永安市人大常委会  张鹏

2016年6月27日中央深改组第25次会议审议通过《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，强调要建立健全有效管用的制度机制，让人大代表更好更紧密地联系人民群众，要求各级人大及其常委会要组织代表开展活动，“努力做到民有所呼、我有所应；上下联动，注重实效”。2021年10月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“我们要毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作。”“要丰富人大代表联系人民群众的内容和形式，更好接地气、察民情、聚民智、惠民生。要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职。”习近平总书记指出，“人大代表肩负人民赋予的光荣职责，要站稳政治立场，履行政治责任，密切同人民群众的联系，展现新时代人大代表的风采。”人民代表大会制度的运行与发展，不仅有赖于相关法律制度的逐步完善，还有赖于地方各级人大常委会建立健全支持和保障代表依法履职、加强代表工作能力建设、组织代表开展活动的机制，有赖于作为人民代表大会组成人员的各级人大代表的履职实践。

近年来，各地人大结合地方实际相继谋划、陆续开展人大代表主题实践活动，这是对人大代表联系人民群众工作理论、法规进行的诠释与探索，是落实各级领导对代表履职工作新要求的生动实践。本文立足笔者所在的永安市人大代表主题活动实践，就当前人大代表主题活动中存在的问题与保障机制、建立健全有效管用的制度机制进一步促动主题活动深化等进行探析思考。

一、永安的实践历程

永安市人大代表主题实践活动，重点围绕推动代表闭会履职、发挥闭会期间代表作用进行，主要经历三个阶段：

1.“代表活动月”主题摸索阶段（2009--2021年）

一是以“代表活动月”五个一内容为抓手带动履职。自2004年开始至2021年持续18年，每年6月集中一段时间县、乡同步开展“人大代表活动月”活动，确定“五个一”主题推动代表闭会履职“动起来”。通过有序组织引导，基层人大和代表围绕职能和各自实际，选择重点活动主题，接地气、察民情、聚民智、惠民生，营造了闭会履职活动的良好氛围，丰富了代表联系群众的内容和形式。

二是建设人大代表活动站搭建代表履职工作载体。该项工作始于2009年底的“人大代表活动站”，率先在大湖镇、槐南乡试点，逐步推进乡镇街道在所在地、按片区设立“人大代表活动站”。2017年围绕“四新”要求（阵地建设有新突破，服务群众有新举措，代表活动有新要求，履职能力有新提升），通过街道试点，在全市各乡镇街道搭建“人大代表服务中心”，在代表所在的部分村居建设“人大代表社情民意联络点”，联系群众履职平台探索延伸到村、居。至2017年年初，全市建成各类代表活动站点221个，其中设在乡镇街道15个，设在村、社区206个，实现了活动室在乡镇街道、片区、村居的全覆盖。2017年后，根据省上部署，推进“人大代表联系人民群众活动室”建设，以活动室“建起来、用起来”为重点，逐步规范活动室建设，截止2023年5月，实有代表活动室58个，全部布点在乡镇街道、片区村居。

2.“一年一主题”主题实践阶段（2018年起至今）

一是建立各级代表混合编组为主题活动提供组织保障。省人大《关于建立健全我省各级人大代表活动小组的通知》催生了2018年建立“福建省各级人大代表活动小组”，纳入福建省三级人大代表履职服务平台“人大代表网上联络站”管理。县域内的县级以上人大代表以乡镇街道为单位进行混合编组，乡级代表按照就地就近、便于组织和开展活动的原则部分编入。至此，各级人大代表混合编组按“先挂牌、再完善，广宣传、重实效”的工作思路“挂牌”成立，并扎根乡镇、街道，延伸了履职角度。

二是坚持“一年一个主题”针对性履职发挥作用。在混合编组组建队伍基础上，2019年起，省、三明人大每年陆续部署安排一个主题，以各乡镇街道“人大代表联系群众活动室”为主要阵地，以混合小组集体活动为主要方式，由县人大常委会组织协调、乡镇街道人大牵头、小组长负责，充分发挥主观能动性。实践中，我市延伸组织全市各级人大代表围绕主题针对性调研，坚持乡镇街道人大主席联席会制度，不断完善活动室软硬件设施，推进代表信息公开、代表履职登记、履职信息公开，逐步推广使用福建省三级人大代表履职服务平台、市县两级“人大代表在身边”微信公众号等。

