建宁县人大常委会  翟佳芳

党的二十大报告指出，“加强人大代表工作能力建设，密切人大代表同人民群众的联系。”这一重要论述对加强人大代表工作能力建设，支持和保障人大代表更好依法履职提出重要部署和要求。加强人大代表工作能力建设，是实行人民代表大会制度的内在要求，对于贯彻党的群众路线，充分发挥人民代表大会制度优势，具有十分重要的意义。

目前，我国从中央到地方五级人大代表中，县、乡两级人大代表占绝大部分比例，按照新一轮换届选举数据，中国共有各级人大代表277万多名，其中县乡两级人大代表262万多名，占代表总数的95%。如何进一步加强基层人大代表工作能力建设，是一个不容忽视的课题。

下面，笔者将在梳理加强人大代表工作能力建设重要意义的基础上，结合基层人大工作实际，对新时代如何进一步加强基层人大代表工作能力建设作粗浅的分析和探讨。

一、新时代加强人大代表工作能力建设的重要意义

（一）加强代表工作能力建设是落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的题中之义。习近平总书记指出，“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中。”“要充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。”“各级人大常委会要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。”可以说，加强人大代表工作能力建设，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，也是人民对自己所选代表的基本要求。

（二）加强代表工作能力建设是发展全过程人民民主的必然要求。人大代表是人民行使国家权力的代表，受人民委托，代表人民依法参加行使国家权力，代表的是人民的利益和意志。人大代表从依法选举产生到本级人民代表大会期间的工作、闭会期间的履职活动以及对代表的监督，全过程都体现出人民民主的政治本质。只有不断加强人大代表工作能力建设，才能更好地发挥人大代表作为落实全过程人民民主、保障人民当家作主民主权利的主力军作用，实现全过程人民民主。

（三）加强代表工作能力建设是加强和改进新时代人大工作的现实需要。人大代表是人大工作的主体，人大及其常委会的各项职能，只有人大代表的积极参与才能实现。换句话说，人大工作的开展靠代表、水平看代表、潜力在代表，只有不断加强代表工作能力建设，充分发挥代表的主体作用，才能进一步激发新时代人大工作的生机与活力。

二、以建宁县为例看基层人大代表工作现状

（一）县乡人大代表构成情况。建宁县人大现有县人大代表173名，其中：专业技术人员代表11名、占代表总数的6.35%，工人代表2名、占1.16%，农民代表94名、占54.33%（其中村干部代表37人、占21.39%），行政事业干部代表55名、占31.79%；非公有制经济人士代表3名、占1.74%，其他基层代表8名、占4.63%。乡镇人大代表491名，其中：专业技术人员代表25名、占代表总数的5.09%，工人代表10名、占2.03%，农民代表380名、占77.39%（其中村干部代表132人、占26.88%），行政事业干部代表48名、占9.78%；非公有制经济人士代表1名、占0.21%，其他基层代表27名、占5.50%。

（二）人代会期间代表履职情况。人民代表大会会议期间，人大代表主要是通过听取审议政府、人大、计划等“六个工作报告”、表决各项决议、选举国家机关工作人员、向大会提出议案建议等形式履行职务。从近几年人代会召开情况看，会议期间代表履职主要呈现以下四个方面特点：一是代表参会率高。除了疫情防控工作要求外，县乡两级人大代表都能够积极参加本级人民代表大会，参会率基本能够达到100%。二是选举工作顺利。会议期间，人大代表们能够积极履职，认真行使选举权，历次人代会上选举工作依法有序进行，选举结果圆满，所有组织意图人选都能高票或满票当选。三是审议发言质量参差不齐。大部分代表在参加人代会时能认真参与审议工作报告，大胆发表意见，对推动工作起到了积极作用。但审议发言还存在一些问题，比如有些代表审议发言不积极或者只作表态性发言，有些虽然发言了但讲成绩多谈问题少、避重就轻，有的发言联系实际不够紧密、发言质量不高等等。四是建议质量还需提升。近年来，县乡人大通过组织代表学习培训、开展视察调研等形式，不断推动提升议案建议质量。但建议的提出还存在界限不清缺乏规范性、超出本地区经济发展现状短期内难以落实、调研不够充分内容笼统抽象、提不出切实可行的解决办法等问题。从近三年建宁县人大实际情况来看，三年来均未有代表提出议案，代表建议的质量有所提升，大部分建议不仅提出了问题，还提出了解决问题的对策，综合性和全局性建议所占比例不断上升，但由于前期调研不充分或对相关政策了解不足等原因，部分代表建议不符合实际，因受事权范围、客观条件或政策规定所限难以解决的代表建议数占比还比较高，且有逐年上升的趋势。（详见下表）

