泰宁县人民法院  马欢欢

建立健全检察公益诉讼制度，是党中央为全面推进依法治国作出的重大决策部署。检察公益诉讼制度的构建，既涉及到检察机关工作职能的调整，还涉及到国家权力的优化配置。因此，检察公益诉讼不仅需要各职能部门的配合，更需要依靠人民群众的力量协助，来优化检察机关提起公益诉讼的环境。人大代表作为人民群众的一员，人民代表大会作为国家权力机关，对宪法和法律的实施情况行使监督职能。如何在检察公益诉讼的工作中发挥人大支持与监督的职能作用，对于做好新时代检察工作，加强法律监督职能发挥，推进社会主义法治建设具有重大意义。检察公益诉讼推行五年以来，各地检察机关不断积极探索实践，创新更新理念、完善工作机制。本文中，笔者以近年来各地检察公益诉讼和人大监督的协调配合工作实践为分析样本，探究如何建立健全地方人大支持与监督检察公益诉讼协调配合机制，切实加强地方人大对公益诉讼的监督力度，助推检察公益诉讼工作迈上新台阶。

一、人大支持与监督检察公益诉讼的实践探索

近年来，检察公益诉讼在地方人大及其常委会的支持监督下，逐步形成了“公益诉讼+人大”的工作新格局，相关创新实践已经逐步形成可推广、可复制的经验样本。

（一）地方人大支持监督检察公益诉讼工作的实践

1.开展公益诉讼专项监督调研。近年来，各地各级人大及其常委会围绕强化检察公益诉讼监督工作力度，以听取和审议检察公益诉讼专项工作报告为重点，持续开展公益诉讼专项监督。比如，重庆检察机关启动“保护长江母亲河”公益诉讼专项行动，全面提升长江流域生态环境资源的司法保护水平。自2018年以来，重庆检察机关在人大及其常委会的支持监督下，先后立案办理公益诉讼案4441件，履行诉前程序4041件，批捕破坏生态环境资源犯罪288件425人，提起公诉3385件5601人。可谓成效显著、硕果累累。又如，黑龙江省人大常委会组成联合检查组，深入部分县区实地检查了公益诉讼监督工作现场，通过听取情况汇报，召开座谈会等形式，全面深入了解公益诉讼工作开展情况。

2.跟踪监督具体工作开展。人大常委会组织公益诉讼调研工作，既是人大对检察公益诉讼工作的依法监督，又是对检察公益诉讼工作强有力的支持。各级人大及其常委会坚持连续监督和跟踪监督，在跟踪监督过程中，找准人大依法履职与检察公益诉讼工作的结合点。人大监督本着既解决问题又促进工作的态度，虚心听取部分检察官代表、专家学者、律师的意见和建议等形式，及时掌握当前检察公益诉讼工作面临的困境，如案件线索少且质量不高、涉及的领域有限等问题，为人大加强相关领域立法与改进检察公益诉讼工作提供了有力的参考依据。

3.探索建立长效性机制。如上所述，各级人大及其常委会通常采取专项监督的形式加强对检察工作的监督力度。在公益诉讼领域，由于缺乏独立的实体法和程序法，各级人大不断探索强化制度保障，构筑协调配合机制，推进检察公益诉讼在规范化、制度化轨道上运行。例如，部分省级人大常委会相继制定出台《于加强检察公益诉工作的决定》等规范性实施意见，进一步推进检察公益诉讼工作提供了坚强的制度保障。（见表1）

