泰宁县人大常委会课题组

《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称：监督法）由于立法时对人民代表大会及其常委会监督权（简称：监督权）的认识不够深刻，存在立法主体的法律地位不够高、监督主体不全等问题。人民代表大会制度是全过程人民民主的重要制度载体，完善监督权运行制度，重塑监督权功能，重构监督权体系，推动监督法修改，是新时代坚持和完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主的重要课题。本文试图从监督权重塑的角度探讨监督法修改的有关问题。

一、问题由来：监督权和监督法的前身今世

现行监督法把以往散见于全国人大（地方）组织法、预算法、审计法等法律之中有关监督权的规定明确为各级人大常委会的职权，对各级人大常委会行使监督权的重点内容、主要形式和基本程序等作出了全面系统的规定，并将之作为规范各级人大常委会监督工作的一部重要的专门法律，对促进我国法制统一起到了重要作用。

（一）立法修法的漫长历程

制法马拉松。监督法从1986年开始酝酿，1990年拟出《监督法（草案）》，1997年七易其稿后形成《监督法（试拟稿）》，2002年8月首次提请审议《全国人大和地方各级人大监督法（草案）》，2004年8月再次进行审议，2005年经过调查研究，明确把监督法调整范围确定为各级人大常委会，对“一府两院”实施经常性监督由人大常委会行使，2006年6月进行第三次审议并将名称改为《全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会监督法（草案）》，2006年8月进行第四次审议又将名称改为《各级人大常委会监督法（草案）》，并于27日表决通过。监督法历经六届至十届全国人大，制定过程整整用了20年。此时距1954年决定设立全国人大常委会和1978年决定设立地方人大常委会已分别过去了51个和26个年头。这在同类法律的制订产生过程应该是非常罕见的，可见各方对监督权的认识还是经历了一个漫长和纠结的过程。

修法马拉松。与立法过程相似的是，监督法的修法过程也一样漫长而拉锯。监督法自2006年通过以来至今已有17个年头了，期间社会各界对该法的修订呼吁不止、争议不断，但直到十八大以后，监督法的修改才提上日程。2018年9月7日，十三届全国人大常委会立法规划公布，监督法的修改被列入需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的第二类项目法律草案。2022年4月22日，全国人大常委会委员长会议将监督法的修改首次列入2022年立法工作计划预安排。2023年4月，全国人大常委会委员长会议通过2023年度立法工作计划，将监督法修改列入初次审议的法律案。

（二）人大常委监督权的渊源和实践

1954年宪法规定全国人大设立常务委员会，地方各级人大不设常委会，由同级人民委员会行使人大常设机关的职权。1979年，中央决定设立地方人大常委会，并明确人大常委会的监督职能，至此全国各级人大常委会监督职能体系逐步构建和丰富起来。1982年新修订的宪法扩大了人大常委会权限，同时增设专门委员会。1986年，地方组织法明确赋予地方人大常委会质询、特定问题调查、撤职等权限，推动人大常委会监督制度从宪法向法律具象化。全国人大常委会于1993年通过加强对法律实施情况检查监督的若干规定，1999年通过了改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见和加强中央预算审查监督的决定，2000年通过加强经济工作监督的决定。2005年中共中央转发中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见。2006年监督法通过并公布，对常委会监督权限、形式和程序等内容作出规定，实现了人大监督领域的“车同轨、书同文”，统一了全国各级人大常委会开展监督工作的指向、方式和程序。党的十八大以来，全国各地还建立起了监督法实施的配套制度，将开展监督工作的成功做法和创新举措规范化、制度化，推动监督工作的法定程序日臻完善。全国人大常委会2020年作出了加强国有资产管理情况监督的决定，2021年修订了加强中央预算审查监督的决定、加强经济工作监督的决定。绝大多数省级人大常委会制定了实施监督法办法，以配套制度成果推动监督法的贯彻落实。

