三明市人大常委会  彭阿玉　

　　内容摘要：噪声污染问题关系到人民群众切身利益，随着经济社会的发展和人民群众对生态环境质量要求的提高，噪声污染问题越来越成为社会和广大人民群众关心的问题。加强噪声污染防治，补齐噪声污染治理短板，是顺应公众对美好环境期待的必要举措，也是保障公众基本权利的应有作为。本文针对社会生活噪声领域出现的新型噪声污染源开展研究，从立法背景、现状、困境等方面进行探析提出立法建议，补充和细化设区市社会生活噪声污染立法，并提供建议和有益参考。

　　一、立法研究的现实考量

　　近年来，因生活噪声污染问题引发的报警、投诉呈几何式增长，某设区市仅公安机关收到的噪声污染投诉信访就超过其总投诉信访量的60%，其中，新型噪声源如广场舞、健步走、宵夜摊等噪声成为重灾区。表格一是对某设区市五年来关于生活噪声接报警情况进行统计，我们发现这些真实而精确的数字充分的展现了近五年来某设区市社会生活噪声投诉案件增长的速度之快，其中新型噪声污染源投诉案件占生活噪声投诉案件的比重也是呈上升趋势。表格二是通过有关研究发现，噪声，会使人感到心烦意乱，有不舒服感，进而使人的压力增加，无法专心地工作，导致工作效率降低，更甚者会引发各种疾病，直至危及生命。通过上述社会生活噪声投诉情况的大致了解和噪声污染危害金字塔图，让我们看到了社会生活噪声污染治理迫在眉睫。而现行的《中华人民共和国噪声污染防治法》是新修订的，自2022年6月5日起施行，虽然有设置专门章节对社会生活噪声污染防治进行单独规定，但是针对对新型噪声源污染的规定还是过于笼统，缺乏明确法律依据，在现实生活中缺乏可操作性，有必要通过小切口立法予以补充和细化。

　　图一：某设区市2018年至2022年上半年全市公安110生活噪声接报警情况表

　　二、立法现状

　　自2022年6月5日起施行的《中华人民共和国噪声污染防治法》，是我国噪声污染防治领域的基础性法律，详细规定了各级政府和有关部门在噪声污染防治领域承担的职责、噪声污染的监督管理、各种不同噪声的防治措施和法律责任等方面的内容。《噪声污染防治法》关于社会生活噪声污染防治的内容是我国社会生活噪声日常管理和纠纷处理的直接依据，相关规定集中于 59-70条，主要防治措施有：“营业性文化娱乐场应当采取有效措施，防止、减轻噪声污染”“商业活动中不得使用高音喇叭进行广告宣传”“街道、广场、公园等公共场所应当遵守公共场所管理者有关活动区域、时段、音量”“乘坐公共交通工具、饲养宠物和其他日常活动应共同维护声环境质量”“建筑物内各种装修活动，应当按照规定限定作业时间，采取有效措施，防止、减轻噪声污染”，同时，对基层群众性自治组织、业主委员会、物业服务人参与社会噪声污染防治作了规定，并新增了噪声污染防治目标责任制和考核评价制度等政府考核评价内容。可以看出《噪声污染防治法》分类对防控噪声污染对症下药精准施策，针对社会生活噪声，一是鼓励培养减少噪声产生的良好习惯，尽量避免在日常生活中产生噪声干扰他人。二是预防家庭生活噪声污染，使用家用电器、乐器或者进行其他家庭场所内的活动，要控制音量或者采取其他有效措施。三是预防室内装修噪声，要按照规定限定作业时间，采取有效措施。四是根据实际需要对广场舞、酒吧、商业高音广播喇叭等新型噪声源的管控也进行了原则性规定。从理论上看，该法对社会生活噪声的规定较为全面，而且监管体制有分有统，非常合理并且结合了我国目前行政管理的现状，但是在实践中，随着人们生活方式的多样化，噪声源污染类型也越来越多，广场舞、具有流动性特征的健步走、夜宵摊客人喧哗等噪声问题是近几年来警方面临的社会综治化管理的一个突出难题，已经发展成了城市冲突的一个源头。《噪声污染防治法》对新型噪声污染源虽有规定，但规定过于原则，经常出现新的噪声源污染监管空白和难以处罚等情况，如非营利性的夜宵摊客人产生噪声、商家进行广告宣传声音叠加产生噪声、流动性的健步走产生的噪声等情形。我们认为有必要通过小切口立法，对新型噪声源进行补充和细化规定、固化有益经验、探索创新机制。

