三明市人大常委会  彭阿玉

  三明市人民检察院  黄梓明 

在1979年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中就有了关于备案审查的相关规定,“八二宪法”在确认1979年政府组织法有关备案审查的规定时，划定了中国合宪性审查的整体框架，规定了备案审查机制。备案审查机制运行已经过四十多年的发展，可是作为一项老制度到现在，很少人提及此制度，在实践中处于边缘化，在人大机关内部，甚至很多委室会认为备案审查工作是法工委或者法制委的工作，与自己委室无关。承载着保障法制统一，维护宪法法律尊严、保障宪法权威的重要制度安排，何以处于如此困境？党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视宪法的实施和监督，强调要加强备案审查工作后，如何让备案审查制度从困境中走出来？本文围绕上述问题展开。

一、理论基础：备案审查制度的本质与价值预设

（一）备案审查制度的本质

所谓备案审查，就是对法规、司法解释等规范性文件中的合宪性、合法性等问题开展审查，对存在不符合宪法法律规定，明显不适当等问题的，督促制定机关纠正或者提请有权机关予以纠正。备案审查既是国家机关依法办事、合理行使职权的重要前提，也是我国广大公民维护自身合法权益、实现自身利益的重要保障，备案审查主要是一种事后监督形式。由此可以看出，建立备案审查制度的目的主要是为了确保规范性文件符合法律法规和政策要求，维护国家法制统一和公正公平。

（二）备案审查制度的价值预设

备案审查制度的价值预设是指制定者制定备案审查制度时的期望和价值取向，它反映的是该项制度对我国政治经济建设和社会生活所能产生的积极影响的预期。那么，制定备案审查制度的目的是什么，它到底能够起到怎样的作用？

1.保障宪法法律实施。“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”宪法是我国的根本大法,具有最高的法律地位,是实行依法治国的根本依据,在国家政治生活中具有极其重要的作用。规范性文件备案审查制度是保障宪法法律实施的必然要求。通过对规范性文件备案审查，实现“有件必备，有备必审，有错必纠”，积极开展主动审查，并依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，进一步落实宪法监督制度，维护国家法治统一和宪法法律尊严。

2.维护党中央权威。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是我国法治建设的根本要求。因此，在对规范性文件进行审查过程中，要严把政治关,维护党内法规和党的政策的统一性、权威性,积极推动对合宪性审查和政治性审查工作，依法撤销和纠正违宪违法、违反党和国家方针政策等的规范性文件，确保党中央令行禁止。

3.依法保障人民权益。人民是国家的主人,坚持全面依法治国,根本目的是保障人民的权益。在新的历史条件下，坚持以人民为中心的发展思想就是要求在立法和监督过程中必须从维护人民的根本利益和维护人民的合法权益入手。如果没有法律依据规范性文件作出增加公民义务，或者减损公民权益的决定，公民或者有关组织就可以提出审查建议，按照规范性文件备案审查工作相关规定，有权机关需在规定时限内给予审查建议人答复。因此，开展规范性文件备案审查工作，能够为审查建议主体提供权利救济途径，有效维护其合法权益。

二、实践困境：与制度本质和价值预设存在偏差

十八届四中全会以来，我国规范性文件备案审查制度得到了进一步的发展和完善，各级人大及其常委会备案审查工作取得了一定的成效，但离“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求还有不小的差距。

（一）备案审查工作认识不够

规范性文件备案审查工作对维护人民群众合法权益具有重要意义，是推进全面依法治国方略实施的重要制度设计。当前，我国规范性文件备案审查实务工作中仍存在认识不足、重视不够、理解不深不透等问题。

1.报备主体及审查主体对备案审查工作重视不够。一方面，部分报备主体对规范性文件的报备工作重视不够。在实务中存在着报备主体的报备意识淡薄，主动性不强等问题，一些报备主体存在“应报不报”、报备不及时、材料不规范等情况，这些都制约了规范性文件备案审查制度作用的发挥，影响了审查机关职能的有效实施。另一方面，部分地方人大及其常委会的规范性文件备案审查工作仍处于起步阶段，未能同重视立法工作那样重视备案审查工作，存在对备案审查工作认识不足、研究不深、了解不透及工作能力欠缺导致的本领恐慌等问题，严重制约着规范性文件备案审查工作的开展。

