大田县人大常委会 范立淼 涂婉琴 钟岑

民主作为全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。民主的本质与核心在于人民当家作主。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是党团结带领人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，中国共产党的奋斗史，就是团结带领人民探索、形成、发展全过程人民民主的奋斗史。2019年习近平总书记首次提出“全过程人民民主”重要理念，全过程人民民主体现在国家政治生活和社会生活之中，是一个长期的实践过程，具有坚实的实践探索和研究基础。作为中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，作为党不断推进中国民主理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶，全过程人民民主具有完整的制度程序，是全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道。对全过程人民民主基层实践进行研究，能够更加有效地保证党的主张、国家意志、人民意愿相统一，更加有效地保证人民当家作主，更加彰显全过程人民民主的制度优势。

一、全过程人民民主的内涵界定

2019年11月，习近平总书记到上海市虹桥街道考察时，首次提出“全过程人民民主”重要理念。2021年10月，在中央人大工作会议上，习近平总书记对全过程人民民主思想进行了系统阐述“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”所谓全链条性即民主的全过程性，人民民主生动具体地体现在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全部过程，各阶段、各环节无缝连接，形成全过程人民民主的完整链条；所谓全方位性即领域广泛性，人民民主涵盖了经济、政治、文化、社会、生态文明建设等各个领域及其各个方面；所谓全覆盖性即主体广泛性，只要是中华人民共和国的合法公民，只要是爱党爱国爱社会主义者，都享有当家作主的民主权力。习近平总书记的全过程人民民主的思想是马克思主义民主政治理论的新飞跃，丰富了民主的内涵，完善了民主的形式，强化了民主的价值和效用，是中国特色社会主义民主政治实践的思想指南。

二、大田县人大践行全过程人民民主的现状分析

人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，各级人大在发展全过程人民民主中承担着重要职责。近年来，大田县人大常委会充分发挥人民代表大会制度这个重要载体的作用，在践行全过程人民民主中作出了许多积极有益的探索与尝试。总体上成效显著，突出表现在以下几个方面：

（一）人大代表选举工作卓有成效

选举制度是人民代表大会制度的基础。选举法确立的人人平等、地区平等、民族平等原则，保障了公民的选举权。以大田县第十六届、十七届、十八届人民代表大会为例，2011年、2016年、2021年分别依法选举产生县第十六届人大代表201名、第十七届人大代表199名、第十八届人大代表230名。他们来自人民，植根人民，就在群众中间，具有广泛的代表性。

表一：大田县近三届县人大代表性别、政治面貌、民族、

连任情况统计表

统计项目	届别		第十六届	第十七届	第十八届
	当选代表（人）		201	199	230
性别	男性	人数（人）	157	148	170
		比重（%）	78.1%	74.31%	73.9%
	女性	人数（人）	44	51	60
		比重（%）	21.9%	25.63%	26.09%
政治面貌	中共党员	人数（人）	130	123	148
		比重（%）	64.7%	61.81%	64.3%
	非党	人数（人）	71	76	82
		比重（%）	35.3%	38.19%	35.65%
民族	汉族	人数（人）	200	197	226
		比重（%）	99.5%	98.99%	98.26
	少数民族	人数（人）	1	2	4
		比重（%）	0.5%	1.01%	1.74%
连任代表		人数（人）	58	46	75
		比重（%）	28.85%	23.12%	32.61%

 

表二：大田县近三届县人大代表人员结构情况统计表

届别	当选代表（人）	当选代表	人员结构
			公务员	事业单位负责人	工人	农民	其中	非公 有制 经济 人士	社区代表	专业技术人员	归侨
							村委会党支部组成人员
第十六届	201	人数（人）	66	1	6	106	67	2	4	15	1
		比重（%）	32.84%	0.5%	2.99%	52.74%	33.33%	0.99%	1.99%	7.46%	0.5%
第十七届	199	人数（人）	60	2	8	105	61	2	4	17	1
		比重（%）	30.15%	1%	4.02%	52.76%	30.65%	1%	2.01%	8.54%	0.5%
第十八届	230	人数（人）	71	3	9	123	62	2	4	18
		比重（%）	30.87%	1.3%	3.91%	53.48%	26.96%	0.87%	1.73%	7.83%

