永安市人大常委会  陈瑜

在人大监督推动法律法规实施的各种方式中，执法检查是法律法规规定的最具体、各级人大常委会最频繁使用的法定监督方式，也是最有效的人大监督手段之一。执法检查是对法律法规的“深度体检”和“法律巡视”，是各级人大常委会行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把“利剑”，在我国厉行法治，推动国家治理体系现代化，推进全面依法治国过程中发挥了非常重要的作用。然而，目前区县人大常委会在执法检查存在诸多问题亟待修正与完善，本文拟从区县人大执法检查报告调研分析入手，就如何增强区县人大常委会执法检查权威作如下思考。

一、区县人大常委会加强执法检查意义

基层是各类社会活动的主要场域。国家法律贯彻执行得如何，民主法制建设进展得怎样，基层是“晴雨表”。区县人大常委会的执法检查是检验国家法律贯彻执行情况在基层的“试金石”，在基层法治建设占有十分重要的地位，是整体推进的基础环节。

（一）保证基层宪法法律正确实施的需要。人民代表大会制度体制和权力运行体制设计下，保证宪法法律在地方实施这一职权，是由地方各级人大及其常委会来承担，并成为其首要的和核心的职权。就基层人大而言，虽然宪法法律没有赋予其立法权，但基层人大是国家政权体系的基础，是法治建设的维护者、实践者和推动者，必然承担着保证宪法法律和法规在本行政区域内的实施、维护宪法法律权威的重要使命。

（二）加强基层人大权威性的需要。执法检查是人大监督中最有效手段之一。基层人大常委会发挥好执法检查作用，将有力地促进法律法规的有效实施，增强人大工作的权威性，得到人民群众的认同，有效促进基层经济社会发展。

（三）完善基层法治建设的需要。当前，我国正处在改革攻坚期和深水区，基层各类社会矛盾叠加，经济形势错综复杂。面对一些法律制度尚待完善、法律权威还未真正确立的社会现实，强化法治观念，并注重从基层推进法治中国建设，具有重大而紧迫的现实意义。区县人大常委会开展执法检查可以推动基层法治宣传教育活动深入开展，促进全社会法治观念和民主意识的提高。可以更广泛发现现行法律法规中存在的不完善的地方，促进法律法规的修改完善和法律制度的完备，维护人民群众的根本利益。

二、区县人大常委会执法检查报告分析

监督法第二十六条规定，“执法检查结束后，应当及时提出执法检查报告，经主任会议决定，提请人大常委会会议审议。”执法检查报告是执法检查成果的重要体现，报告的质量直接决定着检查的成效，也是能客观公正、忠实有效反映执法检查活动过程、内容和效果的载体。因此，对执法检查报告进行详实的调查和分析，将是研究区县人大执法检查的有效途径之一。

为准确反映当前区县人大执法检查的实践样态，笔者选取四个省份12个区县2016、2017、2018、2019、2020、2021年份，区县人大执法检查报告共72篇为样本，通过文献调查、实地调研等方式开展研究，通过详细的数据收集和整理，对其实施效果和存在的问题进行梳理。虽然样本数量有限，但从样本的典型性和获得的结论来看足以反映当前执法检查中存在的共性问题。主要选取以下方面进行分析得出结论：

（一）执法检查法律事项

72篇样本会共检查了64部法律法规的实施情况。按照所属法律部门分类，行政法36件、社会法15件、经济法6件、诉讼与非诉讼程序法5件、宪法相关2件法。从类型看，行政法占比最大，达57%多少，行政法调节的是行政机关与公民、法人和其他组织之间因行政管理活动而发生了法律关系。行政法涵盖了治安管理、城市建设、环境保护以及教育、科技、文化、卫生、体育等方面，政府在这些领域的行依法行政成效和水平也更为百姓所关注。人大常委会进行执法检查，最终目的是督促政府依法行政，督促人民法院和人民检察院公正司法，从而保证法律法规正确有效的实施［1]。各级政府及其组成部门涉及的工作职责，相对于人民法院和人民检察院的职责内容，与人民生活更加贴近和相关。因此，在开展执法检查的法律法规选择方面，更加倾向于行政法，是较为合理的。而经济法、诉讼与非诉讼程序法和宪法相关法占比比较少。