（三）闭会期间代表履职情况。近年来，建宁县人大在丰富闭会期间代表活动上作了大量的探索，取得了一定成效，但也还有较大的提升空间。一是参与常委会工作深度不够。虽然能通过常态化邀请人大代表列席常委会会议、参加视察调研、执法检查和专题询问等监督活动、与代表座谈、征求监督建议等形式，不断拓宽代表对常委会工作的参与，但也还存在部分代表因个人工作忙参与常委会工作不积极，或者参与常委会工作流于形式，座谈交流、审议发言时一言不发或发言质量不高，提不出有针对性的意见建议等问题。二是代表小组活动存在短板。县乡两级人大组织的代表小组活动，大多以组织学习、统一视察、专题调研为主，活动形式比较单一，缺乏创新。同时，还存在部分代表参与活动不积极、活动不够经常、不够深入、实效性不强等问题。三是代表联系选民不够紧密。近年来，建宁县人大积极搭建平台，推动建设了县乡村三级人大代表联系群众活动室，探索开创“建宁县人大代表在身边”微信公众号，通过“线上+线下”创新完善人大代表联系群众方式，畅通了代表与群众的双向联系。但是实践中，因为宣传推广不够群众知晓率不高、代表收集到的部分意见建议落实解决不够理想等问题，导致线上线下平台作用没有得到充分发挥，一定程度上影响了代表与选民联系的积极性。另外，代表个人有目的地持证视察、个别走访选民较少，与选民缺乏深层次的沟通。

总的来说，随着我国民主法治建设的不断加强，基层人大代表的整体素质在不断提高，能够自觉执行代表职务，积极参与管理国家和社会事务，为落实人大各项工作、促进当地经济社会发展提供了有力支持。但在实践中，基层人大代表的工作能力与民主政治建设的要求、与宪法法律的规定、与人民群众的期望相比还有一定差距，也存在不少问题。

三、基层人大代表工作能力的制约因素分析

影响基层人大代表工作能力的因素是多方面的，笔者认为主要体现在以下四个方面：

（一）基层代表自身素质影响。从客观上来说，基层代表自身能力素质有限。县乡两级人大代表大多来自基层，大部分是农民，相当部分代表的文化水平不高（如建宁县173名县人大代表中，初中学历35人、占20.23%，中专22人、占12.72%，高中17人、占9.83%；491位乡镇人大代表中，小学文化17人、占3.46%，初中学历240人、占48.88%，中专50人、占10.18%，高中52人、占10.59%），代表能力素质良莠不齐，履职水平不高，部分代表在联系群众中不能很好地讲清政策、答疑解惑，对群众反映的问题，抓不住关键，提不出有质量的议案建议。从主观上来看，基层代表履职意识不高。我国实行兼职代表制，人大代表一般不脱离原来各自的生产和工作岗位，有的代表对人大代表的性质、地位和作用认识不清、理解不深，把代表职务看作是一种政治荣誉和待遇，没有充分认识到代表所肩负的重大使命，履职意识不够强烈，导致参加履职活动热情不高、劲头不足，特别是在闭会期间，容易因本职工作而忽视代表职务的履行。