3.代表助力主题活动守正创新阶段（2022年起至今）

一是部署助力主题活动、据实自选专题，引导打造特色。2022年，我市紧扣“四个关键点”（全市工作重点、城乡工作要点、乡镇街道特色亮点、代表行业特点），确定“一个切入点”（人大代表助力主题活动），安排“三个助力主题”（人大代表助力乡村振兴、助力城市治理、助力优化营商环境），鼓励“双向选择”（乡镇街道人大立足优势工作基础自选活动专题打造特色品牌、自主组建工作班子用好代表资源），推动落实“五个一”目标（建好一个平台、做成一些实事、树立一批典型、提出一批建议、带动一方发展），让代表助力成果“亮起来”。活动采取市人大组织领导、乡镇街道人大分专题协调、组建专题小组责任落实的形式，人大常委会靠前指挥，乡镇街道人大上下联动，引导各乡镇街道人大、人大代表打造亮点、特色。

二是多重示范引领、聚焦问题解决，推动工作深化。实践中“三步走”推动：

首先，设立人大代表助力工作室，亮出代表身份拉近与选民距离。2022年先后分两批设立了33个人大代表助力工作室（助力乡村振兴15个，助力城市治理5个，助力优化营商环境13个），市人大常委会领导逐一上门授牌，一对一指导助力突破口和代表履职。此举让代表活动不离家，解决了代表联系群众窗口问题，既增强了代表身份认同感，也助推代表立足岗位用好代表这一第二身份。

其次，采取现场推进会形式，及时抓住典型推广交流。2022年先后召开了三场现场推进会弘扬先进做法，2023年探索根据不同助力需求，立足以点带面、市乡人大联动、代表助力工作室现场推动，重点聚焦一二三产融合和供销服环节对接服务，统筹相关部门资源，将服务引入基层，促动精准对接解决问题，助力主题活动深化。同时组织跟踪报道代表助力风采，聚焦工作重点和示范引领，讲好代表履职故事，形成比学赶超良好氛围，涌现出一大批助力风采事迹。

第三，围绕做细做实，跨年继续深化助力主题。在上年度“三个助力”基础上，2023年新启动助力教育质量提升主题，巩固提升开展深化“四个助力”主题活动。在总结经验基础上，市人大进一步成立了相关主题行动推进组和宣传组，加强组织领导、宏观指导和微观引导，引领各乡镇街道人大、人大代表在深化助力主题活动中“深学争优、敢为争先、实干争效”，在“点”和“面”上下功夫，在“领”和“干”上作示范，聚焦民生实事主题，突出法律宣传“声”入百姓和代表认领助力任务与集体行动的有机衔接，努力推动助力主题落细落实。

二、问题与思考

（一）主题活动存在“一阵风”倾向，县级人大搭台引领是关键

1.基层人大主题活动形式主义明显，影响因素多重。纵观永安前后近20年的主题活动实践历程，通过13年的代表活动月、4年的代表主题、2年的代表助力主题（专题）活动，“代表活动月”及“五个一”活动要求、人大代表主题实践活动的概念、代表联系群众活动室建设等都已深入人心，基层人大每年都能自觉列入年度工作计划安排。但在实效性、持续性和影响力等方面的不足仍较为明显，形式主义现象突出。突出表现在：代表主题实践活动被动地处在一种“软指标”的任务状态，主题活动的计划安排、组织落实、成效保障等方面随意性大，往往停留在组织一两次的视察、调研或短暂、简单的培训等表面工作上，细化安排、深入落实不够精准、不够到位等。

