沙县区人大常委会  谢荣满

稳字当头、稳中求进。面对国际形势风云变幻，国内疫情影响需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，党中央在“十四五”新发展阶段为保持经济稳定健康可持续发展而做出的决定和部署。实施积极的财政政策和稳健的货币政策是加快调整经济结构、着力改善民生、深化改革开放，促进经济高质量发展的采取的刺激之策。

地方各级人大作为权力机关，如何全面贯彻新发展理念，立足国家治理体系和能力的现代化建设，进一步发挥人大职能，增强监督能力，深化监督行为，提升监督效能，确保公共财政在阳光下良好运行，具有十分重要而现实的意义。

一、十四五初福建各地财政预决算情况

在构建国际国内双循环新格局、推进共同富裕背景下，地方各级政府统筹常态化疫情防控和经济社会发展。受积极财政政策的激进，福建省各地市财政一般公共预算收入稳步增加，为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,实现经济行稳致远、社会安定和谐，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，奋力谱写全面建设社会主义现代化国家的福建篇章提供资金保障。

（一）2019-2021年一般公共预算收入对比

※由山川网根据省统计局、财政厅公布数据整理

不难看出，“十四五”开局之年福建省各地市经济稳中向好。受积极财政政策影响，一般公共预算除龙岩、莆田、南平3市低于全省平均水平外，其余6地市均有较大增幅。

　　（二）2019-2021年一般公共预算支出对比

项目   名称	一般公共预算支出（亿元）			同比增幅
地级市	2019年	2020年	2021年	2020年	2021年
厦门	914.7	976.91	1060.0	6.8%	8.51%
福州	952.2	951.40	925.7	-0.08%	-2.70%
泉州	657.4	715.14	670.2	8.78%	-6.28%
漳州	443.0	445.12	421.5	0.48%	-5.31%
龙岩	324.6	333.29	344.2	2.68%	3.27%
宁德	340.3	357.07	344.1	4.93%	-3.63%
莆田	239.0	256.27	247.3	7.23%	-3.50%
三明	315.6	334.44	311.9	5.97%	-6.74%
南平	314.6	333.56	308.6	6.03%	-7.48%

※根据省统计局、财政厅公布数据整理

预算支出方面，除厦门仍保持较强经济发展步调，增幅居全省首位，其次龙岩预算支出也是稳中有升，其余地市建设步伐和经济发展放缓。主要由于“双稳”政策因素的执行。

（三）2020-2021年区市预算收入20强情况

区县	地市	一般公共预算收入（亿元）
		2021年		2020年
		金额	名次	金额	名次
晋江	泉州	146.2	1	139.28	1
福清	福州	104.79	2	91.26	2
闽侯	福州	95.18	3	78.14	3
区县	地市	一般公共预算收入（亿元）
		2021年		2020年
		金额	名次	金额	名次
思明	厦门	73.2	4	60.26	4
长乐	福州	62.38	5	54.6	7
南安	泉州	58.62	6	52.7	6
湖里	厦门	55.56	7	51.17	8
平潭	福州	54.93	8	51.05	5
集美	厦门	47.5	9	38.48	9
惠安	泉州	40.86	10	34.62	12
海沧	厦门	40.14	11	33.86	13
石狮	泉州	40.14	12	34.76	10
连江	福州	36.58	13	34.62	11
福安	宁德	36.3	14	27.88	17
鼓楼	福州	35.01	15	30.84	14
安溪	泉州	32.94	16	28.38	15
同安	厦门	30.66	17	26.21	-
荔城	莆田	30.62	18	27.55	18
上杭	龙岩	30.34	19	28.21	16
泉港	泉州	28.06	20	25.58	-
仓山	福州	27.39	-	27.24	20
仙游	莆田	26.72	-	27.16	19

※根据省统计局、财政厅公布数据整理

上表反映，各区县财政预算收入稳中有升，稳中向好。发达地区保持良好势头。但中等区县收入收入增长较难，不少存在增长乏力的现象，有的甚至与往年相比出现了减少的情况。

二、新发展阶段人大预决算监督工作背景

2019年7月，习近平总书对地方人大及其常委会工作作出重要指示：新形势新任务对人大工作提出新的更高要求，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。

（一）“十四五”新发展阶段政府主要工作任务

福建省十三届人大五次会议批准了《福建省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，制定了经济实力更强、生态环境更优美、人民生活更幸福等“十四五”时期经济社会发展6个主要目标。明确了全面优化产业结构、建设新时代数字福建、实施扩大内需战略，积极服务并深度融入新发展格局、夯实高质量发展支撑等16项建设任务。《纲要》所定的远景目标和工作任务，对人大开展预决算监督提出了更高更细更实的工作要求。

