做好县乡人大换届选举工作，是坚持和完善人民代表大会制度的一项重要任务，对于巩固党的执政基础，保障人民当家作主，加强基层国家政权建设，具有十分重要的意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视县乡人大换届选举工作，对发展社会主义民主政治、推动人民代表大会制度与时俱进提出一系列新思想新论断新要求，为做好县乡人大换届选举工作指明了方向、提供了遵循。今年是县乡人大换届选举年，如何总结实践经验，切实把好代表政治关、素质关、结构关，依法做好县乡人大代表换届选举工作，是摆在我们面前的一个重要课题。笔者结合换届选举前期准备工作调研情况，试从制度依据、实践分析和建议探讨三个方面，谈一谈对把好县乡人大代表“入口关”的粗浅认识与思考。

一、制度依据

（一）宪法和法律的规定

我国宪法和选举法、代表法规定，人大代表候选人必须具有法定基本条件，人大代表应当体现广泛的代表性，同时应具备相应的参政议政素质和能力。

一是人大代表应当具有的基本条件。“选举权的普遍原则是人大代表选举的一项基本原则”。宪法和选举法规定，“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。依照法律被剥夺政治权利的人没有选举权和被选举权。”选举法第二十七条规定“精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”据此，法律规定的人大代表的基本条件为：具有我国国籍；年满18周岁；没有被剥夺政治权利；非精神病患者。符合上述基本资格条件的公民均可作为代表候选人，并通过选举程序当选人大代表。

二是人大代表应当具有广泛的代表性。这是人民代表大会制度的本质要求，也是由我国人民民主专政的国家性质决定的。2010年修改选举法时增加规定，全国人大和地方各级人大代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。2020年修改选举法为了解决基层人大代表不断减少的问题，增加了县乡人大代表名额基数，并在选举法修正草案的说明中特别指出：在分配这些增加的县级人大代表名额时，重点向由乡镇改设的街道倾斜，进一步优化县级人大代表结构。选举法的立法用意旨在通过落实这些规定，优化人大代表结构，实现更广泛的代表性，加强人大代表同人民群众的联系，更好反映人民意愿、代表人民意志，充分保障人民当家作主权利。

三是人大代表应当具备的基本素质。宪法和法律虽然没有直接规定人大代表应当具有的基本素质，但是从代表法规定的人大代表享有的权利和应当履行的义务分析，人大代表必须具备与执行代表职务相适应的基本素质和能力。主要包括四个方面：1.模范地遵守宪法和法律；2.具有较高的参政议政意愿和能力；3.自觉遵守社会公序良俗；4.行为能力。

（二）中央政策的要求

坚持党对选举工作的全面领导，是做好换届选举工作的重要原则。党的十八大以来，中央系统总结基层人大选举工作经验，针对一些地方存在的突出问题，先后出台中发〔2015〕18号、中发〔2016〕8号、中发〔2021〕3号等文件，对把好人大代表“入口关”，依法做好县乡人大换届选举工作提出一系列政策要求。

一是明确将把好人大代表“入口关”作为依法做好县乡人大换届选举工作的重要举措之一。中发〔2015〕18号文在依法做好县乡人大代表选举工作中，明确提出把好人大代表“入口关”要求，强调“地方党委要依法行使代表候选人提名推荐权，把好代表政治关、素质关、结构关，对其政治素质、思想品行、遵纪守法、履职能力等方面进行综合考察。”文件以超乎以往任何文件的力度，提出更为严格更为具体的把关要求，既明确把关责任主体（地方党委）、把关方位（政治关、素质关、结构关），又明确代表候选人考察审查责任主体（党委组织部门）、基本内容（政治素质、思想品格、遵纪守法、履职能力等）、主要方式（综合考察）。值得注意的是，文件还首次提出“代表候选人初步建议人选”概念，并明确初步建议人选的提出主体、原则和程序。文件的出台，对地方加强县乡人大代表把关，依法做好县乡人大代表选举工作具有重要指导意义。

二是进一步提出人选标准、代表结构、考察审查要求，规范提名把关工作。作为上一轮县乡人大换届选举工作的政策性文件，中发〔2016〕8号文进一步明确提出人选标准、结构比例、考察审查等把好代表候选人“入口关”要求。在人选标准上，着重强调政治素质，明确政治上有问题的不能提名推荐为代表候选人。在结构比例上，提出“两升一降一保证”结构要求，即一线工人、农民、专业技术人员代表的比例有所上升，妇女代表的比例有所提高，党政干部担任代表比例从严掌握，保证少数民族和归侨代表。同时要求认真核实、严格认定代表候选人身份。在考察审查上，为便于实际操作，针对人选不同情况，提出不同考察审查要求。如，人选为领导干部的，应当听取纪检监察机关的意见，并依照规定核查个人有关事项报告情况；人选为非公有制经济人士的，应当进行综合评价等。