从表一、表二的对比中可以发现，代表选举充分考虑了性别、民族、侨属等，代表结构涉及公务员、工人、专业技术人员、农民等各行各业，保障了女性代表、非中共党员代表、少数民族代表等比例，充分地体现了人人平等、民族平等原则，体现了全过程人民民主制度程序之“全”，参与主体之“全”，很好地从选举层面保证人民当家作主，是全过程人民民主的生动实践。

（二）支持和保障人大代表依法履职

人民所享有的民主权利，不是“一选了之”，而是贯穿于人大代表履职的全过程。各级人大常委会要重视人大代表在全过程人民民主中的主力军作用，支持和保障人大代表依法履职，做到民有所呼、我有所应。近年来，大田县人大常委会通过创建代表履职平台，落实“双联”制度、深化代表建议办理机制、加强代表工作能力建设等方式支持和保障代表更好依法履职，扩大代表对各项工作的参与，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。

1.打造履职平台全覆盖，夯实践行全过程人民民主的阵地基础

人大代表履职平台，是密切人大代表与人民群众联系的重要平台。近年来，大田县人大常委会坚持高标准建好、管好、用好代表履职平台，夯实践行全过程人民民主的平台基础。同时，建立和完善具体的实施机制，推动平台活动开展制度化、规范化、常态化。

表三：大田县人大常委会代表履职平台建设概况

履职平台级别	履职平台名称	创建时间	数量（个）	开展活动次数要求
县级	乡村振兴人大代表工作驿站	2022年	1	每两个月至少一次
乡镇级	人大代表联系群众活动室	2014年	18	每个月至少一次
行业	行业代表小组	2014年	3	一年至少两次
社区	均溪镇社区人大代表服务站	2022年	1	每一季度至少一次
村级	人大代表小组	2014年	74	每一季度至少一次

2014年以来，大田县人大常委会不断探索创新、突出特色，建立18个乡镇“人大代表联系群众活动室”、74个“人大代表小组活动室”外，创新建立“大田县乡村振兴人大代表工作驿站”，搭建社区人大代表服务站1个，组建教育、卫生、茶产业行业代表小组，打造县、乡、村、社区、行业代表履职平台体系全覆盖。

同时，常委会先后制定下发《大田县乡村振兴人大代表工作驿站活动制度》《人大代表联系群众活动室管理制度》《人大代表小组活动制度》等，并开展“人大代表联系群众活动室”示范点创建和“人大代表小组”规范化建设活动，不断健全完善代表履职服务平台建设，将代表履职服务平台“用起来”，让代表履职活动“实起来”。

2.深化“双联”制度，加强践行全过程人民民主的群众联系

人大代表肩负着代表人民行使管理国家事务和社会事务的法定职责，在发展全过程人民民主中必须充分发挥其密切联系人民群众的桥梁纽带作用。这就要求，各级人大及其常委会应不断完善和创新人大代表与人民群众联系的方式方法，广泛听取人民群众的意见和建议，对人民群众反映的问题和提出的意见建议根据实际情况及时处理，确保人民群众提出的意见建议落到实处，实现人民当家作主各项权利得到全过程的保障。

大田县人大常委会在尊重代表、依靠代表、服务代表上做细做实，进一步深化“双联”工作机制，2022年起创新开展“走基层、访代表、促双联”活动，要求常委会组成人员每年联系基层代表不少于两次，做到更加密切联系人大代表，更加扩大代表参与，不断加强同人民代表、人民群众的联系，彰显代表机关的为民情怀。通过“双联”活动，共收集代表意见建议143件，正在解决106件，条件限制待解决10件，已解决27件，推动城区休闲场所建设、坑口水库水源保护等一批民生问题得到较好解决。

3.创新代表建议办理“223”机制，开拓践行全过程人民民主的路径方法

人大代表来自人民、植根人民，是人民群众的“代言人”，提出议案建议，是人大代表依法履职基本的、主要的方式。大田县人大常委会高度重视加强和改进代表建议办理工作，坚持“内容高质量、办理高质量”和“既要重结果、也要重过程”的要求，创新代表建议办理监督方式，推出代表建议办理“223机制”（即《大田县人大常委会关于代表建议办理实行“两进站、两见面、三落实”的意见》以下简称《意见》），充分发挥代表履职服务平台功能作用，实现代表建议办前、办中、办后全过程跟踪监督，提升代表建议办理质效，推动群众急难愁盼问题的解决，用高质量办理代表建议践行全过程人民民主，助力我县经济社会高质量发展。