（二）地方财政收支存在的突出矛盾

据《新华文摘》揭示：“十四五”时期，我国经济不仅是一个“黄金发展期”，更是一个内外矛盾汇合的“矛盾凸显期”。财政收支受制度创新、科技创新、新型城镇化等上行因素以及劳动力成本上升、人口红利渐消、投资回报递减等下行因素影响牵制，加上疫情冲击因素影响，地方投资建设、民生投入需求资金加大，但财政收入增长乏力，矛盾较为突出。地方人大机关如何立足新发展理念，管好“钱袋子”，把有限的财力用在“刀刃”上，是摆在各级人大面前值得思考和研究的重要课题。

三、地方人大预决算监督现状和存在的问题

（一）预算审查批准方面

一是预算编制不够科学，项目资金存在固化。地方政府向人大报批的预算报表科目级次较少，内容项目不够细，透明度不高。目前人大预算报告一般是一级项目20多个类别，而实际这些类别是由300多个“款”500多个 “项”组成，人大只开展了方向性的把控监督，对资金细化方面无从知晓，对政府预算编制的合理性、科学性无法审查，对财政资金使用的社会效益和经济效益更谈不上监督到位。有些项目资金还存在固化的问题，以S县为例，科技专项预算编制年年安排资金，但不仅项目无细化，执行率低。如2019年该项目安排资金1200万元，实际执行数为0。人大在审查预算报告时受项目级别无细化的影响，无法发现存在的问题。

二是审查预算报告时间较短，审批程序不完整。预算法和地方组织法规定了地方人大审查批准本级预算的权力。在时间上，预算的编制涉及政府年度工作重点、保运转等社会、经济、教育、医疗等关系人民群众一切利益的事。如：现实工作中按预算法要求，人大在召开人代会一个月前开展预算初审，时间短。在审查上，各级财政部门基本上都遵循先报政府主要负责人后由政府常务会议议定，再报党委常委会报才向人大报告并初审，人大机关较难对已经过党决定的事项再提意见。这一流程无形中弱化了人大对预算监督工作的“事前”作用。在表决上，大部分采取综合审批模式，代表分组讨论产生的意见和建议也较为分散，预算收支集中在一件审批提案内虽然提高了效率但影响审批效果，对预算执行也产生了不可逆的风险。

（二）预算执行监督方面

一是预算调整频繁。主要是在预算执行过程中，不时出现追加情况，具体存在地方人大审查批准的本级预算报告项目未细化，数额也只是一个概值，在执行过程中，需要根据项目大小和重轻而进行重新调整追加。不仅如此，受预算编制每年年度末开始组织，而客观无法将第二年所需使用的资金全盘列入预算，间接造成执行过程中需要追加预算的现象。如近年来部分用于疫情防控专项补助资金、上年结转的结余资金、提前下达的转移支付资金等，未系统进行梳理，没有及时编入预算。

二是监督不够到位。地方人大对预算执行监督属于“事中”监督，受询问、质询等法定监督手段以及落实预算执行情况和重大支出行为报告备案不及时等制约，地方人大预算执行的事中约束力不强，未能适时加强动态监督，无法第一时间掌握财政资金运行情况。

（三）预算绩效监督方面

绩效目标由财政部门提出并开展绩效评价，是对预算执行组织“事后”监督。地方人大在此项上，未形成完善的工作机制，大多采用审计部门和财政部门开展的自查和审计结果。一是预算单位在绩效自评时，往往避重就轻，只将绩效情况好的一面予以反映，存在的不足主观上会轻描淡写。二是审计结果和财政自查都受项目资金申请、使用、项目进度、检查时已完成等客观因素影响，地方人大采用其结果，不可避免存在绩效评价不够准确到位的情况。“事后”监督促进提高下一年度预算编制的科学性和质量未能发挥应有的作用。

四、产生地方人大预决算监督不足的原因

（一）专业能力不足。地方人大预算监督审查、批准等工作涉及公共管理、政策分析、财政、税收、投资、社会研究方法等数量较多的学科知识，具有专业性较强，业务要求较高的特点。而地方各级人大代表具备上述相关知识的专业人员不足，常委会组成人员中，现实是从党政岗位转岗而来，不少年龄偏大、有的专业知识不够充足，直接导致审议预算草案、预算调整方案时无法审清查透。

（二）队伍建设不齐。按照当前预算监督工作开展情况来看，地方人大基本都设立了财经委，专门负责政府预算草案审查审批工作。但据全国人大预工委网站披露，预工委只有20多人，地方人大财经委（省级）一般只有几个人，市、县（区）人大财经委人员又更少。不可否认，人员的配置问题也是主要影响预算工作提前介入和初审的重要因素之一。

（三）监督实质不高。在实际审查过程中，虽然财政部门在人大常委会会议前报告了预算草案，但会期时间短，委员们无法在短短的两、三天会期内提升审查质量，审查容易流于形式。年度预算和决算的审查落实监督采用会议、询问等方法，形式不够多样化，容易造成监督缺位，软化了预算监督的约束力。