三是突出政治关、素质关、结构关，总结实践经验，提出新的把关要求。作为今年县乡人大换届选举工作的政策性文件，中发〔2021〕3号文将把好代表政治关、素质关、结构关作为把关重点，总结上一轮县乡人大换届选举实践中形成的工作经验，对做好代表提名推荐、考察审查、保证代表的广泛性和代表性等，作了进一步细化规范，提出了新的要求。提出更高的人选标准。要求注重人选在本职工作中的表现，特别是在脱贫攻坚、乡村振兴、抗疫斗争等重大任务和考验中的工作实绩。并明确严格落实“九个一律”不得提名推荐要求。规范考察审查工作。要求健全联合考察审查机制，建立提名推荐和考察审查责任追究机制，落实责任、堵塞漏洞。要求保证代表的广泛性和代表性。除重申“两升一降一保证”结构要求外，明确新增县乡代表名额应当向基层群众、社区工作者等倾斜。同时要求适度增加新的社会阶层代表人士。

二、实践分析

（一）上一轮县乡人大换届选举工作中的主要做法

上一轮县乡人大换届选举工作中，各地坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事，认真贯彻落实中发〔2015〕18号和中发〔2016〕8号等文件精神，重点抓好提出代表候选人初步建议人选、代表候选人考察审查、落实代表结构比例三个方面工作，顺利完成了换届选举工作，形成了许多行之有效的经验做法。

第一，把好代表候选人初步建议人选提出关。“代表候选人初步建议人选是一个政策概念，指的是为法定提名主体依法提出代表候选人所提供的预备人选或建议名单”，作为基础性名单，在上一轮换届选举实践中，各地按照中央文件规定，严格人选标准、规范审核批准程序，慎重提出初步建议人选。一是细化人选标准条件。根据中央文件规定的人选标准和“九个一律”不得提名推荐要求，结合地方实际进一步明确和规范不宜作为代表人选的具体情形，统一口径。如，明确违反土地、计生等相关法律法规的影响期限（一般为五年）。二是实行归口提名推荐。属于党政领导干部的，由党委组织部门负责推荐；属于党外人士的，由党委统战部门负责推荐；连选代表，由县乡人大负责推荐。各归口单位推荐的人选由党委组织部门负责汇总，并对初步建议人选的标准条件、结构比例进行初步审核把关。三是严格落实集体决策，初步建议人选经党委组织部门初步审核后，报换届选举领导小组审核，最终由党委会会议批准，为各党政、人民团体和选民提名推荐代表候选人提供了高质量的人选。

第二，把好候选人考察审查关。考察审查是把好代表“入口关”最重要、最关键的环节。在上一轮县乡换届选举实践中，各地按照中央文件要求，切实加强考察审查工作。在考察审查方式上，主要参照干部考察的方式，由党委组织部门会同纪检监察机关、统战、政法等部门和人大常委会有关机构组成若干考察组，按照干部管理权限或属地原则，采取召开座谈会、实地走访、个别谈话、查阅档案、与考察对象面谈等方式，对考察人选的政治素质、思想品行、廉洁自律、履职能力等方面进行综合考察，并书面征求纪检、法院、检察院、公安、国安等部门意见。其中，涉及非公有制经济人士的，由统战部门进行综合评价。在考察范围上，将选民联名提名的代表候选人纳入考察审查范围。同时，明确一年内按干部管理权限进行过组织考察的可不进行考察，适当听取意见。如，提任考察、换届考察、表彰考察等。在考察公示上，进一步明确公示范围、时间，规定人选在所在单位或区域进行公示，民主党派的还要在所在党派公示；公示时间一般为3-5个工作日。在考察结果运用上，对有问题反映、一时难以查清的，一律暂缓并由推荐单位撤回推荐提名。

第三，把好代表结构优化关。优化代表结构比例是落实选举法中代表广泛性规定的要求。各地基于落实“两升一降一保证”结构比例要求和便于操作的考虑，对代表身份和职业的结构比例进行了明确。一是明确结构比例要求，如妇女代表的比例不低于20%，并且比上一届有所上升。二是明确党政领导干部提名为代表候选人数量，从严掌握比例。如县级党政领导干部提名为县级代表候选人不超过5人；各乡镇领导干部提名为县级代表候选人不超过2人。三是在分配代表名额及构成意见时，根据上一届代表结构比例，适当增加基层一线工人、农民、专业技术人员和妇女代表数量，来落实结构比例要求。以三明市上一轮换届选举为例，乡级人大代表中，工人占2.2%、上升0.45%，农民占77.32%、上升1.89%，专业技术人员占3.71%，上升0.73%，公务员占1.89%、下降4.95%，妇女代表占26.72%、上升3.46%，归侨侨眷代表占0.21%，少数民族代表占1.54%；县级人大代表中，工人占4.66%、上升0.22%，农民占45.9%、上升0.2%，专业技术人员占6.53%，上升0.48%，公务员占32.5%、下降4%，妇女代表占26.12%、上升2.01%，归侨侨眷代表占0.24%，少数民族代表占1.77%。可以看出，“两升一降一保证”结构比例要求在三明市上一轮县乡人大代表换届选举中得到较好落实。