　　三、立法存在的问题

　　虽然现有法律对社会生活噪声污染有规定，但仍存在社会生活噪声预防措施不完善、对新型噪声源污染标准界定不清、法律责任追究机制不健全等问题客观存在，需要在地方立法中予以解决。

　　（一）社会生活噪声预防措施不完善

　　社会生活噪声的一大特点是不重复发生和延续，往往是瞬间产生的，或者是持续一段时间就停止了，这种情况会造成执法部门取证困难，从而加大了执法难度。如在各种商场、超市、流动摊点总是会借助音响来招揽顾客，特别是节假日时候这种情形尤为突出，刺耳的声响让周围住户苦不堪言。但当执法机关接到举报或者投诉到达现场后，招揽顾客的声响已经停止了，这就会让执法人员陷入无法取证的尴尬处境。或是像具有流动性特征的健步走，噪声是持续存在的，但是区域确是一直在变化，通常这种情况下受害者范围更广，但是噪声污染具有瞬时性强的特征，受害者多半只能不了了之。在实际生活中，还存在声音叠加的问题。如一个商家进行广告宣传不会达到噪声的标准，而多个商家在同一区域同时段进行广告宣传，在该区域声音通过叠加后也会产生噪声污染，这就使得存在受害者，但执法者无法确定违法者，因此无法进行处罚。正是由于取证以及执法的困难，对社会生活噪声污染的预防显得特别关键，但是在我们长期的社会生活实际中，在城市各方面的规划设计中，对社会生活噪声污染的预防措施一直没有被放在特别重要的位置，这也是导致社会生活噪声污染频发的一个重要原因。

　　（二）对社会新型噪声源污染缺乏必要的界定标准

　　《噪声污染防治法》对噪声污染的定义是指超过噪声排放标准或者未依法采取防控措施产生噪声，并干扰他人正常生活、工作和学习的现象，该定义对噪声是采取超标准+干扰他人。《社会生活环境噪声排放标准》中对社会生活噪声的标准下了定义是指“营业性文化娱乐场所和商业经营活动中所使用的设备、设施产生的噪声”。结合二项规定下的噪声是，首先构成生活噪声污染必须是超过标准，其次是要具有营业性，再次是商业经营过程中的设备、设施产生的噪声。如此规定将新型社会生活噪声源如广场舞、健步走、夜宵摊的顾客夜间高声喧哗等非商业活动制造的声音排除在外，明显存在合法性不足的问题，

　　（三）法律责任追究机制不健全

　　虽然《噪声污染防治法》《治安管理处罚法》等法律针对社会生活噪声污染违法行为都设置了法律责任，但处罚力度不足，在执行中往往出现“罚不下去”或者“罚了也没用”的困境。《噪声污染防治法》规定了“不得”“禁止”从事社会生活噪声污染的活动，但都是原则性规定，不具有可操作性；对于社会生活噪声违法行为，首先是说服教育，责令改正，拒不改正的，给予警告，对个人可以处200元以上1000元以下的罚款，对单位可以处2000元以上20000元以下的罚款。《治安管理处罚法》对于产生社会生活噪声，干扰他人工作和休息的，处以警告，仍然不改正的，处以200元以上500元以下罚款。可以看出，这两部法律设定的处罚相对较轻，违法者的违法成本很低，导致治理效率低，社会生活噪声无法根治，比如商家在一些产生大量社会噪声的商业活动中赚的收益要远远大于罚款数额，商家衡量利弊后，交完罚款或许还会再开展这类商业活动，处罚无法达到应有的效果。

　　四、立法的意见建议

　　习近平总书记指出：“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”站在提升地方治理水平的角度，“小切口”立法的初衷，就是要发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，填补全国性立法落实到地方的一些操作性规范空白。本文通过小切口立法，从《噪声污染防治法》的生活噪声污染章节中，选取新型噪声污染源作为立法切入口，充分发挥“快而灵”的优势，为相关部门有力应对新问题提供遵循。