（四）制度不够完善。2014年新修订的《预算法》，一方面深化改革了财政预算制度，也加强了人大预算审查监督。2017年，福建省人大常委会预算联网监督中心建成并投入使用。这给地方人大开展预决算监督带来了新的发展空间，但在信息共享机制方面不够完善，特别是预算执行监督、资金绩效监督评价、预算单位监督面等仍应进一步拓展。

五、新发展阶段地方人大预决算监督创新

地方人大在新发展阶段中履行监督职责必须牢牢把握坚持党的全面领导，要充分理解“两个确立”，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。 要紧紧围绕党和国家的发展方向，代表国家和人民切实履行好监督职责。

（一）准备事前，提高预算编制审查水平

一是加强地方人大预算监督工作研究，以需为纲，强化经济学、管理学等多个学科合作，通过深入细致的调查、实践研究，从丰富的监督实践中把握规律和总结经验，助力地方人大预算监督的实践发展。二是事前加强对下一年度推进经济社会稳定、健康、和谐发展所要执行的项目做好分析研判，并向政府及财政部门提出本级财政预算编制意见，明确新一年度预算编制工作的具体要求，落实全口径预算编制。三是发挥代表作用，畅通与各预算单位的联系沟通渠道，及时收集各预算单位反映的意见并反馈给本级财政，促使财政部门在编制预算时能统筹考虑。同时促进财政主动与本级人大加强沟通，为预算审查缩短工作时间，保证预算报告的完整、科学、规范和详实，提高预算审查工作质量。

（二）落实事中，聚焦预算执行过程监督

一是地方人大监督预算执行过程中，要结合实际，对年度重大建设项目、教育补短板、科技推进、生态环境保护、社会保障等重点民生项目或热点问题进行实质性监督。同时要以民为主，立足民声民意，把人民群众关心的重要、热点问题列入常态化监督事项，及时纠正监督过程中发现的执行不到位问题。二是充分发挥预算联网监督系统作用，现行的预算联网监督系统通过试点后而推广应用，地方人大财经委要在财政部门实现数据联网的基础上，加强与预算部门之间实现数据的横向贯通，构建一体化、系统化的监督数据库，提高预算联网监督系统的实际应用能力。三是地方人大在预算执行监督工作中，要重视对下级人大预算监督工作的指导。要深入建设项目开展实地调研，组织召开各类信息交流研讨会，收集被调研单位反映的预算执行过程中财政、直管部门资金拨付不及时或挪用等问题，总结监督过程中的经验做法，对存在的问题实时提出切实有效的意见，提升预算执行监督实效。

（三）注重事后，提升财政资金社会效益

一是强化决算监督环节，要将审计监督与决算监督有机结合起来，地方人大重点审查专项资金、公共支出和民生建设经费投量和投向情况，人大会议在听取上年度决算报告时应同步审议年度预算执行情况审计报告，将问题整改制度纳入事后监督工作中，制定重点问题和重点单位“两个清单”落实问题整改，推进决算监督质量。二是逐步开展预算绩效管理，优化绩效管理措施，采取现场调研、实地查看、召开会议等方式将绩效管理贯穿预决算全过程。关注资金支出结果和经济社会目标实现程度和效益，推动绩效评价结果有效运用。三是提高预决算公开透明度，以常态化形式公开预决算信息，实行不公开通报制度，监督地方人民政府及相关部门及时、依法公开预算决算信息内容，促进公开内容及相关报表细化优化，主动接受社会监督。

（四）着力创新，推动人大监督作用发挥

一是强化制度创新。2018年3月6日，中共中央办公厅、全国人大常委会印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》，对预算审查制度创新提出了建设性意见，地方人大应该在实践的基础上，加强理论研究，出台预决算审查监督工作更加具体化的实施细则，完善制度建设，建立健全预算审查监督代表制度，提高预决算监督工作规范化水平。同时，完善与地方政府和各预算部门之间高效的预算信息共享制度，解决预算信息不对称的问题，从而提升工作效率，提高监督时效和实效。

二是强化队伍建设。针对人大预决算监督人员配备不齐的问题，可从财政、税务、审计等部门选拔一批政治站位高、专业功底强、经验丰富的骨干人员充实监督队伍；针对人大代表专业水平不高的问题，采取开展专题培训或以会代训的方式，定期组织相关工作人员进行学习，提高人大代表开展监督的政策水平和实战能力。

2021年10月13日，习近平总书在中央人大工作会议上发表重要讲话：用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。地方各级人大机关要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，加强和改进人大预算审查监督工作，加强和改善宏观调控，提高支出预算编制质量和预算执行规范化水平，更好发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用，不断提升地方政府依法行政、依法理财水平，以实际行动迎接党的二十大胜利召开。