（二）执法检查类型

1.区县本级人大常委会开展的执法检查。样本中此类执法检查为自主选题。大多集中于农业、环保、财经等领域，往往以对单一法律的检查为主，与本地存在的重要、急需解决的问题相联系。值得注意得是从报告中反映个别人大常委会违反监督法，将执法检查报告放在主任会上听取，混淆审议执法检查报告与听取法律法规实施情况报告的程序。

2.配合上级人大常委会开展对法律法规的上下联动执法检查。此类在样本中占50%以上，往往采用“法律＋地方性法规”实施情况检查的形式。上下联动的方式有利于整合资源、借力使力，形成合力和声势，但客观上也挤占了地方人大常委会有限的监督资源，对多数法规难以再自行组织执法检查，据统计，现行法规中有一半以上从未进行过执法检查。

3.以专项检查为主，综合检查极少。专项检查即组织对同一法律实施情况进行专门检查。样本中主要是针对城市管理、社会治理、生态环境等某一领域。综合检查即将几部法律、法规或有关决议、决定内涵相关、执法部门相对集中的合并起来，同时进行检查；或为了了解一个或几个法律法规以及多个单位的执法情况开展同类性质合并执法检查，这类检查可有效推进法律法规实施的系统性、整体性和针对性。但样本中此类综合检查仅为1篇。

4.委托检查。即由上级人大委托下级人大开展的执法检查。受委托的人大常务委会以书面形式将将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会，此类检查在样本中略为占8%。

（三）执法检查主体和执法检查组组成人员　

1.关于执法检查主体。监督法规定本级人民代表大会有关工作机构是执法检查具体工作组织实施者，人大常委会是执法检查的主体。过去区县人大执法检查常常出现人大与政府部门联合执法检查，混淆了执法检查主体与其他工作主体之间的关系，与法律的规定不相符的类情况。72篇样本在叙述相关人员中已未出现此类现象，区县人大常委会已较好的明确了执法检查主体和执法检查组组成人员。　

2. 关于执法检查组组成人员。监督法规定执法检查组参与检查的成员结构要科学合理，主要由常委会和专委会组成人员构成，邀请吸纳一定比例的普通代表。但从72篇样本中仍然能够发现执法检查组人员选任具有较大的随意性，在一定程度上存在“外行检查内行”现象。此外，样本中基本显示引入了高校、科研机构以及专家学者等第三方参与执法检查的情况较少，仅5篇有邀请相关专家或法律人士参加。接近60%未体现拟有执法检查方案和召开执法动员部署会，基本没体现对对所检查法律法规的学习培训。

（四）执法检查时间、地点和方式

1. 执法检查时间。80%样本显示执法检查集中检查时间通常为2-3天，从前期准备到很少超过1月。笔者调研与工作实践中也发现，区县人大常委会执法检查前期仓促和不够深入，与专项工作视察或调研时间区别不大是较为普遍现象。无法达到执法检查时间要充分，避免过于集中，一般时间跨度在 2至 3个月的要求。

2. 执法检查方式。样本中显示区县人大执法检查方式几乎主要采用召开座谈会、听取汇报、查看资料等。很少结合执法检查的具体法律法规特点，组织不同方式的执法检查或探索引入一些新的调查方法，如：暗访、个别访问、抽样调查、问卷调查、专函调查或者委托民意调查中介机构征求意见等多种方法和形式较少采用。尤其是没有把检查和调查结合起来，导致执法检查听取群众意见少。

3.执法检查地点。大部分样本显示执法检查点通常为5-8个，笔者调研与工作实践发现，执法检查现场查看点通常都是由法律实施部门安排，看的点经常也是法律法规实施比较好的地方。执法检查点缺乏宽度，容易出现以偏概全情况。

（五）报告内容情况

监督法规定执法检查报告包括下列内容：（一）对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；（二）对有关法律、法规提出修改完善的建议。