（二）基层人大服务保障不足。一是基层人大工作力量相对薄弱。县级人大大多未设置代表工作委员会，常委会各委室“一人委”的问题也没有得到有效解决，各委室除忙于自身工作外，联系代表时间精力不够。且人大机关干部结构还不够合理，转岗到人大工作的干部年龄偏大，创新精神不足，一定程度上影响了代表工作的活力。乡镇人大主席团除主席是专职外，副主席和工作人员多为兼职，且主席、副主席们除了本职工作外，还要分管、联系乡镇党委、政府的多项工作，没有充足的时间和精力投入到人大工作中。二是组织学习培训不够系统规范。县乡人大虽然能够认识到代表培训的重要性，也组织了一些培训，但大多缺乏计划性和系统性，没有形成一套完整的体系，因为时间、经费限制，县乡人大较少组织代表外出学习培训，在县内组织的学习培训也大多采取以会代训的方式，培训的时间较短，师资不够专业，培训效果欠佳。另外，培训过程中缺乏一定的成果检验机制，很难保证培训的质量。三是履职平台作用没有充分发挥。人大代表联系群众活动室和“人大代表在身边”这两个履职平台尚未形成较为完备的组织、活动、监督等制度体系，平台建设一定程度上存在重形式、轻内容的现象，县乡两级人大在创新推动、提质增效上缺乏好的经验做法。实践中，人民群众通过两个平台主动联系人大代表反映困难问题、提出意见建议相对较少。代表在联系选民过程中，有时候受理了超越代表履职范围的事项，不能及时反馈群众，或者收集到的意见建议因各种原因未能得到有效解决，无法回应群众期盼，致使有的群众甚至认为“找代表不如上访管用”，代表履职平台联系群众、倾听民意的功能发挥不够充分。

（三）监督激励机制不够完善。一是代表履职监督管理不到位。根据代表法等有关规定，县乡两级人大代表的监督主体是原选区选民，但选民如何监督、怎样实施监督、具体由谁来启动监督程序等没有具体规定，可操作性不强。而县乡两级人大根据现有规定，只负有组织代表活动的职责，对代表履职能否实施管理监督仍不够明确。实践中许多地方人大在代表履职管理监督方面虽然出台了一些制度和措施,但还不够规范，制约监督的力度还不够大。二是代表履职激励机制不健全。《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》明确指出，要完善代表履职评价体系和激励机制。近年来各地在代表履职激励机制方面开展了一系列的探索实践，如强化宣传报道、开展优秀代表评选、代表回原选区述职等等，但实施过程中也存在宣传力度不大、缺乏量化考核标准等问题，且大部分都由地方人大自行开展，上级人大没有统一规定，实施起来因没有依据而难以开展，没能很好地调动代表履职动力。三是群众意见处理反馈不理想。地方人大虽然针对代表联系群众、处理反馈社情民意有制定一系列的制度机制，规范了接收处理群众意见指导流程，但实际操作中因部分代表对群众的意见要求是否可以接收转交处理把握不准，转办后因为跟踪督促不够等原因，导致部分社情民意处理反馈不够流畅，一定程度上影响了代表履职的积极性。

四、新时代加强基层人大代表工作能力建设的几点建议

县乡人大代表是最贴近人民群众、最了解基层民情、最能汇集和表达人民意志的代表群体，加强县乡两级基层人大代表工作能力建设是摆在我们面前的迫切任务。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，贯彻落实中央和省委人大工作会议精神，牢牢把握新时代加强人大代表工作能力建设的总体要求，积极探索提升基层人大代表工作能力的新路径，支持和保障基层代表更好依法履职，推动县乡人大工作创新发展。