(二) 检察机关在人大支持监督下开展公益诉讼工作的实践

司法实践中，检察机关在人大支持监督下开展了卓有成效的公益诉讼探索实践，检察机关的法律监督职能与人大的工作监督实现有效衔接。

1. 服务中心大局，延伸监督触角。检察机关作为国家公共利益的代表，首先，应树立执法为民、服务大局的执法理念。其次，探索建立新平台新机制，通过设立检察官工作室、检察联络点，做到关口前移，及时掌握公益诉讼案件信息线索，做到早发现、早介入、早解决。再次，建立法律监督工作机制，让法律监督的触角在时空上得以延展，不仅做好案件的审查起诉，还要做好案后回访、调查建议等工作，着力延伸公益诉讼执法办案职能。例如，浙江温州鹿城区人民检察院在办理公益诉讼案件中，发现实验室废物存放处置存在安全隐患，及时层报上级单位，进而引起省委领导的高度重视，引发在全省范围内全面排查、消除隐患，起到以个案办理推动地方立法的良好效果。

2. 发挥检察职能，维护社会大局稳定。各地检察机关充分发挥检察职能作用，贯彻宽严相济的刑事政策，坚持依法打击各类刑事犯罪，主动回应人民群众需求。同时，各地检察机关在如何深化司法改革，更好开展公益诉讼方面进行了有益探索。例如，江苏省苏州市检察机关率先在生态环境、食品安全等公益诉讼领域，探索建立巡回工作站，以主动巡查、精准排查为工作方式，形成制度保障、技术支撑的公益诉讼新模式。又如，最高人民检察院直接立案办理的首起公益诉讼案件——万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案，提出了内涵丰富的司法理念，构建了一体化办案、跨区域协作办案等工作机制。　　

3. 聚焦主责主业，依法守护公平正义。按照四大检察的总体工作布局，公益诉讼成为检察机关的一项重要职能，检察机关提起公益诉讼已成为司法新常态。2021年，最高人民检察院积极配合人大立法，推动未成年人保护法、安全生产法等法律的修改和完善，通过增设检察公益诉讼条款，拓展到“4+5”。与此同时，检察机关以诉前检察建议的方式督促行政机关依法履职。实践中，行政机关依照诉前检察建议，积极主动自我纠错。据统计，2021年，行政机关诉前阶段回复整改率已从2018年的97.2%持续上升至99.49%。

二、人大支持与监督检察公益诉讼存在的困境与问题

（一）地方人大监督支持检察公益诉讼存在的问题

1.法律监督配套规范有待完善。人大对司法进行监督的主要依据是宪法，但宪法作为国家的根本大法，其对人大监督司法的规定太过原则性如何具体落实人大监督还需法律、法规进行规范。随着司法改革的纵深推进，检察职能增加了公益诉讼工作范围，同样，现阶段有关公益诉讼的规定较为原则。人大根据司法改革中检察公益诉讼面临的新问题、新情况制定的地方立法制度尚未健全，

相关的法律监督配套规制还处于探索完善阶段。

2.跟踪监督的力度有待加强。目前，地方人大针对检察公益诉讼工作中遇到问题监督不及时，经常性跟踪监督力度较弱。虽然，地方人大每年都会对法律实施情况进行检查监督。但检查监督方式还是沿用传统的听取汇报、现场调研等形式，对检察公益诉讼开展情况把握不够全面、难以发现执法检查报告中存在的问题。地方人大在检查监督过后即形成相关情况报告，但对相关工作的继续跟踪监督的力度薄弱，监督时效性、有效性不足。

3.监督方式的效果有待提升。实践中，地方人大尚未与检察机关、法院、公安机关等司法机关建立协调配合机制，其行使监督方式依然是以会议审议为主，开展满意度测评、专项工作质询等监督方式较少，仍存在监督滞后、发现情况不及时等问题。目前，地方人大监督缺乏刚性监督手段，往往从支持和配合方面考虑得多，从监督制约方面考虑得少，致使监督效果大打折扣。与此同时，人大监督缺乏公众参与度，监督实效有待提升。