2.人大及其常委会发挥其作用的主观能动性不足。有的人大专门委员会及其常委会工作委员会对规范性文件备案审查工作不够重视，有的认为规范性文件备案审查工作不是其职责范围，认为是法制委和法工委的职责，对涉及其专业领域的规范性文件审查工作采取消极、敷衍的态度，使得人大专门委员会及其常委会工作委员会的作用没有充分发挥，专业优势没有体现。

（二）备案审查工作能力欠缺 

规范性文件备案审查工作是一项对专业性、法律性和综合性都有较强要求的工作。但实务中存在着备案审查工作机构不健全、队伍不稳定的问题，难以保障备案审查工作质量。以笔者对三明市人大常委会和所辖县(市、区)人大常委会备案审查工作的调研数据为分析样本：

表一：三明市人大常委会备案审查工作相关信息

表二：报送人大常委会备案的规范性文件数量

根据表一调查数据显示，该地市仅有市级人大常委会设有备案审查科，配备专门从事备案审查工作的人员，但仅有1人，所辖的11个县（市、区）均没有设专门的备案审查科，也没有专人负责备案审查工作。兼职负责备案审查工作的人员普遍还要承担委室其他工作任务，无法集中精力开展备案审查工作。根据表二数据显示，报送备案审查的规范性文件逐年增加，结合表一可以看出与之形成反差的是从事备案审查工作的队伍并没有随之壮大。备案审查工作需要投入大量的时间查阅、研究相关法律法规和政策，审查主体必须熟悉法律业务、具备开阔的眼界，才能提出专业的、符合实际的审查意见。但目前来看，各级人大常委会都面临人员配备不足这个现实问题，难以满足对报备文件全面、深入、细致的主动审查要求。因此，与新形势新任务对备案审查工作的新要求相比，人大常委会的备案审查机构设置还不健全，人员配备不足，审查能力欠缺，审查质量普遍有待提高。

（三）公众参与机制不健全

规范性文件的制定应当依法保障公众知情权、参与权和监督权。2003年，因“孙志刚案”，国务院自行废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》；2013年因“唐慧案”废止劳动教养制度；2019年根据30名全国人大代表关于废止收容教育制度的议案，并最终促成收容教育制度的废止...近年来曝光的备案审查典型案例让我们看到了备案审查工作经历了长期的沉寂之后，开始从幕后走向台前，逐步实现了备案审查工作在人大的各委员会以及社会等多个层面的显性化目标。根据表二调查数据显示，该地市人大常委会五年来收到报送备案审查的规范性文件数量逐年上升，但是各县均没有收到来自于公民或者组织提出的审查建议，仅有市人大常委会在2020年收到公民针对《既有住宅增设电梯实施办法的通知》和《关于进一步简化既有住宅增设电梯工作流程的通知》二份文件的审查建议。与每年制定的规范性文件相比，公民、组织提出的审查建议微乎其微。造成这些问题的原因主要有以下几个方面：

1.市民知晓率不高。规范性文件备案审查工作长期保持低调，工作开放性、宣传度不足，以致较少为人所知，不仅是公职系统内的人员，甚至在一些地方人大常委会的领导、委员都对规范性文件备案审查工作及制度安排知之甚少。对于普通公民而言，由于规范性文件备案审查是基于宪法法律基础上的监督制度，而法律本身又具有较高的知识门槛，更是让不懂法律或对法律知之甚少的普通公民对规范性文件备案审查制度缺少了解。

2.各级人大反馈意见的途径不畅。部分公民对规范性文件备案审查制度有所了解，但是参与备案审查的途径还不畅通。就网络反馈渠道而言，目前地方人大常委会官网上缺少对规范性文件备案审查的反馈窗口，或者不够便捷，这一定程度上为公民寻求信息化反馈渠道形成障碍，不利于提高公民参与备案审查工作的积极性。