（二）实践中存在的主要问题

上一轮县乡人大换届选举是中发〔2015〕18号文出台后进行的首轮县乡人大换届选举，相较于以往的县乡人大换届选举，难度更大、要求更高。从换届选举前期准备工作调研情况及查阅上一轮换届选举资料分析，基层在把关实践中还存在以下三个方面问题。

一是代表候选人初步建议人选产生机制尚不完备。代表候选人初步建议人选是中发〔2015〕18号文提出的新的政策概念。文件对代表候选人初步建议人选的提出主体、原则和程序作了明确规定，但在具体实践中，对于如何产生初步建议人选，一些地方还缺乏深入研究或统筹考虑，工作的随意性较大，操作程序不规范，导致工作不到位、效果不理想。主要体现在，各归口推荐单位之间的关系未理顺，提出的初步建议人选无法满足代表结构比例要求等。

二是考察审查工作缺乏必要的制度保障。选举法没有涉及对代表候选人考察审查的规定，中央文件如中发〔2015〕18号文、中发〔2016〕8号文对考察审查工作的责任主体、主要方向及重点等进行了明确，但是对考察审查的启动时机及具体步骤程序等缺乏明确表述。在具体实践过程中，由于各地对政策把握不一，启动考察审查工作的时机并不一致。主要有三种情形：1.在推荐初步建议人选前启动考察审查工作；2.确定初步建议人选后对初步建议人选进行考察审查；3.对代表初步候选人进行考察审查。三种做法各有利弊，前两种启动时机早、考察审查面广，但考察审查任务重，同时在组织选民联名推荐代表候选人时，容易造成代表候选人“内定”的印象，影响选民推荐代表候选人的积极性。后一种启动时机迟、考察审查范围较小，但容易出现通过考察审查的候选人达不到代表结构比例要求的问题。

三是人大代表结构分配不合理。实践中，各地基于落实代表结构比例要求和实际操作，在分配代表名额时，同时提出代表构成意见。因目前换届选举工作流程是分配代表名额——开展代表资源摸底，选举委员会在分配代表构成意见时对代表资源实际分布情况并不清楚，必然导致分配的代表构成意见与代表资源分布情况不相适应，容易造成为落实结构比例要求而降低素质要求，“从高个子中选矮个子”问题。

三、建议探讨

县乡人大换届选举工作的法律性、政策性、时间性强，今年县乡人大换届选举工作较往届涉及面更广、难度更大、要求更高。总结上一轮换届选举实践经验，在把好代表“入口关”方面，可以先行考虑从以下四个方面进行改进。

（一）健全代表资源摸底调查机制。“做好代表资源摸底调查是换届选举准备工作的重要环节，是提名推荐代表候选人、把好代表候选人‘入口关’的一项基础性工作。”首先，由党委组织部门牵头，根据本级人大代表名额和结构比例要求，合理确定代表资源规模和结构比例。具体可以根据选举法的规定，按多于应选代表名额三分之一至一倍确定。其次，根据确定的代表资源规模和结构比例，合理分解到下级党委或基层党组织进行摸底调查。具体可按制定方案、开展摸底调查、形成初步名单、进行审查、确定正式名单等步骤进行。再次，根据摸底调查确定的正式名单，编制代表资源分布清单，建立代表资源库，为各政党、人民团体和选民提名推荐代表候选人提供建议人选。

（二）调整换届选举工作流程。针对选举委员会分配的代表构成意见与代表资源分布情况不相适应，从而造成为落实结构比例要求而降低素质要求的问题，建议调整选举工作流程，将代表资源摸底调查工作提前到选区划分和分配代表名额之前开展。如此，县乡选举委员会可以根据优化代表结构比例要求和代表资源分布情况，科学划分选区，合理确定代表名额和代表构成意见，做到有的放矢，实现代表结构和素质“双优化”。

（三）改进代表候选人考察审查工作。针对上一轮换届选举实践中，各地启动考察审查时机不一、反映考察审查任务时间紧、任务重等问题，建议统一考察审查的启动时机，以对代表初步候选人进行考察审查为宜。这一考察审查启动时机既符合中央文件规定的“党委组织部门承担代表候选人考察审查工作责任”精神，又能缩小范围、减轻考察审查任务，同时还能避免选民产生代表“内定”的印象。在具体操作中，可以将书面征求有关部门意见（协审）环节前置，排除不符合人选标准条件的对象，进一步缩小考察审查范围。同时，鉴于县乡人大代表候选人是同时分别提名推荐和县乡选区的关系，可以同步进行县乡人大代表候选人考察审查，避免重复工作。

（四）建立责任倒查和追究机制。借鉴干部选拔任用中的责任认定和追究办法，出现“带病入选”“带病当选”问题的，由党委组织部门会同纪检监察和人大有关机构及时对代表提名推荐和考察审查过程进行倒查。对存在隐情不报、把关不严等行为的，不仅要查处当事人，还要进一步追究相关责任人责任；对当选后被举报存在严重问题，并经查实的，由代表资格审查委员会在审查报告中提出当选无效意见，同时严肃倒查提名推荐人责任。

（张林昊）