会，抽调政治素质好、业务能力强的干部开展换届选举工作。发挥人大常委会的职能作用，依法加强对县乡两级选举委员会的领导，按照中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作的意见》及省市相关文件要求，开展工作人员业务培训，召开换届选举工作会议和换届考察工作会议，对换届选举工作进行全面部署和具体安排，确保换届选举工作有条不紊地进行。

　　2. 充分发扬民主。县乡两级人大代表选举是直接选举,是人民当家作主的重要体现，必须相信和依靠群众，尊重和保障选民的选举权利，激发广大人民群众的热情和主人翁意识，使县乡两级直接选举建立在广泛、有序而又坚实的民主基础之上，这是换届选举工作取得成功的基本条件。一是严把代表入口关。把遵守宪法和法律、密切联系群众、具有较强履职能力的人选举为人大代表，是这次换届选举的主要任务。按照新修改的选举法的规定，重新确定县乡人大代表名额，适当提高基层代表特别是一线工人、农民、专业技术人员代表的比例，新增县乡人大代表名额向基层群众、社区工作者等倾斜。统筹考虑妇女代表、党外人士代表、少数民族和归侨代表以及党政领导干部担任人大代表的比例，科学合理确定代表结构，规范代表候选人职业分类，认真核实、严格认定代表候选人身份。把好代表质量关，从推荐初步代表候选人阶段开始就将尊重民意、坚持代表的广泛性和先进性原则贯穿始终。在酝酿协商和确定代表正式候选人过程中，加大宣传力度，让选民了解熟悉推荐代表候选人的原则、范围以及推荐的方法、程序、步骤、时间要求等，引导选民广泛参与提名推荐工作，组织广大选民进行酝酿讨论，推荐出具有先进性和带头作用的代表候选人。在人选的确定上，要充分征求社会各阶层意见，自上而下、自下而上，反复酝酿，广泛讨论，最大限度扩大民主。二是严把组织投票关。宁化是人口大县，外出务工人员多、流动人口多，人户分离、人岗分离现象突出，针对往届选举中出现的选民登记难度大、选区划分无法完全均衡到位等问题，今年的换届选举要更加认真细致开展选区划分和选民登记工作，积极探索跨行政区域选民登记信息互联互通，支持选民通过信息化方式进行登记，进一步保障流动人口的选举权和被选举权。今年县、乡代表名额分别增至224名、968名，县级选区的划分和代表名额分配将依照“大稳定小调整”的原则将代表名额分配至各乡镇选区，各乡镇按照方便选民投票的原则设立选举中心会场、投票站和流动票箱。选举委员会要组织做好县、乡正式代表候选人与选民见面工作，制定投票选举工作方案和投票选举办法。投票选举日当天，选举委员会成员和人大常委会机关工作人员全部下到各乡镇现场指导，严格按照选举程序，充分尊重选民意愿，做好投票选举工作。

　　3.严格依法办事。我国的宪法、法律都是党的主张和人民意志的结合体。因此，严格依法办事的实质就是按照人民的意志办事，按照党的主张办事，这是做好换届选举工作的重要保障。一是严格遵守法定程序。县委、县人大常委会和选举委员会要高度重视换届选举的程序性、规范性、公正性和有效性，在选举工作的各个环节都要遵守相关的法律规定和程序要求，全体党员尤其是党员领导干部要带头遵守有关法律的规定。县乡党委依法把握好组织提名与选民、代表联名提名的关系，纪检、综治、公安等部门要及时对各选区提名的初步候选人进行协审，保证所确定的代表候选人素质高、结构合理、符合选民意愿。选举委员会要严格按照差额比例的规定和“两升一降一保证”的要求做好代表正式候选人的审查工作，把好政治关、法律关、纪律关，严格执行“三个法定时间，两个过半的原则”依法选举。各选区要规范投票的组织管理，对票箱设置、选票设计、选举工作人员的培训和配备、开箱验票计票等都严格按照规定程序操作，确保投票选举工作依法依规依程序顺利完成。二是严肃换届风气。坚持教育在先、警示在先、预防在先，把换届纪律和风气宣传教育贯穿始终，强化领导干部、人大代表和选举工作人员的责任担当、规矩意识。坚持对违法违纪行为“零容忍”，切实预防、坚决查处选举中的不正之风和腐败问题，严防黑恶势力、家族势力等干预和操纵选举，对破坏选举的行为要依法追究责任。要建立健全人大、纪委、政法、信访等多部门组成的快速协调处置机制，制定应对和处置突发性事件的预案，从严从快打击贿选等破坏选举行为，确保换届选举风清气正。

　　（宁化县人大常委会课题调研组）