3.反馈时限过长。审查建议人在提出审查要求后，有权机关要进行一系列的备案和审查工作才能给予建议人答复。根据笔者调研了解到，该市从2020年9月接到公民对《既有住宅增设电梯实施办法的通知》的第一份审查建议开始，直到2022年7月市人民政府才印发了《既有住宅增设电梯实施办法（修订）的通知》，由此可见反馈时间长致使审查建议人需耗费较长时间成本等待，在一定程度上影响了公民参与的积极性，制约了备案审查制度效能的发挥。

三、完善进路：备案审查制度的思维修正与技术优化

（一）思维修正：提高认识，深刻领会备案审查工作的重要意义

规范性文件备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施，维护法治统一，保障公民合法权益的重要举措。一方面，党中央高度重视备案审查工作。党的十八届三中、四中全会提出，要把规范性文件全部纳入备案审查范围，要完善宪法监督制度，加强备案审查制度和能力建设。党的十九大报告提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作”。中央人大工作会议上习近平总书记讲话中提出“加强对宪法法律实施情况的监督检查，提高合宪性审查、备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为”。党的二十大报告还提出，“要完善中国特色社会主义法律体系，加强宪法的贯彻执行和监督”，“要完善和加强备案审查制度”。另一方面，备案审查是人大及其常委会的一项重要职权。宪法明确指出，一切法律、行政法规和地方性法规都不能与宪法相抵触，地方各级人民代表大会在本行政区域之内，保证对宪法、法律、行政法规的遵守和实施，立法法、监督法专门章节对备案审查进行了规定。最近几年，全国人民代表大会和省人大常委会都在不断地加强备案审查工作，并对县级以上的人大常委会提出了要求，如要将备案审查工作纳入年度工作计划中，常委会要听取审议备案审查年度工作报告等。

为此，我们必须深刻理解当前的新形势新要求，坚定不移地贯彻执行以习近平同志为核心的党中央有关加强备案审查工作、推进合宪性审查工作的各项重要决定，切实抓好备案审查工作。

（二）技术优化：紧扣法制建设新要求，进一步强化和改进备案审查工作

党的二十大报告首次单独把法治建设作为专章论述、专门部署，提出了全面推进国家各个方面法制化的新要求，其中重要的基础就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。完善法律体系要立良法，要维护法治统一，而维护法治统一的重要制度就是备案审查。

1.规范性文件制发机关要履行法定职责，主动接受监督。在2020年福建省第十三届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过的《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称“条例”）中，增加了对县以上监察委员会、人民法院和人民检察院制定的规范性文件进行备案审查的内容，并在法律层面上规定了“一府一委两院”制定规范性文件的报备职责。一方面，各规范性文件制发单位即报备单位，要提高规范性文件制发质量。要加强对规范性文件的审查，尽量减少或防止规范性文件存在“不合法”“不合理”现象。另一方面，要坚持有件必备，严格落实法律要求。认真组织学习涉及备案审查工作的法律法规，吃透精神，掌握报备范围、时限、标准、方式、程序等具体要求，明确报备机构、落实报备人员。根据法律规定，只要是由国家机关依法制定并发布的，并且与公民、法人和其他组织的权利和义务相关的，具有普遍约束力的文件，不管它的表现形式是怎样的，也不管它的名称是什么，都应该依照相关的规定报送人大常委会备案审查。再者，要自觉接受监督，配合做好审查和纠正各环节的说明解释工作，对于审查研究认为应当纠正的，要以维护法治统一的高度，认真做好纠正工作。