（三）现行监督法的具体内容和实践

一是监督主体及对象。规定全国人大常委会和地方人大常委会为经常性监督主体，明确规定其工作监督对象主要是由本级人大产生的“一府一委两院”，其法律监督对象是“一府一委两院”和下一级人大及其常委会，这是直接监督。蕴含在法律条文中的间接监督对象则是本行政区域内的其他国家机关、各政党和各社会团体、各企业事业组织。实践中，各级人大常委会对直接监督对象进行监督还算有效，但对间接监督对象的监督还是很疲弱。二是监督原则。坚持党的领导原则、监督大事的原则、集体行权原则、依法监督原则、接受人民代表大会监督和向社会公开原则。实践中存在地方人大常委会行政化倾向，主任会议有时成了领导机构，决定常委会的一切议题。还有就是接受监督和向社会公开原则贯彻落实的不够好，需要改进和提高。三是监督内容。主要有工作监督和法律监督两种。工作监督侧重对“事”的监督，实践中，人大常委会对政府及其部门的监督较为常见和普遍，对司法、监察机关的工作监督则相对较少，主要原因是专业监督能力跟不上。法律监督主要是对现行法律法规的执法检查和检查同级政府的决定、命令和规章，下一级人大及其常委会的决议以及同级监察委员会、法院和检察院的批复、有关案件的判决、裁定和决定等规范性文件并行使撤销权，但这种执法检查的监督形式较为少见，更多地是规范性文件备案审查中发现有撤销情形的，温和地要求其予以自我纠正。四是监督方式。监督法规定了七种监督形式：第一，听取和审议“一府一委两院”的专项工作报告；第二，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；第三，法律法规实施情况的检查；第四，规范性文件的备案审查；第五，质询和询问；第六，特定问题调查；第七，撤职案的审议和决定。前四种监督形式较为常态化，后三种监督形式较为少见。近年来，人大常委会的监督方式亮点较多的是备案审查和专题询问。

（四）宪法框架下应有的完整监督权

1954年的宪法对人民代表大会制度监督权做出了明确规定，全国人民代表大会具有“监督宪法的实施”的职权。2018年修正的宪法明确规定，全国人民代表大会的监督权，主要体现为听取和审议“一府两院”的工作的报告、预算报告，审查和批准国民经济和社会发展计划、预算与计划、预算执行情况的报告。实施经常性监督的全国人大常委会，其主要职权是监督宪法的实施，监督国务院、中央军委、国家监委、“两高”的工作和地方各级人大常委会的主要职权是监督“一府一委两院”的工作，审查和批准计划、预算调整方案，任免权，撤销权。比较特殊的是，监督权之特定问题调查权则各级人大和常委会均可以行使，规定“全国人大和全国人大常委会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议”。

宪制框架下的人大监督权当然地包含了各级人大及其人大常委会的监督权。各级人大常委会并不是一个独立于各级人大之外的各级国家权力机关，是各级人大的常设机关，是各级国家权力机关的重要组成部分，在各级人大闭会期间行使国家权力。宪法在确保人大监督权整体不可分割的情况下，把各级人大和人大常委会的监督职权作了适当的区分，前者的权力行使是在大会期间、后者则是闭会期间，后者监督权的行使是前者监督权的授权。但是监督法却在宪法框架方面绕开了各级人大整体监督权的存在，单纯以各级人大常委会的程序监督为导向将七种监督形式杂糅其中，对人大监督权力体系做了简单化处理，偏离实践重点和重心，缺乏整体感、甚或存在失重感。

二、监督法修改的内在逻辑要求

（一）宪制资源：制法主体权威不够丰盈

制法主体的失重感。监督法是宪制性法律，具有基本法律的性质和地位，这种法律由全国人大常委会制定并通过，与各级人大常委会在国家权力体系中的地位不够匹配。人大监督权是一级监督权，高于行政监督、民主监督、监察监督、司法监督、群众监督等其他二级监督权，但现行法律监督体系中，监督法的法律地位低于由全国人大制定并通过的各类组织法（全国人大、国务院、法院、检察院）和监察法等。比如，监督法与监察法的关系就值得考察。监察法是全国人大制定的，监督法是全国人大常委会制定的。全国人大与全

表一：监督法与各类组织法、监察法的异同

国人大常委会名称、立法权限、立法权性质不同，两者也不属于同一机关。监察法与监督法无法适用立法法103条确立的法律适用规则，他们之间不是新法与旧法的关系，也不是特别法与普通法的关系，而是上位法与下位法的关系。监察法作为基本法律在法律位阶上高于作为普通法律的监督法，这意味着法律规定发生冲突时，监督法的规定必须服从监察法的规定，在监察法没有明确规定的情况下，监督法的相关规定并不必然适用于监察委员会。其他如各类组织法（国务院、法院、检察院）与监督法也存在类似的关系，“一府一委两院”的组织法其法律位阶都高于监督法，不利于人大常委会行使监督权，显得“位高”而“权不重”。虽然人大常委会行使职权有宪法、全国人大组织法、地方组织法、监察法等宪制性法律资源的加持，但监督法的法律低位阶状态无助于维护人民代表大会制度的权威性。