4.队伍专业化建设有待强化。对检察公益诉讼进行人大监督，需要具备专业法律知识的人才去开展工作。但目前地方人大专业人员缺乏是制约监督实效的关键因素，尤其是县区级人大普遍缺少具备专业知识的复合型人才。如何在人员专业性知识不足的现实困境下，对专业性较强的检察公益诉讼开展监督是地方人大面临的新挑战。实践中，地方人大常委会委员和人大代表的产生并不是以专业性为必要条件，就其专业背景来说，大部分人员并不具备法学或其他相关专业知识，对地方立法工作缺乏必要的了解和专业储备。

(二) 检察机关配合人大开展公益诉讼存在的问题

1.监督手段有待改进。司法实践中，检察机关的监督方式更侧重于案件查办，量刑建议和检察建议的运用因被监督对象的拒绝配合而仍举步维，监督手段的组合运用程度较低。目前，检察机关的监督手段主要依赖于向行政机关发出检察建议，检察建议的法律定位是“建议”，不属于“刚性”监督手段。对于检察建议，被建议单位如果不回复、不整改的情况下，检察机关如果采取强制手段与检察建议的法律定位不符，如果不采取强制手段，检察建议的效力会大打折扣。

2.诉讼监督开展不平衡。检察机关开展公益诉讼的领域还存在一些盲区，公益诉讼涉及环境保护领域的调查取证工作量大、专业性强，要求承办检察官具备相关领域的专业知识，而盲目开展调查很容易陷入无所适从的僵局。目前，民事行政诉讼监督的整体力量还较弱，公益诉讼主要还是集中在环保领域、食品药品领域，对于单行法授权的未成年人保护、安全生产等领域缺乏监督工作经验。

3.监督机制有待完善。目前，地方人大与检察机关的联动监督大多是通过召开座谈会、听取汇报等形式进行。司法实践中，检察机关尚未和地方人大、法院、公安机关建立协调配合机制，在具体案件办理的具体操作规程上标准不统一，影响监督实效。随着监察体制改革的深入推进，检察机关两反转隶，检察公益诉讼获取线索的难度增加，亟需建立各职能单位之间的配合协作机制。

4.行政机关的排斥干扰。检察机关在公益诉讼工作开展过程中，来自行政机关的排斥干扰制约了公益诉讼发挥司法在维护公益方面的效能作用。行政机关面对检察机关的调查时往往带有防备排斥心理，表现为配合度不高。例如，行政机关在两法衔接平台上填报行政处罚案件时，并不能全面反映行政机关执法办案情况，导致检察机关很难从中发现公益诉讼类案件线索。  

三、人大支持与监督检察公益诉讼的关联论证

（一）坚持以人民为中心的理念共融

坚持以人民为中心是检察工作的出发点和落脚点，这与人大的人民属性高度契合。从概念上看，人大代表是国家权利机关的组成人员，从人民中产生，代表人民的利益和意志，具有人民的属性，由此可见，两者在功能和价值目标上高度一致。从内涵上看，检察机关加强与人大代表的沟通，自觉接受人大监督是落实以人民为中心的发展思想的应有之义，而检察机关的法律监督和地方人大的履职监督目标是统一的，都是为维护人民群众利益、切实解决人民群众“急难愁盼”问题。

一直以来，线索发现难是制约检察公益诉讼的瓶颈，检察公益诉讼的线索多是来自于检察机关办案中发现的，究其原因在于全社会并未形成共同参与维护公共利益的良好氛围。地方人大代表大多来自于基层，与人民群众联系最为紧密，聆听群众呼声，传递人民意愿，反映人民心声。可以利用人大代表联系基层群众优势，争取人大代表的理解、支持与参与，推动形成全社会关心、支持公益诉讼工作的良好氛围。

（二）开展民生专项监督的同频共振

监察体制改革的深入推进，反贪反渎转隶,基层检察机关从以往倚重刑事检察和反贪反渎转向推进“四大检察”“十大业务”全面发展。尤其是检察工作新格局确立以来，检察机关各项法律监督工作稳步推进。而检察公益诉讼为回应人民群众对司法的新需求、新期盼应运而生。近年来，公益诉讼发展由弱变强，领域由环境保护、食品药品安全等领域扩展到经济社会各方面，为维护公共利益作出了积极贡献。