表四：十八届人大二次会议及闭会期间代表建议办理

“两进站、两见面”开展情况统计表

代表建议 总数	涉及承办部门及单位（个）	开展建议办理第一次“进站 见面”场次	开展建议办理第一次“进站 见面”单位（个）	开展建议办理第二次“进站 见面”场次	开展建议办理第二次“进站 见面”单位（个）
132	52	48	39	30	30

 

表五：大田县近五年县人大代表建议办理满意度情况统计表

届次	代表建议数	满意	占比	基本满意	占比	不满意	占比
十七届三次	116	78	67.1%	30	25.9%	8	6.8%
十七届四次	106	78	73.6%	27	25.4%	1	0.9%
十七届五次	110	73	66.36%	29	26.36%	8	7.28%
十八届一次	161	120	74.54%	37	22.98%	4	2.48%
十八届二次	132	108	81.8%	20	15.2%	5	3.8%

实践证明，开展代表建议办理“两进站  两见面”活动，不仅能充分利用各级代表履职服务平台，同时通过深化沟通内容、优化沟通形式、强化沟通环节，实现代表与承办单位“面对面”沟通、“零距离”交流。

此外，通过落实建议办理分析机制，由县人大专门委员会和常委会各工委（室）按照职能对口分工原则，对所属建议件的办理情况进行全程跟踪，并对所属代表建议件办理答复的初步分析结果及时向相关代表通报，为代表提供初步评价意见，发挥督办的“推进器”作用。

通过落实代表建议重点督办机制，由常委会领导牵头，开展专题督办活动，对重点督办件进行跟踪督办，充分发挥领办的“加压器”作用。

通过落实建议办理“回头看”机制，对本届以来特别是上一年度的代表建议，所提问题已解决或基本解决的以及列入工作计划解决的建议件的办理情况，采取汇报座谈、查阅资料、实地察看等方式，对建议办理落实情况继续进行跟踪督办，推动代表建议落地有实效。

为实现代表建议办理督办“全闭环”，大田县人大常委会制定了《大田县人大代表优秀议案建议评选暂行办法》，评选优秀代表建议，并进行表彰，提升代表建议质量；同时将代表建议办理及落实情况列入承办单位年度绩效考评范围，督促代表建议办理“真落实”，让代表“真满意”。

三、在践行全过程人民民主中尚需完善的地方

（一）选举工作还有待进一步加强

大田县人大常委会换届选举工作取得了圆满成功，但仍存在一些不足：一是选举培训还需加强。还有一些单位工作人员和乡镇人大对换届选举的程序和政策不够了解，仍有很多疑问，还需更全面、更细致地强化对人大干部换届选举工作的培训等。二是群众参与度还需提升。流动人口众多，人户分离现象严重，选举中，外出选民大多采取委托投票的方式参与选举，选民参选积极性不太高，参与度还不够。三是代表结构还需优化。代表结构总体上比较合理，但仍需进一步优化。基层代表中，一线工人、非公有制经济、新的社会阶层人士占比较低。

（二）代表履职水平还有待进一步提升

人大代表是人民赋予的法定职务，人大代表依法履行职责是否有效，直接决定着人民代表大会制度执行的情况，代表着人民当家作主是否贯彻执行到位的关键问题。目前我县人大代表履职水平还存在一些不足。一是代表履职意识不强。有些代表对代表的性质、地位和作用认识不清、理解不深，把当代表看作是一种荣誉，没有充分认识代表所肩负的重大使命，缺乏主动履职的意识和应有的责任感。二是代表履职能力不足。议案建议质量不高，多数代表仅站在本行业、本乡镇的角度提意见建议，多角度、多方位、统筹全县角度思考问题提意见建议的较少。审议有关工作报告和决议时有的代表虽然发了言，但未提出新的观点和意见，缺乏针对性和有效性。三是代表作用发挥不够。人大代表履职主要体现在代表大会会议期间的行为及闭会期间执行代表职务的活动中，有些代表参加大会审议发言不积极，闭会期间履职活动不是请假缺席就是迟到早退，这与其所担负的职务和所处的法律地位不相称。