72篇执法检查报告样本中内容存在的问题有：

1.执法报告与专项工作监督情况写法相似。未能对照法律法规条文规定指出存在问题，有的甚至通篇未出现所检查的法律条文，混淆执法检查和工作监督的区别。

2.指出问题比重不够。60%以上样本存在总结成绩的内容所占比重较多，问题及原因分析部分的比重少于二分之一甚至三分之一。

3.定量分析运用较少。报告样本中使用数据支撑、量化比对、案例参阅和图表附件等定量分析材料，采用真实的案例说明实际情况，对违法典型案例指名道姓较少，仅占3篇。

4. 重点不突出。相当部分报告样本内容体现出检查内容过于笼统，范围过于宽泛，没有对关键性法律法规条款的实施情况进行重点监督，导致报告重点不明确，出现面面俱到，眉毛胡子一把抓现象。

5. 完善法律功能虚置。70%报告样本对修改完善法律法规的建议只字未提，使执法检查的完善法律功能处于虚置状态。监督法要求执法检查报告应对有关法律法规提出修改完善的建议。但由于区县级人大没有立法权，加之执法检查报告又很少报送给上级人大，因此，有些同志认为在报告中撰写关于修改完善法律法规的建议是“画蛇添足”。

(六)几个样本中中未明确显示的问题

根据笔者的工作实践和调研，区县人大常委会在执法检查中还存在几个在样本中虽未明确显示，但不容忽视几个问题：

1.选题模式随意性大。根据比对选题分析，区县人大常委会在执法检查的选题方面仍停留在委室凭借主观感受推荐选题，主任会议通过确定的惯用模式，或者直接参照上一级人大的选题而对议题进行选定，缺乏与当地实际相结合的选题方式。这两种选题方式在区县人大中较为普遍。

2.前期准备不够充分。区县人大常委会有的没有开展针对性的前期调研，有的事前没有开展执法检查学习培训，有的对法律法规实施情况缺乏全面系统的了解把握，“一府一委两院”及法律实施主管机关也未提前向检查组提供充分详实的参阅材料，导致对存在的问题缺乏深入细致的分析研究，提出的意见建议缺乏针对性、前瞻性和可操作性。

3.跟踪检查应用不多。《监督法》第二十七条规定，“一府两院”要认真研究处理执法检查报告及其审议意见，必要时，常委会要组织跟踪检查，督促整改落实，而且这些情况还要及时向本级人大代表通报并向社会公布。跟踪检查即跟踪监督，其内容包括常委会审议意见和执法检查报告中所提各项建议的采纳和落实情况，对未落实事项进行再督促，并提出进一步抓落实的建议。区县人大常委会将执法检查审议意见转交“一府两院”处理后，往往由于被检查部门不够重视，整改落实情况多是文来文往。加上缺乏有效的督促落实整改和问责机制，对于检查中发现的问题，未能持续有效监督整改，对违法人员也难以查处，导致被检查部门不认真整改，影响了执法检查的效果。

4.公开情况较少落实。按照监督法的要求，人大常委会开展执法检查计划、报告、审议意见以及“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告等内容要及时公开。但在实践中，区县人大常委会受主客观方面因素的影响，选题或审议意见都未能通过新闻媒体等渠道向社会公开，难以形成良好舆论环境和社会效应，执法检查的影响和功效一定程度上有所弱化。

三、对区县人大常委会执法检查建议

从对区县人大常委会执法检查报告对存在问题的分析，笔者认为全国人大和省级人大执法检查权威性进一步增强,而区县人大执法检查的规范性和严肃性却有所减弱，权威性进一步损害。执法检查在区县人大常委会开展三十多年，监督呈现疲态，执法检查计划性不强、随意性较大，流于形式等情况不同程度存在，将执法检查等同于一般工作监督和视察调研成为较普遍现象，区县人大常委会急需正视此类问题，并大力加以改正和解决。笔者拟就权威受损原因进行分析，并提出以下相应改进方法。

原因一：思想认识不足导致缺乏权威

1. 执法检查制度权威性认识不足。相关各方包括执行法律部门的一些领导和同志，社会公众，也包括了一些人大工作者本身，对人大监督在整个国家监督体系和政治体制中的重要意义，对执法检查制度本身了解得不全面、不深刻，对人大监督缺乏普遍的权威共识，远不如对纪律、监察、巡视监督的权威认同和社会共识，也不及近几年开展较多的专项督察工作的监督权威。