表二：监察法与监督法的关系

制法权限不匹配。按照立法法第10条规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会根据宪法规定行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，全国人大常委会作为全国人民代表大会的常设机关，是最高国家权力机关的常设机关、是一个极其重要的国家机构。显然，根据立法法的规定，涉及“国家机构的基本法律”只能由全国人民代表大会来制定和修改。现行监督法内容虽然不涉及国家机构、编制的设置，但主要内容却都是各级人大常委会这个国家机构的职责职权、由全国人大常委会来制定显然存在越权嫌疑。

（二）监督主体：监督体系不够完善

我国各级人大和人大常委会形成了“一元二体”制度结构特征，并具有“四个机关”的复合功能定位。这种“一元二体”兼具“四个机关”的特性，决定了对人大及其常委会自身的立法不能只立各级人大常委会这“一体”的法，而不立人大这“一体”。正确的做法应是“二体”并立，并将之统一于“一元”体系。但现行监督法剥离人大和人大常委会的监督主体地位，从“一元二体”的整体架构中单独拎出其中人大常委会的“一体”监督权，却忽略人大在大会期间如何审议“一府两院”全面工作报告、预算报告、预算执行报告和审查批准计划、如何行使撤销权等监督权，决定了人大常委会的监督权存在结构性功能不足，无法产生监督的实质效应。如，2017年始的谢某特大诈骗案，2019年1月芜湖市十六届人大二次会议上的检察院工作报告将这样一个未决案例列入其中，并在大会上获批通过，但该案2021年2月3日一审判决宣告19人有期徒刑的同时宣告42名被告人无罪，2022年1月21日二审庭审结束时至今日仍未判决。这样一个未决案写入报告并被批准通过，再度引发人们对人大监督主体缺位问题的思考。如前所述，人大“一体”的监督权规定在宪法62条和99条当中，但如何细化人代会听取审议和批准各项全面工作报告、审查批准计划预算报告、改变或者撤销本级人大常委会不适当决定的程序，却是现行监督法无法承载之重。

（三）功能结构：监督权、监督法的构造不全

就监督权内部构造而言，宪法、组织法、监督法等作了笼统和概括规定，但存在诸如人大自身建设中的人与物方面的严重不足，可操作性不强，主要问题有：人的方面，地方各级人大常委会党组书记排在党委常委之末，党内排名靠后；近年来有的地方将临近退休的党政领导干部大量转到人大任职，又不贯彻带编划转政策，导致懂财经法律等年轻专业人才无法到人大任职，换届时多地人大机关工作人员平均年龄严重超龄；代表法修改后，各地新增了专职委员，但这些人的政治待遇和职务问题未予明确，“一委两院”专职委员可以享受班子副职待遇，而人大常委会专职委员无品无级。还有物的方面，如监督议题、监督内容的选择与确定，委员和代表的组织、学习、培训、经费和交通工具的保障等都缺乏有力的制度安排，监督适用范围也不够明确。这些人和物问题的存在严重削弱了人大职能的发挥，有人将地方人大常委会的监督能力概况为“县级没有足够的人员力量承担监督工作，无力较真；市级专业力量不足，没智较真；省级领导更替频繁，没“气”较真”。人大监督权的外部构造集中规定于宪法第62、63、71、73条，主要有监督宪法实施权、审查批准权、改变撤销权、罢免权、特定问题调查权、质询权等，组织法对此也作了相应规定。监督法则简单地规定了监督主体、对象、原则、方式，突出地把七种程序权力规定其中，主要有听取和审议专项工作和计划预算执行以及审计工作等报告权、审查批准决算权、执法检查权、备案审查权、询问和质询权、特定问题调查权、撤职权。审视现行监督法，可以发现这些权力都仅停留在监督权的外部构造层面上，对监督权内部构造和组织权力方面未置一词，缺陷更为严重的是对违反七种监督方式的法律责任条款、监督效果保障机制、监督权启动细化程序等也没有任何规定，且条文规定缺乏可操作性。特别值得关注的是，人大对监察机关的监督权范围问题，即人大监督的覆盖范围。监察法规定监察机关应当接受本级人大及其常委会的监督，监督方式包括听取和审议专项工作报告、组织执法检查、就有关问题提出询问或者质询等三种方式。那么“规范性文件的备案审查、特定问题调查、撤职案的审议和决定”等三种监督方式是否也适用于对监委的监督呢？依照宪法、立法法、组织法精神是可以适用的。但全国人大常委会制定的监督法能否可以做出超越监察法规定范围的相应规定呢？