    2.市、县两级人大及其常委会要抓好落实，进一步提高备案审查监督实效。一要督促做到“有件必备”。进一步研究明确备案范围，推动规范性文件按照“有件必备”要求按时报送备案，并加强对报送工作的跟踪检查，适时通报发现迟报、漏报、不提交年度目录等问题。二要做到“有件必审”。审查是重点和核心，审查发现的问题准不准，直接关系到人大常委会监督的准确性和权威性，关系到法治统一。备案审查以《监督法》、《立法法》、全国人大常委会制定的《法规、司法解释备案审查工作办法》和《条例》为主要法律依据。一方面是合法性审查。如不能超出法定权限，不能违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务，不能违法设定行政许可、行政处罚、行政强制等。另一方面是对法律条文的正当性审查，强调对存在明显违背社会主义核心价值观和公序良俗的规范性文件予以否定。不得存在对公民、法人和其他组织的权利、义务规定有明显不合理的情况等。三要做到“有错必纠”。普遍存在审查发现问题纠正的刚性不够。要强化对宪法规定、宪法原则或者宪法精神的审查和监督工作。对违反法律法规的，要及时处理，并加强后续跟踪监督，防止久拖不决，增强备案审查工作刚性，让人大监督长出牙齿。

3.坚持人民立场，在备案审查工作中深入践行全过程人民民主。坚持人民立场就是要坚持人民至上，这就要求我们必须把维护人民权益和维护人民利益作为一切工作的根本出发点和落脚点。要在备案审查工作中践行全过程人民民主，坚持科学审查、民主审查、依法审查的工作方法，畅通人民利益表达渠道，倾听民声、汲取民智、保障民利，提高备案审查工作质量。一要扩大人民利益的表达途径，保证人民群众依法行对立法的监督权。根据《监督法》有关规定，任何公民、法人、组织有对规范性文件提出审查建议的权利。要支持鼓励引导人民群众有序参与备案审查工作，加快建立健全人民群众与权力机关直接联系的平台与载体，让备案审查制度成为普通公民和社会组织参与国家法治建设直接的途径，保障人民群众的知情权、参与权、监督权。二要加强对公众关注的规范性文件的审查。对于公众反应强烈、舆论焦点集中，但并未提出审查建议的规范性文件，要及时开展主动审查。三要在备案审查工作各环节广泛听取群众意见。在审查工作中，对可能存在问题或者有争议的规范性文件，可以根据实际情况，采取实地走访、座谈、交流等方式，听取有关企事业单位、人大代表、专家学者、相关群众以及利益方的意见，最大限度凝聚审查合力，汇聚民智。

4.强化队伍培训，提高备案审查工作质量。一要完善工作体制。建立与党委和政府关于备案审查工作常态化互动沟通对接机制，逐步形成审查建议交流、研究意见交流和工作信息交流的常态化。定期与“一府一委两院”进行沟通，及时督促、通报有关规范性文件报备工作，对发现的问题加强督促整改，对重点难点问题，建立协调督办机制。完善市县两级人大及其常委会备案审查工作机制，定期跟踪了解各县（市、区）备案审查工作进展情况，督促县（市、区）抓实备案审查全覆盖、常委会听取审议备案审查年度工作情况报告全覆盖工作。完善专门委员会与法工委的工作衔接机制，按照全国人大常委会有关工作办法和《条例》要求，专门委员会、常委会工作机构应当依法对规范性文件进行审查。备案审查工作机构承担登记、转送和协调等日常工作，专门委员会则应当从专业视角对其进行把关，并提出审查建议。要改变备案审查工作只是法工委职责的片面认识，充分发挥专门委员会“专”的功能，法工委“统”的作用，在人大机关做到既分工负责，又相互协作，形成工作合力。二要强化审查队伍。加强市县两级人大常委会、“一府一委两院”从事备案审查工作人员队伍建设，选派政治、法律素养高的人员到备案审查工作岗位，有计划有针对性的进行培训。充分发挥专家智库、专业代表作用，提高审查的准确性和权威性。三要加大信息化力度。建立与信息化时代相匹配的备案审查信息平台，提升对规范性文件审查的质量和效率具有重要意义。要按照省人大常委会信息化要求，推动备案审查信息平台贯通和使用，实现电子报备、审查、反馈全流程电子化。

结  语

规范性文件备案审查作为各级人大及其常委会一项重要的监督职权，如何较好地实现其价值预设。笔者认为，要先从理念上对备案审查工作进行修正，改变不受重视的现状，再在技术上从规范文件制发机关履职、提高人大监督实效、强化公众参与渠道、加强队伍建设等几个方面进行优化，由此破解备案审查工作在实践中陷入虚置困境和适用不规范等问题。