将乐县人大常委会  孙惠真

党的二十大对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”作出全面部署，鲜明地将发展全过程人民民主作为中国式现代化的本质要求。发展全过程人民民主是县级人大常委会的光荣使命和法定职责，为我们做好县级人大常委会会议审议指明了前进方向、提供了根本遵循。如何提高人大常委会会议审议质量，将全过程人民民主贯穿始终，充分体现民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，是基层人大工作者需要不断研究的重要课题。本文结合将乐县人大常委会具体实践，对提高县级人大常委会会议审议（以下简称常委会审议）质量进行思考，不断厚植基层全过程人民民主的底色，谈一些粗浅的认识与体会。

一、常委会审议的必要性

审议在辞海解释为审查评议，审查就是审核、调查或者说是对某项工作、事情、情况的核实、核查;评议是指经过议论而评定、评论。由此可见,审议是审议主体对审议对象的审查和评议的过程。人大的审议是指人大代表或者常委会组成人员,对列入本级人民代表大会会议或者常委会会议议程的各项议案和报告,进行阅读和讨论、研究和审查、评议和评论、发表意见、表明意愿和立场、给予肯定、否定或提出修改意见。本文主要对县级人大常委会会议审议进行探析。

常委会审议体现了全过程人民民主的民主协商。习近平总书记指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”强调了民主协商的重要意义。审议就是反映人民群众意见、发表自己政见、进行充分协商、汇集民意民智的过程，不同于其他会议上的发言，不是交流思想、发表观点、讨论部署工作，而是使人民利益要求既能畅通表达，也能有效实现。

常委会审议体现了全过程人民民主的民主决策。根据监督法规定，常委会组成人员有提出审议意见和报告的权利。常委会组成人员审议各项报告和议案，提出的审议意见、作出的决定决议，为常委会重要决策提供更加广泛的民意基础、民智支撑、民利协调，这个过程就是决定和管理国家事务的集中体现。

常委会审议体现了全过程人民民主的民主管理。审议是国家权力机关行使权力的基本方式，是常委会组成人员参与管理国家事务、社会事务和经济文化事业管理的重要形式，受代表和人民群众委托，带着人民群众的需求，参与国家事务管理，让“民之所盼”直通“施政所向”，代表着人民群众有序的政治参与。

常委会审议体现了全过程人民民主的民主监督。审议是地方国家权力机关对“一府一委两院”的一种重要监督形式，是看监督“一府一委两院”工作开展得如何，是不是符合人民的关切、取得了人民满意的成效，是不是贯彻落实党中央决策部署、执行相关法律规定，是不是兑现向人民作出的承诺、实现人代会提出的任务目标，据此针对性地提出批评意见、工作建议，从而起到监督与支持作用，推动“一府一委两院”加强和改进工作。

二、常委会审议的基本要素

根据组织法、监督法有关规定，结合工作实践，县级人大常委会会议审议的基本要素主要包括审议的主体、审议的对象、审议的过程、审议的方式、审议的结果等。
    （一）常委会审议的主体

县级人大常委会组成人员，即县人大常委会主任、县人大常委会副主任、县人大常委会委员组成。

（二）常委会审议的对象

列入本级常委会会议议程的各项议案、报告和其他议题。即本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的专项工作报告；本行政区决算、国民经济和社会发展计划执行的报告、预算报告执行的报告、审计工作报告、国有资产管理情况的报告、年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告、备案审查工作情况报告；对法律法规实施情况的检查报告；特定问题的调查委员会关于特定问题的调查报告等。 

（三）常委会审议的过程

常委会组成人员对列入本级常委会会议议程的各项议案和报告，进行阅读和讨论、研究和审查、发表意见、表明意愿和立场、给予肯定、否定或提出修改意见。

（四）常委会审议的方式

常委会组成人员出席本级常委会全体会议进行审议；参加分组、联组、专题、其他辅助审议专项工作报告等会议进行审议。如参加专题讨论会、对话会、听证会进行审议等。

（五）常委会审议的结果

按照监督法有关规定，常委会组成人员对“一府一委两院”专项工作报告、常委会执法检查报告、议案和议题表示赞成、反对、补充的审议意见，由常委会有关工作机构交由本级人民政府、监察委员会、人民法院或者人民检察院研究处理，并在“一府一委两院”有关的报告给予回应。“一府一委两院”有关机构应当将研究处理情况，送交常委会有关工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。常委会认为必要时，可对专项工作报告作出决定决议，本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决定决议规定期限内，将执行决定决议情况向常委会报告。

