三明市人大常委会研究室  邱靖权 

习近平总书记深刻指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。他还强调，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。

人大履职成果转化集中体现了人大履职质效，直接关系着全过程人民民主的落实，关系着人民代表大会制度的优势和作用的发挥。近年来，三明市人大常委会通过建立联动督查机制，有力促进履职成果转化，有效解决“文来文往”“重答复轻落实”等问题，切实打通人大履职成果转化落实“最后一公里”。本文通过座谈交流、查阅资料、实地调研等方式，在梳理总结建立联动督查机制、促进人大履职成果转化的理论依据和现实意义的基础上，总结分析三明市在这方面的工作探索和实践，并对建立联动督查机制促进人大履职成果转化的路径作进一步的思考和研究。

一、建立联动督查机制、促进人大履职成果转化的主要依据

（一）理论依据：习近平新时代中国特色社会主义思想

2023年9月，习近平总书记对新时代办公厅工作作出重要指示中强调，“踏上新征程，党委和政府办公厅应有新担当新作为新气象。要强化政治担当，紧紧围绕全面贯彻党的二十大精神，加强统筹协调和督促检查，形成强大合力，力戒形式主义，推动党中央决策部署落地见效。”习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示中强调，地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。这为党委、人大、政府建立联动督查机制，形成强大合力，推动党中央决策部署和地方党委工作要求落地见效提供了重要的理论遵循。

习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想十个方面的主要内容，在“坚持正确监督、有效监督”中强调要“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。在我们的政治体制中，人大就是要对“一府两院”起监督作用。”可以说，建立联动督查机制、促进人大履职成果转化，既是坚持党对人大工作的全面领导， 发挥人大在国家治理体系和治理能力现代化中作用的重要体现，也是人大认真行使宪法法律赋予各项职权，坚持监督和支持相结合，提升人大履职质效的务实举措。

（二）法律依据：宪法及地方组织法、监督法、代表法等有关规定

人大的地位和作用由宪法法律规定，其权力来源于法律的规定和授权，这是人大做好立法、监督、重大事项决定、代表工作的法律遵循和法律武器。监督法第14条、第20条、第27条分别对常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见、对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见、对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理作了明确的规定；代表法第42条对有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见提出了明确要求。这些都为加强督查督办，推动人大常委会审议意见、代表建议等办理落实提供了重要的法律依据。

（三）文件依据：中央和省委有关文件精神

2017年6月，中央印发《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》。《意见》提出，党的督促检查工作的主要任务是推动党的理论路线方针政策贯彻执行和党中央决策部署贯彻落实。开展督促检查工作，要紧紧围绕党和国家一个时期的中心任务和重点工作。2020年12月国务院发布的《政府督查工作条例》明确政府督查内容包括：党中央、国务院重大决策部署落实情况；上级和本级人民政府重要工作部署落实情况；督查对象法定职责履行情况；本级人民政府所属部门和下级人民政府的行政效能。笔者认为，各级人大及其常委会聚焦党和国家确定的发展目标和中心工作，履行法定职责，所形成的督查建议经过适当程序列入党委政府的督查事项，属于中央和国务院督查工作有关文件明确的督查工作内容，且应该作为建立联动督查机制、促进人大履职成果转化的重要文件依据。

中央和省委关于加强和改进新时代人大工作的有关文件中提出，把党委领导人大工作、“一府一委两院”接受人大监督、有关部门支持和配合人大工作情况纳入领导班子和领导干部考核及巡视巡察内容；“一府一委两院”要认真研究处理审议意见，按时报告整改落实情况；建立办理代表建议答复承诺解决事项台账，抓好跟踪落实等等，这些文件要求为建立联动督查机制，推动人大调研报告、审议意见、代表建议等履职成果落实转化提供了重要依据。

（四）现实依据：践行全过程人民民主，推动人大履职成果转化的现实需要

一些地方人大及其常委会在实际工作过程中，缺乏有力的监督约束措施和工作机制，导致调研监督的成果转化运用不够充分，人大常委会审议意见和代表建议办理有些存在“文来文往”“重答复轻落实”的现象；代表建议办理过程中还存在着“被满意”的问题，这影响了全过程人民民主在人大工作中的实现。建立联动督查机制，有利于加强党对人大工作的全面领导，增强人大监督的刚性和实效，有利于党委、政府及时了解社情民意，发挥人大在发展全过程人民民主中的作用，有利于借助党委、政府的督查措施，推动人大常委会调研报告、审议意见、代表建议办理等履职成果的具体落实、实际运用。