分析原因，一是活动主题被安排、履职内容不够精准，工作上制约因素多。如主题活动中，同一乡镇街道较为熟悉或具备相关主题专业技能的代表数量少、辖区专业人才资源受限，处于“做细难、做深难、做实难”的境地。二是活动的组织落实缺乏监督的压力和动力。人大工作常被所谓党政“中心工作”取代，“耕了别人田、荒了自家地”的责任倒挂现象一定程序存在，压力传导和主责工作机制还需提升。三是基层人大干部“单兵作战”体制，后备梯队、业务能力不足。基层人大干部流动性大、新手多，再因没有上级业务对口的领导机构，工作技能的不足更易使工作浮在面上，工作帮带机制亟待加强。

2.县级人大引领上下联动，职责与实效并重。中央深改组《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》要求各级人大及其常委会要上下联动，注重实效，组织代表开展活动。县级人大常委会一方面机构健全、有一批专职人员，另一方面，管理、服务的代表结构全面、资源相对充沛，管理监督的“一府一委两院”行政配置齐全。由县级人大常委会搭台推动和直接引领、参与，是基层主题活动的动力所在，是保障主题活动有序开展的关键，也是其职责所在。有必要强化县级人大对主题活动的组织推动，集智聚力，形成县域“一盘棋”、上下联动抓落实的工作格局。

（二）主题活动责任主体在乡镇街道，基层人大组织领导是根基

从现行代表活动工作机制上看，代表主题活动的责任主体在乡镇街道基层。一是代表构成上，乡级代表占比较高。二是从活动组织安排上看，乡级代表在乡镇；县级代表按乡镇街道辖区设立代表小组，代表小组活动根据上级人大委托以乡镇街道组织为主；省人大建立的各级代表混合编组设立在乡镇街道。事实上，代表主题活动的责任落实主体基本都落在了乡镇街道。乡级人大是人民代表大会制度的最基础环节。

但从近年工作实践情况看，各乡镇街道人大代表主题活动不均衡。以主题活动的基本单元“福建省各级人大代表活动小组”建设和主题活动情况为例，有县级人大重点引领跟踪、基层人大负责任的地方，建设就更加规范、活动组织就相对常态化，如代表轮流坐班制度就执行更好；缺乏县级人大的强化跟踪引领，纯由乡镇街道人大边行边试的地方，往往是“一阵风”的运行模式，甚至忘却了该组织的存在，主题活动就会流于形式。如何让代表主题活动“实起来”、代表履职“动起来”，有效有用地激发代表、群众的积极性，加强对基层人大的组织领导、强化基层人大组织力量、增强基层人大干部的责任感，特别是主责主业的意识，是根本。

（三）代表身份彰显不明、职务履行虚化，代表角色意识增强是保障

人大代表是人大工作中最积极、最活跃、潜在能量最大的关键力量，作用发挥离不开代表切实的履职行动。主题活动的开展，除依靠人大机构协调组织落实之外，主要还是要依靠人大代表主体作用的发挥。在代表主题实践等履职活动中，普遍存在着代表并未进入角色、角色不到位、甚至角色错位等情况，如：日常工作安排，基本缺失了作为兼职“第二身份”的代表工作内容的计划展示自觉；主题活动被安排，没有解决问题的行动自觉；参与主题议政气氛不见浓烈，参加代表小组活动马虎应付，视察调研走马观花等，缺乏代表角色意识，代表职务履行虚化现象严重存在。

分析原因：一是基层人大代表的臣民意识削弱了代表的权利意识。臣民意识包含了身份上的低贱和政治上的被轻视、意识上的落后等观念，最本质的特征就是：只尽义务，不讲权利，对自身享有的法定权利缺乏自觉，甚至还把本应享有的权利当作政府的恩惠。如对政府工作报告本应行使审议权，但往往变成了“学精神”，甚至是“受教育”，颠倒了双方的位置与权力。二是人大监督的政治效能感低削减了代表的责任意识。政治效能感，指的是对自己在政治过程中的影响力的看法。现实中，不仅社会对人大及代表的政治效能评价较低，就是代表们对自己的政治效能评价也不高。正因为政治效能感较低，许多人大代表并不重视自己作为人大代表的权利与义务，实践中也没有切实履行代表职责。三是代表政治能力的不足掣肘着代表的履职热情。政治能力指的是个人参与政治生活的能力，包括政治认知能力和政治参与能力等。这种履职能力的欠缺容易导致代表对代表工作的敷衍了事，淡化代表角色意识。