三、常委会审议的现状

近年来，各地人大常委会守正创新，不断丰富和拓展常委会会议审议实践。将乐县人大常委会把抓好常委会审议作为一项基础性工作，重点在会前、会中、会后三个环节下功夫，在审议准备、审议过程、意见落实等持续发力，确保全过程人民民主贯穿始终。

 （一）会前，做足审议准备。做好审议前各项准备工作，做细做实议题选择、议题知识、议题调研，为高质量审议打牢基础。一是议题选择精心。在议题的选择上，注重多渠道拓展参与面，更加广泛了解社会各界需求。坚持“开门征求监督议题、下访收集民情民意、多方听取意见建议”的工作理念，通过电视台、微信公众号、代表联系群众活动室等平台，向代表和社会各界公开征集年度监督选题，进行充分研究论证。新一届将乐人大常委会以来，确定乡村振兴、城市建设、产业发展、优化营商环境、文化旅游康养等议题。二是议题知识储备。在调研前1-3天，组织常委会组成人员集中学习审议议题相关的法律法规和政策要求，强调重点注意事项，为审议提供确切的参考依据，使审议更具有针对性。完善材料提前送达制度，及时将反馈报告、与议题有关的法律法规等材料提前送至常委会组成人员手上，保证充足时间做好审议功课。三是议题调研深入。在调查研究时坚持三个注重：注重采取听、看、办、督、评“五步工作法”，开展多层次、广角度的调查；注重坚持随机抽取、解剖麻雀，扩大接触面，全方位、多渠道了解民声民意；注重既到相关部门听汇报、查资料，又重视实地考察、同步暗访，努力察出影响发展的堵点，搞清制约工作推进的难点，问明人民群众的诉求，形成的调研报告不回避问题，跳出跟着工作汇报走的“怪圈”。

（二）会中，做优审议过程。在审议中，采取一般审议发言和重点发言相结合，分组审议与集中审议相结合，使审议意见更加集思广益。分组审议时，相关委室负责人先引导性发言，常委会组成人员纷纷发表意见，乡镇人大主席、基层代表等列席人员也提出意见建议，而“一府一委两院”有关负责人对相关问题进行一一解答，拓展审议的深度和广度。集中审议时，通过综合整理各组审议发言情况后，由与议题相关委室负责人综合发言，向会议作简要汇报，并由办公室综合汇总后撰写审议意见。

（三）会后，做好审议落实。通过建立健全联系沟通、跟踪督办、整改落实等督办运行机制，抓好审议意见落实。一是健全人大与“一府一委两院”联系沟通制度。在决定和处理重大问题时，坚持与“一府一委两院”加强联系和沟通，形成相互理解支持的良性互动关系，努力实现监督与支持的有机结合。二是强化跟踪督办制度。坚持问题导向，切实搞好跟踪督办监督。将审议意见纳入跟踪监督计划，实行编号管理，由相关工作委牵头负责审议意见跟踪监督，向主任会议汇报督办情况，向相关单位或部门反馈，并适时把处理情况向代表通报和社会公布，努力做到监督一件、见效一件。三是健全常委会听取整改落实情况的报告和信息反馈制度。“一府一委两院”及时反馈整改进展情况，定期向人大常委会提出整改落实情况的报告，并汇编成册供查阅。依托电视台、微信公众号、活动室、会议等形式，定期将整改落实情况向社会公布，提高人大监督工作的透明度。