三、监督法修改的理想路径和现实选择

（一）理想路径：按基本法律重新制定

一是回归本位，由全国人大重新制定监督法。人大及其常委会“一元二体”的制度结构特征和“四个机关”的复合功能定位，使人民代表大会制度得以成为实现全过程人民民主的重要制度载体。但现行监督法，未涵盖各级人民代表大会，这与人民代表大会制度的内涵和外延要求不匹配，这种失衡的权力体系构建无法承担得起实现全过程人民民主的重任。党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度作出一系列重要论述，党中央、全国人大、国务院对加强人大监督工作出台了一批重要文件及相关举措，赋予监督工作许多新的时代内涵和履职要求，而监督法自2006年8月通过后，至今17年过去了仍未作修改，严重滞后于新时代人大监督工作的发展需要。相较于十八大以来全国人大先后对组织法、立法法、代表法所作的及时修改，监督法修改工作已是刻不容缓。监督法的修改应当适应新的政治发展和全过程人民民主的发展需要，回归人大监督权本位，更新监督理念，把宪法、立法法、组织法规定的人大监督权本应具有的内涵和形式实质化，按照立法法第十条的规定，对现行监督法进行立改废，然后由全国人民代表大会按国家基本法律的立法权限重新制定监督法。

二是回归主体，“一元二体”整体构建监督权。把监督主体人大及其常委会“一元二体”的监督权力体系作为一个整体来考虑，进行一次系统性、整体性的监督权重构，统筹人大及其常委会职权配置，对监督权进行全方位的升级换代，从根本上解决人大及其常委会机构与职能配置所面临的问题。同时，应合理归纳吸收近年来全国人大和地方组织法、各级人大议事规则中拓展和细化的人大监督工作内容，把监督权的整体构架尽可能地按照宪法确定的精神去构建和具体化。如，地方组织法对县级以上地方各级人大的监督权，在以往审查和批准权、听取和审议工作报告权、改变或者撤销权等的基础上，增加了审查监督政府债务和监督本级政府对国有资产管理的权限。这些实践中比较成熟的人大监督权在新的监督法中就应予以充分吸收。同时，还应针对“两院”报告出现容易引发争议的未决案件如何审核审议、如何细化作出批准通过报告决议程序、如何强化专门委员会审查职责等新问题，新修改的监督法都要加强研究，增设切实可行的法律条款，增强人大监督权的质效，维护人民代表大会决议决定的权威和严肃性。

（二）现实选择：技术修补并加以改进和完善

目前全国人大常委会并无将监督法的修改交由全国人大审议通过的计划，也就是无大修大改监督法的计划，其现实选择就是在现有架构下进行技术性修修补补。实际上，关于监督主体问题，2005年立法调研时就考虑到现实需要和实际问题，认为人大一般每年只开一次会议，会期也较短，难以对“一府两院”实施经常性监督，且人大监督工作也主要集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督方面，为此将监督主体确定为各级人大常委会。基于这种立法现实，当前监督的修改的“道”上暂且不提了，但应注重从“术”上作文章。要着重于从完善监督程序、适度扩充监督主体、补充监督方式、创设监督责任和提高刚性监督手段可执行性、固化各级人大探索创新成果等方面作出修改。主要有：一是对人大专门委员会予以定位，激活机构功能，增强其审议监督主体地位。二是要跟进组织法、监察法规定，及时将监委纳入监督对象范围，并加强对间接监督对象的研究。三是拓展和细化监督工作内容，将审查和批准规划纲要、计划和预算的调整方案、审查监督政府债务、监督审计查出问题整改情况，听取审议监委专项工作、国有资产、年度环保、备案审查工作报告等纳入其中。四是将专题询问、工作评议、审议意见督办等行之有效的工作创新纳入法定监督方式，丰富备案审查监督方式程序，激活特定问题调查、撤职案审议（决定）等沉睡的监督方式。五是规定监督主体的监督责任，明确人大常委会对其任命干部的履职监督，推动五年监督规划、年度监督计划编制工作、选题环节征集决定等“全链条”上的详细规程法定化。

四、结语

监督法实施17年来，各级人大及其常委会通过不断的实践探索和创新发展，在监督形式、监督方法、监督公开等方面积累了许多切实可行的经验和做法。随着全过程人民民主从立法法规定上升到宪法原则，监督法也应该及时按照立法法要求，将实践成果固化为法律，推动监督工作的全过程、各环节都体现人民民主。当前，在推动全过程人民民主的发展阶段，监督法的修改可能暂时还无法一步到位，重新赋予监督法基本法的地位。但监督法可以适度扩充监督主体，增加规定法律责任和对监督者人大常委会监督的刚性“咬合力”条款，完善监督权和法律结构，增强监督功能，把“一部操作规程”变成一部有力量的法律，让人民有名义，也让人民有力量，切实推动全过程人民民主。

课题指导：黄志远 毛维军

执笔人：陈根兴