一句话，“人民选我当代表，我当代表为人民”，需要人大代表具有强烈的角色意识。我市实行人大代表助力工作室挂牌亮出代表身份后，许多代表的权利意识和责任意识明显被触发，角色意识强烈的，履职动力大，履职效果相应较好；反之，角色意识淡薄的，履职动力小，履职效果自然较差。

三、路径探析

推动主题活动深化，重点要强化组织队伍，加强激励约束，优化服务保障，为主题活动提供保障体系。

（一）做优两级网格化履职平台，形成县乡联动工作格局

一是立足现有架构建立乡级基础网格，由乡镇、街道人大组建。省人大在乡镇街道设立的混合编组，可编入乡镇街道总网格，协调解决问题为主；县乡两级人大代表以选区、现有片区代表小组、代表联系群众活动室，或根据主题活动需要，可设立细化网络，以联系群众为主。旨在建立一套问题发现、反馈、处理机制，解决选区、辖区主题问题，助力社会经济发展和民生问题解决。

二是根据主题活动需要建立县级主题网格，由县级人大常委会协调组建。网格成员由人大相关专工委、主题（专题）活动相关乡级基础网格、相关人大代表组成，指定某一乡镇基础网格或人大相关专工委牵头，以解决问题为关键，以优化服务为根本。旨在立足全局视野，紧盯统筹协调、主题活动“格”“格”联动，实现代表参与广覆盖、监督区域全覆盖，解决主题活动制肘问题，凝聚“组合拳”，让主题活动走得更扎实、更长远。

（二）强化履职监管加强激励约束，让代表履职“动”起来

一是注重角色塑造，唤起主体意识。代表角色意识，指人大代表对担任代表职务所应享有的权利和承担的义务的认知程度及实际行为表现，是支配代表行为的思想“阀门”。人大代表作为人民代表大会主体，人大工作的基础和前提在于代表认真执行代表职务，具有明确的代表主体意识，包括：人大代表对国家权力机关工作积极参与的意识，对本行政区域政治、经济、社会方面的重大事项勇于表明主张的意识，对人民利益和意志具有强烈代表的意识……。代表主体意识,主要靠代表自身的活动和工作来体现，只有在具体的工作实践感悟中，才能使代表产生履职的内在要求。要把调研视察等履职活动和代表的学习培训作为重要“法宝”，一方面，加强代表履职能力训练，以主题活动为工作抓手，通过经常性的代表履职活动参与，提升代表的政治效能感，强化代表的“权力授受”意识，让代表“潜移默化”受到熏陶，牢记责任，在实践中尽快进入角色。一方面，要有针对性加强代表履职培训，把塑造代表角色、提高履职能力作为重点，突出代表所需和务实创新，把握好“站位、定位、到位”三要素，提升政治站位，把牢履职定位，做好履职尽责到位。重点要培育“四方面意识”，即：代表人民行使管理国家事务的当家作主意识，替人民说话、为人民办事的为民意识，学法、懂法、守法、执法的法律意识，无私无畏、仗义执言的职责意识。

二是注重典型培育，激励比学赶超。现代社会，良好有效的信息动力可以产生激励力量。有了比较，才能催发动力。一方面，要抓住关键少数，在提升代表影响力上下功夫。如引导建立人大代表活动室示范点、培育优秀代表等。既要注重帮扶、协调处理代表自身岗位工作中的难点、堵点，增强代表的履职自信，凝聚强大推力；也要坚持“在战场中找战果，在战果中找战将”，对表现好的“战将”逐步纳入示范典型，类似设立代表助力工作室的做法，帮助梳理履职发挥作用的工作思路，把代表身份亮出来、表率做出来、事迹溢出来，站好代表岗，兼顾代表“身份化”“职务化”的归位性特点。另一方面，要挖掘弘扬代表工作的闪光点和先进事迹，努力讲好新时代代表工作的生动故事，架设指路明灯让代表学有样板、赶有目标，引导代表“跟我走”，而不是号召“向前冲”，引导代表做好“四化”，即：内化于心、外化于形、常化于修、固化于性，推动“一枝独秀”变成“满园春色”。