虽然积累了一些有益经验，但与宪法法律赋予的职权和新时代新形势的要求，与人民群众行使当家作主权利的新期待相比，还有一定差距，需要在实践中深入探讨、认真研究。

（一）审议的保障不强，影响了全过程人民民主的直接民主和间接民主相统一。人民有没有广泛参与权，体现着民主的质量和成色。如果议题不够精准、准备不够充分、调研不够深入，审议工作基础没有打好，全过程人民民主的真实性就无法充分体现。一是选题不够聚焦。在选题内容上，往往对党委关注、政府关心、法律实施中存在的问题列入议题较多，对群众反映的热点难点关注不够。个别议题大而化之、过于笼统，问题导向不明、针对性不强、把脉问诊不准，导致审议时泛泛而谈。在选题程序上，确定议题机制不够健全，虽然通过线上线下平台征集议题，但向社会各界、人民群众“广而告之”不够，审议选题受限。二是调研不够深入。前期准备不足，组织培训不够到位，无法掌握监督事项的有关要求。中期深入不够，习惯于被安排调研视察检查，明查多暗访少，亮点多问题少，与部门交流多群众交流少，造成对工作了解、分析不全面透彻。后期研究不够，相关专委工委起草调研报告，调研视察检查组集体研究不够充分，形成的报告很容易导致情况不够明、问题不够准、分析不够透、建议不够实。三是准备不够充分。审议前，“一府一委两院”的材料未按监督法规定时间，提前送与相关专工委征求意见，并进行修改补充完善，导致材料未及时送达常委会组成人员审阅现象。有时材料没有对调查中掌握的情况、常委会组成人员和人大代表提出的意见建议、人民群众反映的问题进行回应，影响了审议实效。

（二）审议的质量不高，影响了全过程人民民主的形式民主和实质民主相统一。在安排审议时，会期时间短，审议议题多，在审议时间的分配和使用上，有时较短时间安排审议多个议题，很难充分审议每项议题，造成审议不深不透。在审议发言时，有时缺少问题导向，唱赞歌多、讲问题少，个别常委会组成人员对议题涉及的专业知识和情况了解不足，发言时浅尝辄止，提出的文字性修改意见较多，实质性工作建议较少。整理审议意见时，对审议发言归纳整理不全面准确，对材料研究不够，提出的建议针对性和操作性不强，导致审议意见不容易落地落实。

（三）审议的赋能不够，影响了全过程人民民主的过程民主和结果民主相统一 。审议“后半篇文章”做得不够实，存在“一审了了”“一交了了”等问题，审议效用没有最大化发挥。一方面督办不够有力。在审议意见交办中，与“一府一委两院”之间的沟通衔接不够紧密，缺乏推动落实机制，重交办轻督办，重文字轻质效，“文来文往”现象比较严重。整改情况报告后，压力传导不够，特别是对个别整改落实不到位的事项，跟踪问效力度不够，缺乏审议意见整改落实情况的评价审查机制，造成审议时“大张旗鼓”、审议后“偃旗息鼓”。另一方面，公开不够规范。虽然，近年来县级人大常委会不断拓展公开渠道，由公开监督结果向公开监督过程发展，呈现出稳步推进、不断深化的良好态势。但与监督法规定相比，仍存在公开机制不完善、内容不全面、形式单一、时间滞后等问题，保障群众的知情权和监督权不够，影响民主监督的时效性和实效性。

四、做好常委会审议的思考建议

全过程人民民主彰显了新时代人民民主发展的新高度，笔者对保障审议工作、提高审议质量、推进审议意见落实、加强审议赋能进行思考，以期用高质量审议工作，不断丰富履职实践，展现立体式的民主模式和实践形态，彰显全过程人民民主的强大生命力。

（一）保障审议工作，彰显全过程人民民主的真实性

确定审议议题，开展调查研究，是人大监督的“头道工序”，关系到能否准确及时地把党的主张通过法定程序转化为人民意志，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。