（一）紧盯“三个关口”，多措并举增强代表自身素质

一要严把代表“入口关”。抓好“源头”是前提，对提名推荐代表候选人，不仅要考虑其代表性、广泛性和结构性，更要注重考虑其综合素质，逐步建立一套代表候选人产生机制，保证代表质量。首先要积极开展代表资源摸底调查，在换届选举前，按阶层、职业、行业、区域、年龄、性别等不同类别进行代表资源调查，有针对性地储备一定的代表候选人资源，建立各级人大代表资源库，在提名候选人时从资源库中择优产生。其次要严格代表准入审查程序，多部门联合审查，并广泛听取群众意见，确保选出的代表能正确地贯彻执行党的路线、方针、政策，能模范地遵守宪法和法律，能够在本职岗位上发挥好示范带头作用。同时，建议探索引入竞争机制，在差额选举条件下，坚持党管干部原则、充分发扬民主的具体方式，适当引入代表竞选机制，让更多高素质的候选人能够选入代表行列，从而提升人大代表整体素质。

二要夯实履职意识关。要加强对代表宪法法律、人民代表大会制度和民主法治建设基本理论等方面的教育培训，协助代表更好地了解和熟悉人民代表大会制度的内涵、本质、特点等基本概念和人民代表大会的性质、地位、作用，增强其对代表身份的尊重感、认同感，让代表自身能够准确地认识到人大代表不仅仅是一个荣誉称号，更是一个职务，代表人民行使国家权力，从而能够发自内心地增强履职的自觉性和积极性。

三要抓好学习培训关。要把学习培训作为提升代表工作能力的基础性工程,从省市层面统一规划安排，完善代表学习培训体系，从而提升基层人大代表学习培训的专业性、系统性和实效性。第一，要提升学习的专业性，由省市层面探索建立一套包含政策理论、法律法规、人大业务知识在内的基层代表学习培训课程，统筹提供师资力量，通过网络授课、集中培训、推送学习资料等多种形式，逐步提高基层人大代表的依法履职能力。第二，要提升学习的系统性，以制度形式指导基层人大科学制定代表届内培训规划和年度培训计划，让基层人大代表学习培训有章可循，推动学习培训常态化、制度化。第三，要提升学习的实效性，要丰富代表学习培训的方式，在学习培训中适当开展学习成果分享、履职经验交流和理论知识测试，让代表学习更具紧迫感和参与感，切实提高培训的实际效果。

（二）建好“四个平台”，多措并举提升服务保障水平

要充分发挥好县乡两级人大的作用，筑牢代表依法履职基础，保证代表履职活动规范开展，让基层代表在积极的履职实践中持续提升履职能力。

一要加强代表工作队伍建设。首先，要适应新形势对代表工作的新要求，注重协调解决县乡人大代表工作力量薄弱问题，配齐配强县级代表工作机构工作人员，力促乡镇人大配备专职副主席和人大干事，切实从人员力量上为加强代表工作提供保障。其次，要度重视代表工作队伍的制度理论、法律素养和服务能力提升，通过学习培训、考察交流等多种形式，开阔视野、拓展思维，激发代表工作活力。同时，要进一步优化常委会人员结构，深化常委会、专门委员会联系代表工作机制，支持和帮助基层代表提升知情知政、参政议政水平。

二要用好用活代表履职平台。建议上级人大在基层人大已经建立完备的线上线下代表履职平台的基础上，研究指导性意见，进一步规范联系内容、联系方式和联系频次，将柔性要求完善为刚性规定，增强工作制度可执行性和可操作性，探索开展代表履职平台建设情况量化考核，推进线上线下平台建设和运行的规范化、制度化，让代表履职更有抓手。

三要深化提升代表小组活动。要丰富代表小组活动的内容和形式，做到既有学习培训和履职经验交流活动，又有视察、调研、执法检查等专项监督活动，切实增强代表小组活动的针对性和实效性。第一，要精准选题，紧扣民意。选题内容要紧扣地方改革发展大局和人民群众反映强烈的热点难点问题，开展集中视察和专题调研，推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。第二，要精心组织，有效实施。地方人大要加强对代表小组活动的统筹安排和悉心指导，优化代表小组活动的计划、通知、学习、组织、反馈等各个环节，确保活动有序高效开展。第三，要形成报告，力求实效。代表小组活动要奔着问题去，集思广益寻求解决问题的好办法，小组活动结束后应当交流总结形成报告，不断提高活动效率和效果。