人大代表来自各行各业，对基层社会治理中存在的痛点、难点深有体会，人大代表来自人民，最能反映基层人民的需求，让人大代表支持监督检察公益诉讼有助于提升社会治理水平。人大代表履职出发点和落脚点即是为人民发声、为人民代言，这与检察公益诉讼开展民生专项监督，维护公共利益的目标不谋而合。

（三）建立联动协作机制的内生要求

实行人民代表大会制度的内在要求是密切代表与人民群众的联系。从政治责任看，检察机关的人民属性是其最根本的政治属性，必须在各项工作中坚持以人民为中心的发展思想,而自觉接受人大监督，是检察机关接受人民监督的主要途径。从法治责任看，根据《宪法》、《人民检察院组织法》等法律的规定，检察机关由人大产生、向人大负责。检察机关的政治属性和法治责任要求其必须要接受人民群众监督，而检察机关以公益诉讼作为推动社会综合治理的重要推手，辅助人大代表履职正是检察机关主动自觉接受监督的重要表现形式。

全面提升新时代检察机关的法律监督实效和推进社会治理能力水平，要充分发挥人大代表基层工作经验丰富、专题调研深入等优势，有效拓展公益诉讼线索渠道，切实提高检察公益诉讼监督工作的力度，力争做到检察监督与代表履职监督相互成就、相得益彰。

四、人大支持与监督检察公益诉讼的路径选择

人大监督和检察监督是两种顺位递进的重要的权力监督方式，人大机关与检察机关都是党统一领导下的政治机关。在实践中，地方人大应不断优化人大支持与监督检察公益诉讼的路径选择，不断为提升检察公益诉讼工作实效保驾护航。

（一）地方人大：寓支持于监督促检察公益诉讼工作实效

1.完善地方人大监督立法。随着司法体制改革的深入推进，《人民检察院组织法》已不能适应检察机关管接受人大监督实践中凸显的问题。全国人大及其常委会可结合人大司法监督过程中遇到的问题，在充分调研的基础上，听取检察机关、法学专家意见，为该法的修订提出参考意见。针对公益诉讼工作开展过程中存在的问题，各地人大进行了相关立法，例如，黑龙江省人大常委会通过《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》，规定阻碍检察人员调查的，可及时采取处置措施，有效解决了检察公益诉讼调查取证难的问题。全国人大及其常委会在肯定各级人大支持监督公益诉讼的创新实践的同时，要加强对涉及公益诉讼的规范性文件的备案、审查和撤销，支持与监督公益诉讼工作。

2.坚持寓支持于监督之中。宪法赋予人大监督检察机关的权力，人大可以坚持寓支持于监督。如可以将支持监督公益诉讼工作纳入年度调研工作计划，采取到检察机关调研，面对面听取汇报，实地回访公益诉讼发案地，听取或审议公益诉讼专题报告，发现检察公益诉讼的亮点和难点，给予支持与关心。与此同时，加强调查核实权的法律保障,确保检察机关在公益诉讼中开展有效的调查核实工作,如调查对象必须配合证据保护。特别是针对有关行政部门,被调查单位和个人有配合的责任。

3.建立各部门协调配合机制。公益诉讼工作直面社会突出矛盾，工作中遇到的阻力大、困难多，需要各级人大、行政机关的支持与配合。建议将公益诉讼工作纳入各级政府的绩效考核范畴，推动健全行政执法与刑事司法衔接，检察机关与法院、公安机关的司法协调配合机制。同时,检察机关要加强协作机制建设,继续建立和强化与地方政府的协作机制,特别是要与社会第三方组织加强协作。比如，在调查核实阶段，各级人民政府及其部门积极配合检察机关调查核实工作，明确行政机关无正当理由不落实检察建议等情节严重的，移送监察机关依法处理。