1.开门征集议题。建立健全公开征集、专题研讨、筛选确定议题等机制,面向社会、人大代表、“一府一委两院”等精准收集议题。可采取“四步骤”开门选议题：第一步是广泛征集议题，充分利用人大代表联系群众活动室、微信服务号等平台，构建常态化收集议题机制。每年 10月底左右，通过电视、微信、报刊、网站等媒介向社会各界征求意见。从群众来信来访、大数据中集中反映的问题入手，归纳提炼议题。通过走访代表、召开各层级代表座谈会、发放征集监督议题表等，充分听取代表意见建议；听取各专委会、有关工作机构、常委会领导的工作思路，与党委、政府密切沟通，广泛收集各方面声音。第二步是采取“小切口”选题，紧盯各类“关键小事”，将征集审议议题的意见建议进行归纳梳理，形成常委会审议监督工作要点初稿，印发各委室征求意见。第三步是根据征求到的意见，在充分论证、调查研究基础上，修改工作要点初稿，召集会议进行专题研究，并印发常委会组成人员、人大代表和乡镇人大征求意见。第四步是提交主任会议讨论完善后，提请常委会审议表决，表决通过稿以常委会党组名义报地方党委批准并转发，努力做到审议选题更加贴近实际、体现民意。

2.俯身调查研究。没有调查就没有发言权，调查研究做好审议工作的活水源头。要做足调研准备，制定周密详细的调研方案，明确调研重点内容和步骤要求，结合实际，列好调研提纲，预先罗列调研问题，做到有备而去。要改进调研方式，采取听取汇报、调查问卷、网上征求意见、实地走访等方式，点与面相结合、工作委员会专题调研与组织代表调研相结合、人大调研与委托专业调查或专家咨询相结合,有效拓展调研渠道,获取大量的第一手资料。要整合调研力量，既有常委会组成人员参加，又有专业代表参加，还可邀请相关专家学者、部门业务骨干参加，使“专业人员”真正发挥“专业作用”。要深入调研分析，调研结束后，及时召开总结分析会，强化问题意识，真正把情况摸清、把问题找准。起草的调研报告应当突出人大特点，问题和原因部分、对策建议部分不少于三分之一，形成条理清晰、问题精准、分析深刻、建言务实的报告。

3.完善会议制度。周密准备是审议工作的基础。要根据新要求，及时完善修订常委会议事规则，对常委会组成人员更好地依法履行职责，监督“一府一委两院”作出具体规定，促进审议工作科学化、程序化、法治化，切实提高常委会会议的效率和质量。特别是要对审议材料进行规范，坚持材料提前送达制度，对审议议题的材料，要在会议 7日前，提前送到常委会组成人员手中，让常委会组成人员能熟悉议题，了解各方面对有关问题的意见和看法。要重视会议材料，相关专工委应加强与“一府一委两院”沟通协调，在调研结束后，主动与“一府一委两院”联系，对有关报告进行初审，提出修改意见，并反馈“一府一委两院”使其完善报告。报告完善后，组织参加调研人员对相关报告进行研究，提出修改意见，反馈给“一府一委两院”落实。

（二）提高审议质量，彰显全过程人民民主的广泛性

审议,集中在“审”,突出在“议”。审议是常委会会议的最基础、重要环节，审议意见的质量如何，对更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。

1.上好“基础课”。在加强组成人员履职培训基础上，建立健全会前学习制度，每次常委会会议前都要围绕审议议题，采取专题培训、知识讲座、研讨交流等形式，邀请专业人士、业务能手对常委会组成人员进行辅导培训，有助于组成人员在审议时能讲到点子上、说到关键处。

2.提升“组织力”。要科学安排常委会会议日程，合理安排审议时间，保证足够的时间和精力审议。建议保证每位组成人员至少3-5分钟审议每个议题。在法律框架内，进一步规范创新审议形式，优化完善审议制度，灵活运用分组、联组、全体会议等审议方式，探索常委会领导带头发言、委员和参加视察人员重点发言、议题相关的专门委员会人员担任重点发言人等发言制度，邀请具备专业知识、熟悉相关领域的代表或专家列席会议，鼓励引导更多基层代表和其他人员积极发言，不断扩大覆盖面、提升专业度，形成畅所欲言、各抒己见的审议氛围。