二、三明市“建立联动督查机制、促进人大履职成果转化”的工作实践分析

近年来，三明市认真学习贯彻中央、省委人大工作会议精神，积极践行全过程人民民主，在提升履职质效、发挥代表作用、建立基层联系点等方面积极探索实践，不断推动地方人大工作高质量发展。2023年3月初，中共三明市委主要领导主持召开市县人大工作座谈会，进一步学习贯彻中央及省委人大工作会议精神，听取市县两级人大工作情况汇报和有关意见建议，研究解决市县人大工作和建设中存在的困难和问题。2023年4月，中共三明市委制定出台了《关于加强和改进市县人大工作的若干措施》，文件中明确“完善人大履职成果转化机制，由人大常委会办公室梳理汇总人大调研报告、审议意见、代表建议等办理情况，按照归口管理原则，列入党委、政府督查事项和考核体系”，将此作为提升人大履职质效的一项重要举措。2023年7月，市人大办会同市委办、市政府办制定了《三明市人大常委会审议意见等办理情况的督查工作流程》并以市委办、市人大办、市政府办名义联合下发，建立了联动督查、推动人大常委会履职成果转化的工作机制，有效解决“文来文往”“重答复轻落实”等问题，切实打通人大履职成果转化落实“最后一公里”。联动督查推动人大履职成果转化的主要做法和已经取得的成效体现在以下几个方面：

一是督促调研审议中提出重点意见的落实见效。市人大常委会根据调研和审议情况，坚持问题导向，抓住工作中存在的薄弱环节或关键问题，梳理列出具体化、清单化的督查建议事项，送交市委、市政府督查室进行督查。通过这项措施，有效地督促了承办单位在办理审议意见、调研报告的同时，对涉及的具体关键事项细化工作措施、明确完成时限、及时反馈落实情况，有力地推动了审议意见、调研报告中重点意见建议的办理落实。2023年7月至12月底，三明市人大常委会梳理形成27项督查建议事项送交市委、市政府督查，已经反馈的22件督查事项中已完成6项、已落实16项，有效督促重点事项落到实处。

二是督促专报件领导批示意见的落实见效。针对市人大常委会呈报市委、市政府主要领导的专报件，明确由市委办、市政府办根据领导批示意见将专报件及时转交相关单位办理，并及时跟进督查。

2023年，三明市人大常委会围绕市委提出的市区工业园区整合、古厝古建筑保护利用、森林资源保护发展与利用、鳗鱼养殖污染防治、矿产资源保护开发利用等重点工作情况开展调研，就其中发现的关键性问题进行深入研究，形成专报件5件，为市委科学决策提供参考，得到了市委、市政府主要领导批示。市委、市政府督查室将专报件的领导批示意见列入督查事项，有力地推动人大调研成果转化实际工作举措和成效。

三是督促代表建议的落实见效。在7月“代表建议督办月”活动后，由市人大常委会相关委室逐件梳理分析代表建议办理情况，将需要市政府进一步督查的代表建议、代表反馈意见送交市政府督查室进行专项督查。此外，根据归口管理的原则，涉及属市委工作部门办理的且需要进一步督查的代表建议，参照上述工作流程交由市委督查室进行督查。

以2023年的代表建议办理情况督查为例，三明市人大常委会共梳理重点督办建议6件和基本满意的建议8件送交市政府督查，有针对性地推动了代表建议的办理。通过这项措施，6件重点建议办理成效明显，8件基本满意的代表建议中有3件转为了满意，同时带动了市十四届人大二次会议以来184件代表建议已全部办理完成，代表对建议办理结果表示满意的占98.37%，一批代表建议转化为促发展、惠民生、暖民心的务实举措。

笔者通过对三明市建立联动督查机制、促进人大履职成果转化的工作机制和实践进行总结分析，认为呈现出以下几个特点：一是党委高度重视，人大有力推动。三明市委召开市县人大工作座谈会，结合实际研究解决市县人大工作和建设中存在的困难和问题。针对人大工作实践中还存在监督力度不够、审议意见办理“文来文往”“重回复、轻落实”、调研成果转化不充分等问题，通过出台市委文件的形式，要求完善履职成果转化机制，推动人大专题调研、审议意见、代表建议等办理情况，列入市委、市政府督查事项和考核体系，建立全链条闭环管理机制，倒逼工作落地，打通落实“最后一公里”。三明市人大常委会主动跟进、积极作为，在全市人大系统迅速组织学习传达贯彻会议精神；研究制定分工落实方案，组织市人大办会同市委办、市政府办制定了《三明市人大常委会审议意见等办理情况的督查工作流程》，建立了联动督查、推动履职成果转化的工作机制。二是涵盖了人大重要履职成果。联动督查内容包括人大常委会审议意见、调研报告、代表建议等重要履职成果，同时把人大常委会党组呈报市委、市政府主要领导的专报件也纳入联动督查范畴，有利于推动履职成果转化，更好地满足提升履职质效的实际需要。三是督查建议事项体现重要性、可操作性的原则。要求督查建议事项坚持问题导向，抓住工作中存在的薄弱环节或关键问题，做到清单化、具体化，这样有利于联动督查开展，增强工作实效，同时“以点带面”推动调研报告、审议意见等人大履职成果的转化。代表建议重点围绕市人大常委会确定的重点督办建议、代表反馈“不满意”的建议、所提问题正在解决但推进不力的代表建议等，提出需要进一步督查的代表建议，突出了针对性和实效性。四是联动督查流程设计较为合理。根据调研报告、审议意见、专报件、代表建议等不同的特点，分类制定联动督查的流程，对联动督查建议事项的研究提出、送交开展督查、督查情况反馈作了较为明确的规定，有效地加强和规范了市人大办、市委督查室、市政府督查室之间的工作衔接。