审查起诉阶段，公安机关办理相关案件时可邀请检察机关提前介入，有关单位和个人应当配合调查核实案件事实、调取证据材料等，拒不配合的，移送监察机关依法处理。案件审理阶段，审判机关应加强公益诉讼审判专门化、专业化建设。（见表2）。

（二）检察机关：推动人大履职发挥公益诉讼制度优势

1.建立公益联络员机制，拓宽基层治理线索。检察机关聘请基层群众代表、社区（村）基层组织工作人员代表作为公益联络员，通过基层力量监督和反映身边影响民生、损害公益的行为，破解基层治理线索获取难的问题，协同辖区检察机关有效解决群众关心的问题。与此同时，人大代表作为基层群众的优秀代表，应将发现公益诉讼案件线索纳入其日常巡查职责范围，与公益联络员齐心协力助力破解检察公益诉讼案源少、案件转化难等难题。

2.强化人大监督，规范检察建议制发。一方面，检察机关在发出检察建议之前，可与地方人大进行沟通，把人大代表意见吸纳进来，有效转化为检察建议向有关职能部门提出。另一方面，在检察建议落实过程中，人大代表可以对被建议单位进行监督督促，面对行政机关的排斥抗拒，地方人大可采取执法检查的方式，提升检察建议的落地生根，杜绝出现“建议不回复、不整改”的状况。人大在检察机关制发检察建议阶段的支持监督，可以有效提升检察建议的可行性和权威性，确保问题提的准确、建议具体可行、整改落实有的放矢，提升检察建议的针对性、可行性和权威性。

3.强化履职保障，实行持续跟进监督。检察机关定期争取人大支持，主动报告公益诉讼工作开展过程中遇到的困难和问题，积极促成由人大代表建议的形式推动党委、政府将落实检察建议情况纳入法治考核内容。对无正当理由拒不回复检察建议和拒不纠错整改的，及时向人大报告，由人大机关直接启动监督程序，增强检察建议的强制力。实践中，对拒不落实检察建议，给国家和社会造成严重损害后果的，建议启动问责程序，由纪检监察机关依法依纪追究相关责任。

4.人大代表作为评判主体，参与治理效果“回头看”。司法实践中，检察机关要充分发挥代表的代表性作用，在公益诉讼监督工作中，要让代表成为效果评判主体。人大代表是人大机关的组成人员，发挥好人大代表作用是做好人大工作的基石，也是人大工作持续推荐的力量源泉。各级人大常委会可以充分利用人大代表的优势，通过代表意见建议等发声肯定支持并推动检察公益诉讼工作。人大代表可以作为公益诉讼的前沿宣传员，多渠道发现并移送公益诉讼线索。还可以参加公益诉讼庭审评议、“回头看”、专题视察、诉前圆桌会议等活动，对公益诉讼提出宝贵的意见建议。

结语

进入新时代，人大及其常委会要不断推进人大监督工作创新，积极探索人大监督的新形式、新途径，增强人大监督的实效性。保障党中央决策部署的贯彻落实，促进依法行政、公正司法。虽然人大监督与检察院监督存在诸多差异，但人大监督与检察监督在"类案监督"和"个案问题"上都能展开合作，因此，正确处理好两种监督之间的关系，完善人大监督与检察监督的协调机制，充分发挥各自的监督职能，对维护社会公平正义和社会公共利益具有积极的作用。检察机关肩负着维护司法公正、捍卫公平正义的重要职责，自觉、主动接受人大监督尤为重要。近年来，各地检察机关在党的正确领导下，在人大及其常委会的监督、支持下，把人大监督作为加强和改进检察工作的动力，依法履行法律监督职责，推动行政检察工作“务实、规范、创新、科学”发展，为推进法治中国建设，提供了坚强有力的司法保障。