2．执法检查责任感认识不足。由于人大专门委员会组成人员很多是从“一府一委两院”领导岗位上转岗而来，有些人对监督存在顾虑，担心与上述执行法律部门“唱对台戏”，或者一些领导到人大履职期短，存在“船到码头车到站”的消极思想，从而导致一些监督走走过场的现象，执法检查制度空转的痼疾长期存在，久而久之，社会对人大监督的普遍认识和惯性思维形成后，一时难以改变，损害了对人大监督的权威共识。

改进方法一：

1.借助党委力量推进法律监督工作。通过党的政治支持有效形成执法检查制度的动力和压力，以监督和纠正执行法律部门在法律实施中的违法或失范行为。可以借助党委人大工作会议、党委定期听取人大作汇报并研究解决人大工作重要问题、党委主要领导联系人大工作等机制安排，争取党委对人大执法检查等监督工作的最大程度支持，借助发挥党委领导和协调各方的优势，形成人大监督权威共识，推动监督效能目标的实现。

2.以高度的责任感做深做透执法检查。区县人大常委会要结合学习贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想和中央人大工作会议精神，深刻认识执法检查是行使宪法法律赋予的监督权，是保证法律得到有效实施的一把“利剑”，切实改变工作作风，以更高的政治站位、更强的责任担当、更实的工作举措，突破执法检查中存在的监督 “瓶颈”，进一步激发执法检查效能，使其重新焕发活力。

3.精心遴选议题确保执法检查成效。执法检查议题的选择是整个检查活动的关键。选题应坚持少而精的原则，以党委政府高度重视的、与地区经济社会发展关系密切的、人民群众反映强烈的、法律法规实施效果不够好的、人大过往关注力度不够大的因素为考量。这样选取的议题既坚持问题导向，也凸显了人大工作围绕中心、服务大局、履职为民的本质属性，形成的成果运用也更易具有针对性、建设性和可操作性，也必将得到党委和人民群众支持；改变社会对区县人大执法检查的认知，重新树立人大法律监督权威。

原因二：检查刚性不足导致缺乏权威

1.跟踪问效不够导致刚性不足。区县人大常委会往往将执法检查审议意见转交“一府两院”及相关部门处理，对整改落实情况缺乏行之有效的跟踪监督和问责机制，导致被检查部门不重视，敷衍应付，不认真整改，检查之后一切如初，执法成效不明显。久而久之，被检查单位对待下一次执法检查更加应付，形成“执法检查不深入→效果不明显→整改不落实→下一次执法检查→检查对象更应付→执法检查不深入”的怪圈，陷入恶性循环中。

2.多种监督形式应用不够导致刚性不足。区县人大常委会执法检查只囿于单一监督形式的运用，缺少对“执法检查＋”模式的探索和运用，力度、深度和整体效果欠佳。同时，实际工作中，执法检查多被作为程序性、柔性的监督方式，缺乏衡量监督效果的科学合理考评机制和标准，与质询、特定问题调查、罢免和撤职等严厉、刚性的监督方式鲜少并用，难以达到相互促进监督效果的作用。

改进方法二：

1.强化跟踪问效，打造“闭环监督”模式。实效是检验执法检查工作的最终标准。区县人大常委会要把督办跟踪落实作为执法检查的“最后一公里”，开展跟踪监督“回头看”。紧紧咬住执法检查中暴露出来的突出问题，加强跟踪督查，实施再检查、再推动，打造“闭环监督”模式，确保督出成效。如：在审议意见中对执法检查存在的问题列清单，明确要求“一府一委两院”及有关方面，对照执法检查审议意见指出的问题对照列清单、建台账，逐项研究处理，逐项落实销号，按照规定时限向人大常委会做清单式报告，分项说明整改的具体措施和实际效果。形成“精准执法检查＋工作双报告＋清单制审议意见＋对照意见清单整改＋跟踪执法检查＋报告审议意见处理”的闭环监督运行机制［2]，执法检查的刚性才能得以显现。

