三明市人大常委会  邱靖权

习近平总书记在中央人大工作会议上深刻指出，人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。完善代表履职评价体系和激励机制，直接关系到代表作用的充分发挥，对人大及其常委会践行全过程人民民主具有重要作用^[1]。

近年来，部分地方人大常委会在完善代表履职评价体系方面勇于实践、积极探索，形成了一些制度机制。本文通过座谈交流、查阅资料、实地调研等方式，在梳理总结完善代表履职评价体系的理论依据和现实意义的基础上，对比分析部分地方人大常委会建立的代表履职评价体系，并对发展全过程人民民主背景下，完善代表履职评价体系作进一步的思考和研究。

一、完善代表履职评价体系的理论依据和现实意义

（一）完善代表履职评价体系是贯彻中央人大工作会议精神的重要举措。习近平总书记在2021年10月召开的中央人大工作会议上强调，“要充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，拓宽联系渠道，积极回应社会关切，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。”之后中央出台了《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度 加强和改进人大工作的意见》（以下简称“中央《意见》”），明确要求“完善代表履职评价体系和激励机制，推进代表履职档案规范化建设。”2022年4月省委印发《关于进一步加强和改进新时代人大工作的若干措施》（以下简称“省委《若干措施》”），明确提出“完善代表履职评价体系和激励机制，推进代表履职档案规范化建设，完善代表履职数据库，将履职情况作为评先评优、推荐连选连任代表人选的重要依据。开展代表履职满意度测评，代表履职情况逐步向社会公开。建立健全代表退出和增补机制。”可以说，完善代表履职评价体系和激励机制是贯彻中央和省委人大工作会议精神，落实中央《意见》和省委《若干措施》的重要举措。

（二）完善代表履职评价体系和激励机制是践行全过程人民民主的内在要求。习近平总书记深刻指出，“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。”人大代表来自人民、代表人民，代表履职评价体系是否科学合理，事关代表联系群众、依法履职的成效，事关人大代表选举和产生，是人大践行全过程人民民主的重要环节。完善代表履职评价体系有利于通过评价和奖惩措施，增强代表履职意识和履职能力，激发代表履职积极性和主动性，有利于发挥“指挥棒”作用，引导代表发挥作用，践行全过程人民民主，发挥人大在治理体系和治理能力现代化中的作用。

（三）完善代表履职评价体系是贯彻代表法等法律法规的应有之义。代表法明确提出代表享有“出席本级人民代表大会会议，依法联名提出议案、质询案、罢免案”等7项权利，应当履行“模范地遵守宪法和法律，按时出席本级人民代表大会会议，积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动”等7项义务，同时对代表会议期间的工作、闭会期间活动作出具体规定，明确代表依照代表法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动都是执行代表职务，这些为规范设置代表履职评价内容提供了重要法律依据。另外，代表法在第五章“对代表的监督部分”第45条规定，代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督；地方组织法第43条规定，地方各级人民代表大会代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，充分发挥在发展全过程人民民主中的作用。这些为探索确定代表履职评价的主体和重要内容提供了法理依据。

二、部分地方人大常委会代表履职评价机制的研究分析

笔者选取了福建省三明市、辽宁省葫芦岛市、海南省儋州市、内蒙古自治区乌兰察布市等4个市级人大常委会和江苏省仪征市、山东省乳山市、莒南县、山西省平定县等4个县级人大常委会制定出台的代表履职评价机制，进行较为深入的研究梳理。

从调研分析情况看，所选取的地方人大常委会对代表履职评价工作比较重视，勇于探索、主动实践，取得了一些好的经验做法，形成了初步制度规范。但应该看到，由于代表履职评价体系出台缺乏明细的法律和文件规范，大部分的地方人大常委会尚未开展这项工作，比如福建省仅三明市出台了《三明市人民代表大会代表履职评价办法（试行）》；从已出台的地方来看，履职评价制度的出台、组织、方式、内容到结果运用，各地做法有明显差异，有些做法是否合法、可行值得进一步探讨。具体来说，可以从以下几个方面进行归纳、比较、分析。

（一）履职评价制度出台方面。三明市、葫芦岛市、乌兰察布市、乳山市、平定县出台的人大代表履职考评办法由本级人大常委会会议审议通过；儋州市、仪征市出台代表履职考评办法由本级人大常委会主任会议通过。