　　（一）完善社会生活噪声污染预防措施

　　噪声存在瞬时性、不间断发生的特点，导致行政执法人员在执法过程中取证存在一定的困难，要进一步完善社会生活噪声污染预防措施，降低社会生活噪声发生频率。建议在营业性公共场所内安装和使用音响设备的，必须要求同时安装使用符合一定标准的噪声监测和公示设备，对营业场所的噪声进行 24 小时监控并记录，既可以约束营业期间商家对噪声的控制，也可以为噪声污染执法提供相应的证据记录。要求新建的居住小区和住宅楼内不得建设或使用可能产生噪声污染的公共服务设施，在城市居住区、居住小区内按照规划设计要求配套新建可能产生环境噪声污染公共服务设施与相邻最近的居民住宅边界的直线距离不得小于三十米。要求在居住区及其附近街道、广场、公园等区域，晚间不得进行产生噪声污染、影响周边居民正常休息的体育锻炼、娱乐等活动。在禁止时间范围以外的其他时间进行集会、体育锻炼、娱乐、促销等活动，使用音响器材所产生的环境噪声不得超过区域环境噪声排放标准。营业性文化娱乐场所、体育场（馆）、集贸市场、餐饮业的经营者应当采取有效措施，使边界噪声值不超过规定的环境噪声排放标准。从事营业性活动的场所，不得在室外安装、使用高音喇叭等音响器材，不得对外播放音乐和广告。公共场所管理者应当合理规定娱乐、健身等活动的区域、时段、音量，可以采取设置噪声自动监测和显示设施等措施加强管理。

　　（二）针对新的社会生活噪声源污染丰富标准体系

　　正如前文所述，我国《社会生活环境噪声排放标准》只能适用于对营业性质的文化娱乐场所、商业经营活动中使用的向环境排放噪声的设备、设施产生的噪声，但对非营业性活动社会生活噪声的测量与评价不能适用此标准。在住宅区“聚会喧哗”“广场舞”、带有公放设备的“健步走”以及夜宵摊客人发出的噪声、划拳等都面临着没有标准的窘迫境地。为了严格规制各种污染行为，应当通过法律细化认定社会生活噪声污染违法行为的标准，可以对噪声持续的时间、产生的次数和噪声源距离人的远近作出具体的规定，针对白天和夜间制定不同的噪声标准。再者，针对这些新型的社会生活噪声污染源，有关部门应该尽快运用科学合理的手段，参考借鉴有关国家成熟的标准体系，针对新型的社会生活噪声制定质量与排放标准。并且要针对不同音源的特点结合地理位置针对相应功能区制定合理的质量与排放标准。特别是混合噪声或是同类噪声叠加存在的场合下，要制定每类噪声排放源的排放标准，使污染防治工作有充分的技术依据。

　　（三）健全责任追究机制

　　社会生活噪声污染的行政法律责任在法律上主要体现在行政处罚，即警告与罚款。处罚的效果在实践中并不明显，噪声投诉量与噪声纠纷依旧居高不下，说明普通的罚款行政责任不足以预防制止噪声制造者继续制造噪声。建议在社会生活噪声污染治理中适当调高惩罚幅度，从200-500元罚款，调整到500-2000元的罚款。或者实行阶梯式累进罚款制，同时考虑侵权人的主观方面，综合考虑侵权人是否具有主观恶性，是有意为之还是无心之过抑或不可避免的工作需要，在确定损害赔偿标准之时都应予以考虑。例如，行为人制造噪声构成污染执法部门在综合考虑主观恶性后分次给予不同处罚，首次可以警告，再次给予500元罚款，第三次之后对罚款金额给予惩罚性累加计算，甚至可以考虑按日连续处罚，更甚者给予刑罚，直到行为人不再继续制造噪声或采取有效措施阻断噪声传播。再者针对广场舞、夜宵摊客人产生的噪声污染问题，直接明确规定“在晚上 10 点以后，禁止跳广场舞，禁止喧哗”，针对具有流动特征的健步走类性噪声污染，可以对组织者或发起者的责任追究，确定组织者或发起者的责任与义务，当团体制造噪声产生污染时，可以追究组织者或发起者的行政责任等。最后综合我国人口高度密集的国情，直接规定“在家举办大型聚会应征得邻居许可”，避免邻里之间相互影响。同时对夜间声音比较大的家用电器的使用加以限制。如可以在法律中明文规定在晚上 10 点以后禁止使用可能产生社会生活噪声的大型家用电器，并对违反此项法律规定的居民采取相应的处罚措施。通过这种方式可以有效地对夜间室内产生的社会生活噪声达到很好的防治效果。

　　结语：社会生活噪声污染防治与每个人息息相关，噪声污染会直接或者间接地影响着人们的生活质量，不受噪声污染，已经成为提升人民群众获得感幸福感安全感必不可少的一部分。本文针对社会生活噪声中的新型噪声源污染，从完善社会生活噪声污染预防措施、丰富污染标准体系、加大处罚力度等方面出发，构建噪声污染防治强有力的制度保障，以期形成人人有责、人人参与、人人受益的良好噪声污染防治氛围。