2. 监督方式相合，探索“执法检查＋”模式。市县人大常委会执法检查实施过程中，如果将执法检查与其他监督方式合理配置，变单一模式的检查为立体式监督，多个角度同向发力，多种手段叠加运用，多个方面深挖问题，必将增强监督工作的力度、深度和整体效果，如：“执法检查＋专题询问” “执法检查＋满意度测评”等。除监督方式相配合外，执法检查制度如由询问、质询、特定问题调查、罢免、撤职等手段予以支撑来保障其有效、刚性运行，则对于执法检查监督效能将有极大的提升。也可探索将执法检查等监督职权与人大决定权、任免权等联动、协同行使；人大监督所发现的重大问题纳入党委、政府的问责体系，则进一步提升制度威慑力，确保人大监督刚性。

原因三：民意体现不足导致缺乏权威

1.群众参与度低。区县人大常委会在开展执法检查工作中较少使用问卷调查、网络征集、基层群众座谈会等群众参与度较高的方式，执法选题、审议意见等公开不足。人民群众和代表无法直接地参与执法检查，使执法检查难以做到呼应民生期盼，维护民众利益，无法让人民群众看到了人大全流程全要素监督产生的实实在在的成效，感受到了全过程人民民主的显著优势，执法检查在群众心目中认识模糊，权威受损。

2.公开不够到位。虽然监督法已经就年度执法检查计划、执法检查报告及审议意见、“一府两院”关于审议意见的研究处理情况报告等内容的公开作出原则性的规定，但在实践中，区县人大常委会审议意见落实情况尚未能充分利用新闻媒体等方式公开，在执法检查内容、发现问题、整改情况、工作动态等公开不够，从选题、调研、检查到审议、反馈、整改透明度和关注度都比较低，全过程人民民主在执法检查没有很好彰显，难以真正形成共同促进依法行政、依法监察、公正司法的良好的舆论环境和社会效应［3]。

改进方法三：

1.执法检查要体现民主性。区县人大常委会要始终坚持以人民为中心，按照全过程人民民主的要求，发挥群众力量推动执法检查效能提升。执法检查要以群众需求为导向，既立足当前推动解决具体问题，又着眼长远健全完善民生保障。在选取议题时，要把群众的关切作为监督的着力点，聚焦“急难愁盼”推动解决一批人民关心关注的突出难题。在开展监督过程中，注重群众和代表对监督工作的参与，灵活运用问卷调查、网络征集、基层群众座谈会、代表联络站等多种形式，畅通公民参与渠道，更多倾听基层声音，汇聚代表和群众智慧，争取社会民众对人大执法检查等监督工作的需求、信任和支持，增强执法检查实效，让监督更加有的放矢，让群众的需求真正得到回应。

2.执法检查要体现公开性。区县人大常委会要切实加强执法检查情况依法公开工作。执法检查前征求执法检查计划和选题意见，检查中及时公布监督情况，检查后公布执法检查报告、常委会审议意见、法律执行部门的整改意见、跟踪检查情况等，提高执法检查制度运行过程的民主性和公开性。这样做不仅有利于提高执法检查的透明度，而且有利于把执法检查情况和审议意见的整改落实情况置于社会和舆论的监督之下，提高人民群众对执法检查的知晓度，把人大的执法检查监督置于人民群众的监督之下，促进相关部门和单位认真落实整改，改变人大常委会执法检查内热外冷的“暖瓶现象”，营造良好的执法检查氛围。公开的形式要努力实现多样化，可以采取媒体、报刊、网络等多种方式进行全方位、多角度的公开。人大常委会有关工作机构要组织新闻单位加强对执法检查动员会及整个执法检查活动的宣传，增强执法检查的公开性。

原因四：自身专业不足导致缺乏权威。

1.缺乏专业人才。开展执法检查，需要懂法律、懂业务的专业人才。但实际上，市县人大常委会此类人才较少，甚至没有。这就形成了人大开展的执法检查变成了外行监督内行，查找不到实质性问题。日常学习、专业培训不足，也难以形成一支年龄结构合理、专业素养完备、专职化程度高的稳定监督队伍。区县人大执法检查与上级人大执法检查相比，在专业性支撑如引入了高校、科研机构以及专家学者等第三方参与为监督工作提供科学依据等方面确实存在人员选拔、经费使用、权威性认定等诸多困难。