通过比较分析发现，履职评价制度出台的程序缺乏法律依据。代表法第6条规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督；根据地方组织法第47条规定，本级人大常委会组成人员由人民代表大会选举产生，因此人大常委会是否有权制定代表履职评价相关制度似乎缺乏法律依据,在法理上似乎也不成立。根据地方组织法第54条规定，主任会议处理常务委员会的重要日常工作，笔者认为主任会议无权制定代表履职评价制度。

（二）履职评价组织方面。三明市规定代表履职评价工作在市人大常委会主任会议领导下，由人事代表工作部门具体负责，采取统一登记和个人申报相结合的方式，市、县人大常委会负责登记组织代表参加履职活动的情况，代表依法自行开展的履职活动由代表本人通过履职网络平台进行登记、申报。儋州市、乌兰察布市、平定县均采取代表自评和组织评定相结合的方法。葫芦岛市、乌兰察布市、儋州市规定代表在市人民代表大会期间的履职情况，由大会秘书处和各代表团进行考评、闭会期间履职情况由人大常委会办事机构或原选举单位进行考评。莒南县专门成立县人大常委会考核领导小组负责组织实施，要求代表应及时将履职情况告知所在代表小组，委托代表小组填报、初审，县人大常委会考核领导小组汇总确认。

通过分析可以发现，代表履职评价的组织多由人事代表工作机构（会议期间为大会秘书处）、代表小组、选举单位（会议期间为各代表小组）组织，这符合工作实际，具有较强的可操作性。一些地方人大常委会还注重发挥代表个人作用，先由代表进行自评或者个人申报，可以避免考评缺漏，也增强代表的参与感。但应该看到，履职评价的组织主体和组织程序缺乏明确的法律依据和文件规范，各地代表履职评价的组织主体不尽相同，有的地方在主任会议领导下进行，有的地方成立考核领导小组确认，缺乏法律依据，且笔者认为对选举单位的法律地位和作用不够重视。组织流程上，缺乏征求意见、公示等环节，民主性、科学性不够。

（三）履职评价方式方面。8个地方人大常委会均采用量化考评的方式，以具体得分多少来评定代表履职情况。葫芦岛市采全体代表中综合得分位居前10%左右的评定为优秀等级，综合得分居后的5%左右，评定为较差等级，其他为合格等级；其他地方人大常委会按照分值来确定优秀、称职、不称职等次（平定县分为四类：优秀、良好、称职、较差四个等次；乳山市分为：一类、二类、三类）。三明市采取年度评价和届内总评价相结合方式；葫芦岛市用日常考评与年度总评相结合的方式；其他地方人大常委会每年评价一次。

通过分析可以发现，所选取的地方人大常委会均采用量化考评方式，对代表履职情况进行打分，这有利于履职评价的客观公正。但是但应该看到，量化评分后，评定等次、考评周期缺乏法律依据。比如，有的地方用占比来确定优秀、合格、较差，有的地方用分值来确定优秀、良好、称职、较差，笔者认为代表能够按照代表法有关要求履行法定职责，就应该至少评定为“称职”，不宜强制规定分数居后的一定比例的代表为“较差或者不称职”。再如，确定为几个等次，等次名称叫什么，多久考评一次，没有明确的规范。

（四）履职评价内容方面。8个地方人大常委会制定的履职考评主要内容，都能够按代表法精神，将出席会议、参加活动、参加培训、联系选民、提出建议等履职情况列入考评内容。其中，儋州市、乌兰察布市、乳山市、莒南县、平定县按照在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动进行划分。仅仪征市、乌兰察布市、乳山市明确将代表向原选举单位或原选区选民报告履职情况纳入评价内容。此外，平定县将围绕人大工作撰写理论文章或调研报告，被相关刊物采用的情况列入评价内容；莒南县将按照大会秘书处的安排接受新闻媒体采访，参加慈善募捐、扶贫帮困等活动、被推荐任命为法院人民陪审员、检察院人民监督员等列为加分内容。

通过分析可以发现，所选取的地方人大常委会均都能够从代表法规定的代表权利、义务和会议期间工作、闭会期间活动出发进行细化，有利于激励代表依法履职。有的地方人大常委会除了代表法规定的工作外，将接受新闻媒体采访，撰写人大理论文章或调研报告被相关刊物采用、扶贫帮困等列为考评加分内容，符合代表工作实际，颇具现实意义，值得学习借鉴。但是应该看到，一些地方代表考评内容的设计不够合理。有些地方没有明确将代表向原选举单位或原选区选民报告履职情况纳入评价内容，没能很好地体现中央《意见》和省委《若干措施》要求。