四要优化群众意见处理反馈。要细化规范程序，抓住关键环节，优化完善线上线下群众意见处理反馈机制。第一，抓好意见交办，对属于改进工作方面的意见，由人大代表以建议的方式提出；属于群众个人合理诉求的，由代表服务中心等工作机构转交相关部门处理；属于来信来访的，由工作机构转交信访部门处理。第二，抓好跟踪督办，将群众意见办理情况纳入人大监督范畴，县乡两级人大根据权属范围建立督办台账，有效跟踪督办，做到件件有答复、事事有回音，确保办理效果。第三，抓好结果反馈，意见处理情况由代表通过口头或书面方式向群众反馈，明确反馈时限，进一步提升人民群众对人大代表的认同感、信任感，更好调动人大代表密切联系群众、为群众服务的积极性和主动性。

（三）完善五项机制，健全履职激励约束体系

要抓好“顶层设计”，由上级人大层面根据基层代表履职的新情况、新形势，制定出台代表履职管理监督指导性意见或办法，为基层人大开展代表履职监督管理工作提供遵循。

一要建立健全履职监督机制。根据基层人大实际，出台基层人大代表履职监督管理办法，对代表履职监督管理的实施主体、履职内容、监督程序方式和考核标准等方面作出明确规定。要求建立代表履职档案， 对大会期间代表出席会议、审议发言、提出议案建议，以及闭会期间参加学习培训、小组活动、视察调研、执法检查、列席人大常委会会议、支持“一府一委两院”工作等情况计入代表履职档案，为代表履职监督提供依据。同时要考虑到基层代表履职水平的差异，根据代表的构成进行分类监督管理，确保公平公正。

二要建立健全代表履职公开机制。建立代表向原选区选民述职的制度，定期组织代表向选举单位或选区进行公开述职，增强代表的履职责任感。同时，要充分运用线上、线下代表履职平台和各种新闻媒体，定期公开代表履职情况，通过公开代表信息、晾晒履职成果，让广大选民、全社会共同参与代表监督工作，激励人大代表积极履职、主动履职。

三要建立健全履职评价机制。探索建立科学合理的代表履职评价机制，由县乡两级人大定期对代表履职情况进行考评。提前公开并严格执行考核标准，考核内容要包含政治素质、法治意识、道德品质、履职实效等方面，考核方式可以综合从日常评价、年度评价、个人自评、组织评定、选民测评等方面进行探索。考评中要注重合理量化考核标准，参考其他地区已有做法，引入履职积分等量化考核制度，把代表在大会期间、闭会期间的活动以及联系群众、为民办实事等事项纳入积分范围，不断提升考核的科学性。同时，要注重评价结果的运用，把考评结果作为评优评先、连选连任的依据，确保考评的有效性。

四要建立健全代表激励机制。建立完善人大代表、代表建议、代表小组、代表履职平台评优评先机制，定期推选一批履职成效显著、贡献突出的优秀人大代表，授予相应的荣誉称号，给予一定的物质奖励，进一步激发代表履职尽责的荣誉感和进取心。建议除了基层人大自行组织评先评优外，每届由上级人大牵头组织开展1至2次评选活动，进一步提升评选活动的“含金量”。同时要重视评优评先结果的运用，将其作为换届连选连任的重要依据，并利用新闻媒介对先进事迹和经验做法进行总结推广，放大示范引领作用，推动形成人人学习先进、争当先进的良好氛围。

五要建立健全代表约束机制。要恰当运用代表履职评价结果，探索建立代表履职惩戒机制，对于履职评价结果较差的代表，根据不同情形细化明确处理处置的办法和措施，对于消极履职、积分较低、述职评议结果较差的人大代表，由基层人大进行约谈提醒；对于不作为不称职、且约谈后不整改的代表，要按照法定程序及时劝其辞职或提请罢免,使其退出代表队伍，以维护法律的权威性和代表职务的严肃性。