（三）代表履职平台建设还有待进一步完善

近年来大田县人大常委会打造了县、乡、村、社区、行业代表履职平台体系全覆盖，也发挥了一定作用，但也还存在以下问题和不足：一是整体推进还不够平衡。有的乡镇人大高度重视，扎实开展“人大代表联系群众活动室”示范点创建和“人大代表小组”规范化建设，代表履职阵地作用发挥较好；有的乡镇人大重视不够，一些履职阵地硬件配备不到位，在一定程度上成为了摆设。二是运行管理还不够规范。有些乡镇人大代表活动形式单一，收集选民意见建议不多，不能及时反映群众呼声。甚至一些乡镇人大开展代表小组活动随意，导致代表履职平台的“服务站、宣传台、民意窗、连心桥、传声筒、监督岗、大课堂”等功能作用未能充分发挥。三是活动经费保障还不足。因代表履职服务平台特别是村一级的代表小组活动室活动经费保障不足，造成代表活动覆盖面小且无法常态化开展活动，活动存在局限性，影响活动效果。

四、以高质量履职持续践行全过程人民民主的路径思考

针对前述问题，结合理论与实践调研，我们主要从以下几方面对县级人大持续践行全过程人民民主提出如下建议。

（一）在坚持党的领导中进一步确保全过程人民民主正确政治方向

党的领导是中国式民主能够“全过程”的根本政治保证和“核心密匙”，只有坚持党的领导，人民当家作主才能充分实现，人民代表大会制度的优越性才能充分彰显。人民代表大会制度是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。人大及其常委会首先是政治机关，依靠党的领导，是人大依法履职、开展工作的根本政治保证。各级人大及其常委会要坚持党的全面领导这个最高政治原则，坚决维护党中央权威和集中统一领导，坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，把党的领导贯彻于人大工作和践行全过程人民民主的各方面、全过程，确保方向不偏、焦点不散、靶心不移。坚决把贯彻落实党中央决策部署作为重大政治任务，做到党中央决策部署到哪里，人大工作就跟进到哪里，力量就汇聚到哪里，作用就发挥到哪里，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。

（二）在民主选举中进一步实现全过程人民民主

民主选举是人民当家作主的重要形式，是全过程人民民主的一个基础性环节。让广大人民群众最大限度地参与到选举工作中，让选举结果充分体现最广大人民意愿，是民主选举的题中应有之义。选什么样的人来当人大代表，不仅关系到人民的利益能否得到有效维护，也关系到全过程人民民主的实现程度。做好人大换届选举工作，主要应在三个方面下足功夫。一要在“做实”上下功夫。进一步增强做好新时代地方人大工作的责任感，加强换届选举业务培训，对标对表方案要求、程序环节，把工作做扎实、做细致、做到位。二要在“统筹”上下功夫。进一步加强工作统筹，在把好代表结构的同时，要凸显特色优势，严格代表资格考察审查，把好代表人选关、结构关。三要在“扩面”上下功夫。加大选民登记和投票选举的组织力度，加强宣传、广泛动员，尽力扩大群众参与，使群众把选举人大代表转为思想和行动自觉，确保人民选出真正满意的代表。

（三）在人大监督中进一步彰显全过程人民民主

监督是基层人大最主要的职能，也是发展全过程人民民主的重要环节。一要精准确立监督议题。确立年度监督议题时，要高度重视听取人大代表和人民群众的意见建议，紧紧抓住事关改革发展的全局性、根本性、长远性重大决策部署、重大目标任务和重大问题，同时突出重点领域、重点环节、重点事项，聚焦、聚力进行监督，切忌“眉毛胡子一把抓”。二要探索创新监督方式。在运用好听取和审议工作报告、执法检查、调研视察等基本监督手段的基础上，探索加强工作评议、专题询问、质询、特定问题调查、代表约见等更为刚性的监督形式的运用。要注意把工作监督与法律监督、专项监督与综合监督、初次监督与跟踪监督、事前监督与事后监督结合起来，切实增强监督工作的针对性和实效性。三要不断完善监督机制。及时总结实践中创新的有效经验，建立完善的监督工作制度。根据监督对象的特性，深化拓展监督的途径和方式，加强监督的深度和力度。打造监督闭环链条，建立审议意见落实、代表建议办理情况“双回头看”机制，形成“事前介入—事中监督—事后跟踪”的闭环监督链条，提升监督刚性和质效。

（四）在代表工作中进一步践行全过程人民民主

人大代表作用发挥的好不好，就直接关系到人民当家作主实现的好不好。各级人大及其常委会要把代表工作摆在重要位置，树牢人大工作“代表是主体、基础在代表、活动看代表”的意识，拓宽联系渠道，强化服务保障，充分发挥人大代表在践行全过程人民民主中的重要作用。