（五）评价结果运用方面。三明市规定评价结果运用为向选举单位进行通报；为年度评先评优和换届时推荐连任的重要依据；对履职优秀的代表，在一定范围内通报表扬；对履职不称职的代表，由市或县人大常委会负责人对其进行约谈；对连续两年履职不称职的代表，由市人大常委会建议其辞去代表职务。葫芦岛市、乳山市、儋州市、平定县将对代表履职考评的结果，作为对代表表彰、诫勉、劝辞、罢免以及向党委推荐换届连任提名人选的主要依据。而乌兰察布市仅运用于年度评选优秀人大代表、换届选举时推荐人大代表连选连任的重要参考依据；仪征市仅运用于评定年度优秀人大代表。

通过分析可以发现，许多地方人大常委会在代表履职评价结果运用方面，探索采取了很多有效措施，增强履职评价的奖惩作用。但是应该看到，履职评价结果运用缺乏明确的法律规范。比如，代表法规定，选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表，没有赋予本级人大常委会罢免本级人大代表的权力。

三、完善代表履职评价体系的几点建议

在坚持和发展全过程人民民主的背景下，为了完善代表履职评价体系、规范代表履职评价工作，有效激发代表履职积极性，建议从以下几个方面着手。

（一）明确评价工作原则，制定出台评价办法。代表履职评价工作看似是一项具体工作事宜，但要健全完善代表履职评价制度，做好履职评价工作，涉及代表、人大常委会、原选区选民、原选举单位等多个层面之间的关系，需要统一思想认识，增强责任意识，把握履职评价工作总的要求和原则。具体来说，应该明确和遵循以下几个原则。一是坚持党的领导。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，以及对地方人大及其常委会工作作出的重要指示精神，认真落实中央《意见》和省委《若干措施》要求，切实将党的领导贯穿于常委会代表工作的全过程、落实到代表履职评价工作的各方面。制定出台代表履职评价制度，要征得同级党委的同意和支持，从履职评价工作程序、内容、评价结果运用等都需要同级党委给予支持，才能将履职评价工作落到实处。二是坚持严格依法依规。代表履职评价工作具有很强的法律性、程序性，只有做到严格依法依规，才能保障履职评价的公正、权威、客观，才能保障代表的合法权利，激励代表履行法定职责。要立足新时代人大工作实际，认真贯彻宪法、组织法、代表法等法律精神以及中央、省委有关文件精神。三要坚持践行全过程人民民主。要从发展全过程人民民主的高度来看待和认识代表履职评价工作，突出原选区选民和原选举单位的法律地位和作用，进而引导和激励代表依法履职职责、主动为民服务，切实做到民有所呼、我有所应，帮助解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，用实实在在的工作成效获得群众的认可度和满意度。四要坚持统筹推进。全国、省人大常委会重点在制定法律法规、政策指导等方面给予支持，在基层人大常委会开展探索实践的基础上，适时进行调研总结，从全国、省级层面制定较为明确的法律法规和文件规范，指导和推动地方各级人大常委会代表履职评价工作更加规范化、制度化。市、县人大常委会重点在组织实施、机制建设、经验总结等方面下功夫，在现有法律和文件规定的框架下，结合实际情况，制定出台代表履职评价制度，开展有地方特色的代表履职评价工作，增强履职评价工作实效。

各级人大常委会要遵循以上原则，研究制定本级人大常委会的代表履职评价办法，交由本级人民代表大会审议通过，赋予人大常委会及其相关工作机构开展代表履职评价工作的职权。理由有二：一是从法理上来说，人大常委会和主任会议成员由代表选举产生，且没有明确法律法规和文件赋予地方人大常委会和主任会议制定代表履职评价制度、开展代表履职评价工作的职权。由人民代表大会全体代表共同审议通过代表履职评价制度，让渡代表履职评价和结果运用的权力给本级人大常委会及其工作机构，才能从法理上站得住脚。二是代表履职评价内容和代表履职评价结果运用是约束代表自身行为，事关代表权利义务，由本级人民代表大会全体代表共同审议、表决通过相关制度，开展自我约束和奖惩，更具权威性。