3.激活“一池水”。完善常委会组成人员守则、审议发言等制度，形成完善的常委会组成人员述职、履职考核机制。常委会组成人员的审议发言要条理清晰、有的放矢，多提可操作性的意见、建议和措施，指出哪些工作做得不好，哪些措施需要落实改进。依法安排“一府一委两院”负责人列席会议，认真听取意见、回答询问，避免常委会组成人员“自导自演”。可推行审议意见卡制度，让组成人员提前填写好审议意见卡，改“即兴发挥”为“有备而来”，并作为其履职内容，激活履职新动能。

（三）推动工作落实，彰显全过程人民民主的管用性

习近平总书记指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”要把跟踪监督审议意见办理作为一种常态，通过跟踪监督，让审议意见“落地生根”，切实推动解决问题。

1.“精准式”列出问题。审议后，要形成抓住主要矛盾、直指问题要害，建议明确具体、重点办理事项、落实科学可行的审议意见，在规定时间内“当面交办”报告机关研究处理。可提炼审议意见，以审议意见附加清单形式进行整理归类，形成“存在问题+整改意见”清单形式向有关部门交办，通过清单式条目，明确整改要求、办理时间、责任部门和责任人，形成整改时间表、路线图、任务书，确保审议意见落实落地。

2.“销号式”跟踪问效。在推行问题清单化的基础上，跟踪责任部门回复清单所列问题，提交相应研究处理情况报告。常委会相关机构要全程跟踪监督落实情况，逐条对照审议意见，组织代表不定期深入相关部门及办理现场，听取汇报、实地察看、走访座谈等，督促相关部门对照审议意见，找准问题症结，采取有效措施，认真整改落实，对问题清单实行“销号制”管理，做到不解决问题不罢休。

3.“测评式”民主监督。常委会主任会议要根据承办部门对审议意见的落实情况，决定是否提交常委会审议，并视情况决定是否对报告进行票决或者满意度测评。对票决或满意度测评审议意见办理落实情况未通过的，要督促“一府一委两院”重新处理，对问题清单继续整改，促进审议意见落到实处。

（四）加强审议赋能，彰显全过程人民民主的有效性

做好审议意见办理结果的评价和运用，清除审议意见落实中的堵点，激发“一府一委两院”改进工作动力，真正做到听取民声，反映民情，维护民利。

1.把“机制”建得更全。在制度上督促建立审议意见办理工作机制，使审议意见发挥“威力”。一方面，要抓好回审制度落实。坚持将当年度审议议题，一律列入第二年度主任会议议题，进行跟踪督促，在常委会会议上有重点地对“一府一委两院”办理审议意见情况进行再审。另一方面，要抓好问责制度落实。对办理审议意见较好的单位和部门，给予通报表扬；对敷衍塞责、办理不好的单位要通报批评，并责令其重新办理；对不认真办理的单位，适时也可采取工作评议、专题询问、特定问题调查等刚性监督形式，促进审议意见的落实。同时向县委及组织、纪检等部门通报情况，便于党委在考核、考察工作时参考利用，更好地增强人大监督的实效和权威。

2.把“效果”做得更好。对需重点推进和持续跟进的工作，不能一次审议就了事，要综合运用视察、专题询问、质询、特定问题调查等监督方式，打好监督“组合拳”，释放叠加效应，从“单一式”向“综合式”转变，从“点面式”向“全程式”延伸，把单纯人大监督转化为人大监督与纪委监督、审计监督、舆论监督等结合起来，通过连续几年接力棒式的不断档监督，推进相关工作，深化审议意见监督成果。

3.把“审议”晒得更透。按照监督法规定，结合工作实际，进一步健全公开制度，通过网络、电视、新媒体、公报等形式，全过程报道和公开审议议题选定、审议材料、审议意见落实情况，特别是要全面公开计划、预算执行等群众关切问题，充分发挥舆论、人大代表、社会等各方面的公开监督作用，推动人大审议意见办理得到有效落实，让人民群众感受到全过程人民民主就在身边。