2.专业性体现不足。区县人大执法检查组在面对监督任务时力不从心，前期学习不够，重点无法明确，执法检查报告专业性欠缺，对法律法规实施情况没有明晰的评判标准等导致监督效果受损。此外，导致专业性不足的其中原因之一是长期以来执法检查制度性缺乏或执行度不高。区县人大常委会大都有制订相关执法检查规定，但基本长期处于束之高阁状态，人员换届、调动后，也未进行认真学习研究。执法检查中表现为计划性不强、随意性较大，往往不符合执法检查规范，等同于一般工作监督和调研视察。

改进方法四：

1.加强学习培训，是搞好执法检查的前提。在区县人大常委会人员专业知识结构和年龄结构短期无法改变，借助有关专家及社会专业机构的专业知识还处于探索阶段的背景下，抓好执法检查组成员的学习培训，使其努力成为行家里手，是当前当务之急，也是更有条件，更有意义的一项工作。因此，不但要在执法检查前为执法检查人员提供相关的学习资料，而且还要通过举办培训班、法律知识讲座等形式对参与执法检查的人大常委会组成人员或人大常委会相关工作机构的负责人以及参加执法检查的工作人员进行相关法律知识培训。不但要求他们自觉学习法律法规原文，而且还要要求他们自觉学习相关配套法规及各地在贯彻实施过程中形成的经验和做法，真正把握其中关键性的条文，吃透法律精神。只有这样，执法检查才能做到有的放矢，减少盲目性，增强针对性，才能避免流于形式。

2.把握执法检查重点，是增强执法检查实效的关键。找准检查目标、明确检查重点，解决好“查什么”的问题，是决定本次执法检查是否能够实现预期的重要先决条件。区县人大常委会一要深入调研和综合分析，把执法检查重点放在执法部门执法程序的合法性、执法行为的规范性、内部监督制约机制落实情况、执法责任制完善程度等方面内容。这些重点是一部法律执行过程中的主要矛盾，主要问题，是法律法规执行的难点和关键点，也可能今后法律修改的切入点。二要坚持问题导向，把执法检查的关注点放在发现和分析影响法律法规实施、损害群众利益的问题上，放在推动解决法律法规落实不好、效果不彰的问题上，多围绕工作中的薄弱环节进行，特别是部门权责不够清晰、存在问题屡禁不止或时有反弹情况的领域，多层面、多维度、多渠道收集线索，努力把问题找准找实。

3.撰写专业权威的执法检查报告，是执法检查成功的反映。区县人大常委会必须明确、精准区分执法检查报告不同于一般的调研报告、工作报告。撰写执法检查报告具备专业性和权威性要从四方面体现：一要注重以法律为依据为准绳，严格对照法律条文开展检查，一条一条对照梳理，不论讲成效还是谈问题，都首先指出法律的规定是什么、要求是什么，紧紧与法律制度挂钩，防止把法律范畴的问题一般化、行政化，树立了法律的权威。二要坚持定性分析和定量分析相结合，增加数据支撑、量化比对、案例参阅和图表附件等定量分析材料，用准确翔实、有说服力的案例、数据和图表说话。三要执法检查报告中点问题及原因分析部分的比重要不少于二分之一，用翔实的数据、真实的案例说明实际情况，针对每个问题，既指明了执行法律法规不到位的表现形式，也详细描述了典型案例、具体事例和相关背景，做到“帽子底下有人”“人身上有事”，真正彰显法律的尊严和刚性［4]。四要针对法律本身不完善的地方提出合理的意见和建议，有利于法律的修改完善和我国法律制度的完备。

4. 加强制度建设和执行，是搞好执法检查的保证。以法律为遵循。坚持依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序开展工作是人大执法检查工作必须遵循的依法原则。为进一步规范人大执法检查，区县人大常委会一要建立或重新修订执法检查办法或执法检查工作规定，对制度有缺失的、比较原则的进行补充细化，对成熟的经验做法予以固化，详细规范执法检查流程，为保证人大常委会执法检查工作规范化、制度化提供重要依据。二要加强对执法检查制度的执行，要组织认真学习相关制度，既把制度执行情况作为常委会依法履职的重要内容，又把制度执行情况作为加强人大常委会自身建设的重要方面，明确制度的执行主体、监督主体和领导责任，确保制度落实落地，切实做到检查必须严格、监督必须有力、工作必须有效。