三是注重过程管理，激发履职行动。按照代表组织起来、活动开展起来、作用发挥出来的工作思路，加强对人大代表主题活动的过程管理和精准服务。重点加强三项工作：一是将产业、项目发展与代表履职活动对接，以助力锦上添花、助力亮点项目为着眼点，以助力推动、助力升华、助力提高为切入点，围绕区域成长型、特色型项目开展主题行动，彰显助力成就；二是打造履职家园，丰富代表活动室“家、站、点”平台，让“筑巢引凤”有“代表力量”。要打通代表服务群众“最后一百米”，如我市洪田镇近年陆续延续开展的代表之家微课堂，建立代表创业讲坛、居民夜谈、征求意见座谈、述职交流等，为展现代表风采、密切联系群众提供机会和环境，让代表联系群众“家站点”小空间有大作为，让代表“动”起来、履职“实”起来、活动室“暖”起来。三是要探索绩效评价机制，把加强履职监督管理作为加快代表工作能力建设、支持和保障代表依法履职的重要举措，建立履职公开、履职考评机制等，依托智慧人大APP，全面推开代表履职登记、履职评估，推动代表亮身份、树形象、展作为。

（三）搭建桥梁纽带优化服务保障，让助力主题“实”起来

一要做好代表建议“后半篇”文章完善建议办理闭环。代表建议传递着人民的呼声，凝聚着人民的期盼，要坚持代表建议办理过程与结果并重，高位推动更好落地见效。要落实政府主责，建立联席会议审议制度规范建议办理全过程全链条管理，就提办对接、协同办理、联合督办、重点督办、建议公开、评估激励等工作汇聚提、办、督各方合力，推动办理工作从“答复型”向“落实型”转变，有效破解“重答复轻办理、重过程轻实效”等问题，防止代表履职一头热、交办承办两张皮，让代表在履职成效中增强履职动能。

二是建设智慧人大平台保障知情知政渠道、高效履职。目前代表知情知政渠道主要以寄送材料、列席常委会、参加视察调研、执法检查等为主，省三级人大代表履职服务平台以代表议案建议登记、代表履职登记和信息公开等人大内部运作为主，对于“一府一委两院”工作知情度明显不足，代表政治能力不足，政治效能感低。人大及其常委会作为全面担负宪法法律赋予各项职责的工作机关和同人民群众保持密切联系的代表机关，要主动顺应“互联网+”工作模式，增强大数据思维，一手抓线下代表活动室建设，一手抓线上代表微信履职平台建设。在现有“福建省三级人大代表履职平台”“人大代表网上联络站”等网站功能基础上，要加大力度打造集学习宣传、线上履职、反映民意、接受监督为一体的“智慧人大”移动网络平台，打造人大机关、人大代表与“一府一委两院”间的信息公开通道，扩大代表的知情知政权，使代表履职由静态的时点参与转变为动态的全过程参与，推进全过程人民民主，避免主题活动“一阵风”、形式主义问题，更好发挥人大代表当家作主的地位作用。

三要立足组织保障加强人大干部建设。习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“强化政治机关意识，加强人大自身建设”“打造政治坚定、服务人民、尊崇法治、发扬民主、勤勉尽责的人大工作队伍”，为加强新时代人大及其常委会自身建设提供了科学指引和根本遵循。干事创业，关键在人，人大工作要在新时代有新作为、展现新形象，必须坚持不懈地把加强人大干部队伍建设作为前提，培育一支想干事、能干事、干成事的新时期人大干部队伍，摆脱传统束缚、二线思维，使人大工作始终与时代合拍、与发展同步、与党委同向、与群众同心，为做好新时代人大工作夯实组织基础，更好地体现人大担当。