（二）规范组织实施主体，健全评价工作流程。一要明确组织实施主体和职责。可以借鉴葫芦岛市、乌兰察布市、儋州市的做法，代表在市人民代表大会期间的履职情况，明确由大会秘书处和各代表团负责考评登记；闭会期间履职情况由人大常委会办事机构或代表小组负责考评登记。相关的权限和职责，可以由本级人民代表大会通过代表履职评价办法进行赋予和明确。二要强化基础申报和登记。可以借鉴三明人大常委会的做法，采取个人申报自评和统一登记复核相结合的方式，既增加代表的参与感，也避免出现错漏。有条件的地方，可以运用代表履职网络平台等网络途径，进行网上申报和登记，使得履职评价工作更加便捷高效。三要优化工作流程。要从法律法规和工作实际出发，明确履职评价工作的具体流程。以闭会期间为例，由代表小组组织代表定期进行个人申报、自评，然后代表小组根据履职情况进行登记、复核、评分，送交本级人大常委会人事代表工作机构复核、汇总，经过主任会议研究同意后，在全体人大代表、原选举单位或原选区选民中公示并征求意见，最后由原选举单位或原选区选民以票决的形式确认，形成最终考评分值结果（详见图）。采用上述工作流程，既符合法律规定和法理要求，也具有较强的可操作性。理由有三：一是代表法规定，代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，由代表个人申报后，代表小组进行登记复核评分便于操作、符合工作实际。二是根据党的二十届二中全会审议通过《党和国家机构改革方案》，新组建的的全国人大常委会代表工作委员会的职责之一就是负责全国人大代表履职的监督管理，因此由人大常委会人事代表工作机构复核、汇总合规合理。三是在全体人大代表、原选举单位或原选区选民中公示并征求意见，最后由原选举单位或原选区选民以票决的形式确认，符合代表法第6条规定“代表受原选区选民或者原选举单位的监督”要求。

（三）完善评价内容标准，科学设置评分体系。借鉴三明市等地方人大常委会的做法，根据代表的法定工作职责和日常工作实际出发，对履职评价的内容和相应分值进行逐项明确，这样有利于履职评价量化评分、公正公开。履职评价的内容标准具体可以包括两个方面：一是将法定职责进行细化，作为基本分。包括坚持正确政治方向、模范遵守宪法法律、出席会议、审议发言、提出议案建议、批评和意见、参加本级人大常委会组织的活动、参加代表履职培训学习、以代表身份参加政府、监委、法院、检察院等单位组织的活动、参加“人大代表联系群众活动室”活动、代表小组活动、任期内向原选区选民或原选举单位报告履职情况，听取和反映群众意见建议等。二是将非法定的工作进行细化，作为加分项。比如，代表撰写工作经验、理论研究、调研成果、履职尽责事迹被刊发报道；以代表身份参加经济社会发展、基层社会治理、社会公益事业等有关活动；被安排接受新闻媒体采访等。这类工作法律并没有明确要求，但是需要鼓励代表主动参与。评分体系可以采取采取累加制，“分为几个等次、等次名称叫什么”应该给予规范，可以分为优秀、良好、称职、不称职等档次，并通过试打分等方式，来调整确定分值大小。此外，在评分体系中，笔者认为代表参加“人大代表联系群众活动室”活动、代表小组活动、任期内向原选区选民或原选举单位报告履职情况，听取和反映群众意见建议等比重应占有较多的分值比例，且可以采取原选举单位或原选区选民满意度测评的方式进行评估，有利于引导代表加强与选区选民的联系，落实全过程人民民主。

（四）强化考评结果运用，增强评价奖惩作用。借鉴三明市等地方人大常委会的做法，将对代表履职考评的结果，作为对代表表彰、诫勉、劝辞、罢免以及向党委推荐换届连任提名人选的重要依据。大致可以分为三类：一是结果通报。明确将考评结果最终向原选举单位或原选区选民进行通报，让原选举单位或原选区选民掌握所选代表的履职情况，这既符合中央《意见》和省委《若干措施》的要求，也通过逐步向社会公开的方式，增强代表的履职责任感和荣誉感。二是正向激励。对履职优秀的代表，在一定范围内通报表扬，比如在人民代表大会上、在原选区选民或原选举单位中进行通报表扬。加强与组织部门的沟通协调，按照省委《若干措施》要求，将代表履职情况作为评先评优和换届时推荐连任的重要依据，使得履职优秀的代表更有可能连任。三是反向约束。对履职不称职的代表，可以根据不同情况，情节轻微的由本级人大常委会负责同志进行约谈；情节严重的由由本级人大常委会建议其辞去代表职务；对法律明确规定以及群众或选举单位反映比较强烈、不再适合执行代表职务的代表，依法启动罢免程序，由原选区选民或原选举单位依法罢免。