一是加强人大代表与人民群众联系。人大代表当选后，能否同人民群众保持密切联系，能否按照人民的意志行事，直接影响人民的民主权利能否全过程地实现。在履职中过程中，人大代表应积极推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题，特别是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，包括教育、医疗、住房、养老、就业、环保等方面的突出问题，让人民群众有更多的获得感幸福感安全感。要及时把群众所思所想所盼收集起来反映给党委和政府，努力推动问题解决，对于不能当下解决的，要给予正面引导和解释，对于一些带有共性、普遍性的问题，要通过法定途径提出议案和建议，推动从法律、政策层面予以解决，切实把全过程民主的理念落实到具体的工作中去，人大代表要密切联系人民群众，把人民群众的意见建议及时反映上来，努力做到民有所呼、我有所应，同时要善于把党中央决策部署传达下去、落到实处，充分发挥好人大代表作为党和国家联系人民群众的桥梁和纽带作用。

二是加强人大代表履职平台建设。各级人大要支持和保障人大代表依法履职，建好、管好、用好人大代表履职平台。一要规范建设代表履职平台。科学合理谋划人大代表履职平台建设布局，推动代表履职平台建设向生产要素聚集地延伸、向人民群众集中地延伸，与特色产业、特色乡村、特色文化相结合。坚持因地制宜、务实勤俭、搞好结合、注重实效的原则，达到有人员、有经费、有场地、有制度、有活动、有效果、有监督的“七有”标准。二要规范管理代表履职平台。规范活动内容，通过学习培训、视察调研、走访座谈、参观考察、工作评议、履职交流等，学习宣传党和国家的路线方针政策和法律法规；学习传达党委重大决策部署和各级人大会议精神；了解法律法规、各级人大及其常委会决议决定的贯彻实施情况和经济社会发展情况；收集反映人民群众的意见和诉求，协助本级人民政府推进工作；交流代表履职经验；组织代表向选民述职、联系走访选民和人民群众等。规范材料管理，如实做好“一表三单”（即代表接待群众日安排表、代表接待群众登记单、群众意见办理反馈单、群众意见交办单）等内页档案材料。三要规范运用代表履职平台。常态化组织人大代表开展学习培训、联系选民、视察调研、向选民述职并接受评议等各项活动，激发代表履职热情，使代表履职平台成为代表提升素能的基地、联系选民的桥梁、议政督政的阵地。依托“乡村振兴人大代表工作驿站”“代表联系群众活动室”“社区人大代表服务站”等代表履职平台，持续深入开展“抓重点项目，促高质量发展——人大代表在行动”等活动，组织和动员各级人大代表深入基层、深入群众，积极参与乡村振兴、遏制高价彩礼移风易俗、巩固脱贫攻坚成果、防汛减灾等中心工作和志愿帮扶活动，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生，用实际行动践行“人民选我当代表，我当代表为人民”的履职宗旨。

三是加强人大代表议案建议办理。提出议案建议是人大代表依法履职最基本、最主要的方式。办理代表议案和建议，是尊重代表权利和人民权利的具体体现，也是人民民主得以实现的有效抓手。各级人大要高度重视代表议案和建议办理工作，切实完善办理工作机制，坚持“内容高质量、办理高质量”“ 既要重结果、也要重过程”的要求，与各承办单位共同努力，不断提高代表议案建议办理质量。各级人大要积极组织代表参加专题调研、视察、列席常委会会议、参加执法检查以及学习培训，统筹安排代表参加“一府一委两院”联系代表活动等。要加大代表议案建议办理督办工作力度，邀请提建议代表“回头看”跟踪督办，参与监督，提高建议督办质效，着力解决人民群众关心的热点难点问题，更好地把各方面的智慧和力量凝聚到党和人民的事业中来。

总之，发展全过程人民民主是各级人大及其常委会的重要职责和光荣使命。各级人大及其常委会必须在党的领导下，坚持以人民为中心，把发展全过程人民民主的要求贯彻落实到人大工作各方面、各环节、全过程，在决策、执行、监督、落实各个环节都能听到来自人民的声音，做到既过程民主又成果民主，既程序民主又实质民主，既直接民主又间接民主，实现人民民主和国家意志相统一。