从目前建立的工作机制和实践来看，也存在以下几个方面的问题:一是缺乏直接充足的法律、文件依据。中央和省委有关文件、监督法、代表法对政府研究处理审议意见、有关机关、组织认真研究办理代表建议作了明确要求，但是对建立联动督查机制、促进人大履职成果转化的探索实践还缺乏直接的、充足的法律和文件依据，导致联动督查的范围边界、时限、程序、方式、结果运用等缺乏直接、明确的规范和遵循。二是联动督查范围还不够全面。目前三明的联动督查范围尚未包括人大常委会的立法、重大事项决定等重要履职成果，立法、重大事项决定作为两项重要的法定职权，形成的履职成果没有纳入联动督查范围，笔者认为不够全面，一定程度制约了建立联动督查机制、推动人大履职成果转化的实效。此外，与监委、两院尚未建立联动督查机制，对两院工作的监督成果转化尚未纳入联动督查范畴。三是联动督查方式还比较单一。目前三明的联动督查方式主要是人大常委会梳理督查建议事项、市委市政府开展督查、承办单位办理并反馈，尚未运用现场核查、实地暗访、随机抽查等方式开展联动督查，一定程度影响了开展联动督查、推动人大履职成果转化的质量。四是后续跟踪推动有所缺失。三明目前的联动督查工作虽然明确规定市委督查室、市政府督查室在督查事项办结后，及时将有关情况反馈市人大办。但是收到情况反馈后，仅停留在市人大办有关科室归档，没有将反馈情况作进一步分析、研究、使用，缺乏后续的跟踪推动。

三、全过程人民民主视角下建立联动督查机制促进人大履职成果转化的几点建议

为进一步建立健全联动督查机制，推动人大履职成果转化，建议各级人大常委会要在同级党委的领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，积极主动作为、勇于探索实践，加强沟通对接，逐步探索开展联动督查工作，切实把人大履职成果转化落地，提升人大常委会履职质效。具体来说，应从以下几个方面着手，建立完善联动督查机制、规范联动督查工作。

（一）把握工作总体要求，明确联动督查的基本原则。开展联动督查、推动人大履职成果转化看似是一件件具体的联动督查事宜，但涉及到党委、人大、政府等多方主体，要建立健全相关制度，做好联动督查工作，需要统一思想认识，增强责任意识，把握联动督查总的要求和原则。具体来说，应该明确和遵循以下几个原则。一是坚持党的领导。党的全面领导是人大工作最高政治原则。开展联动督查工作，既有利于党委掌握了解社区民意，也有利于加强党对人大工作的全面领导。因此，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿于开展联动督查工作、推动人大履职成果转化的全过程，这是根本遵循和首要原则。具体来说，建立联动督查工作机制应该由同级党委研究同意，将人大履职成果纳入党委政府督查范畴，以同级党委名义或者党委办、人大办、政府办名义联合印发文件，规范具体工作内容和流程，形成联动督查合力。二是坚持依法依规。建立健全联动督查工作机制，推动履职成果转化既要贯彻宪法、监督法、代表法等法律精神，也要落实党内规范性文件要求，既要依据中央和省委关于加强和改进新时代人大工作的有关文件精神，也要以中央《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》和《政府督查工作条例》为遵循，善于运用法治思维和法治方式推进联动督查工作。在地方工作和实践成熟后，适时对监督法、代表法进行修订，作出相关的规定和要求。对地方一些好的经验做法进行总结提升，并通过地方党委文件或者地方性法规等形式，对联动督查的内容、范围边界、时限、程序、方式、结果运用给予明确规范，为建立联动督查机制、推动履职成果转化提供更为充足、直接、明确的法律和文件规范。三是坚持务实管用。联动督查要坚持实事求是，一切从实际出发，摸清实情、聚焦问题，敢于较真碰硬、加强督促整改；督查和评价要全面、客观、公正；督查方式选择要根据需要和有关文件规定，合理使用现场核查、实地暗访、随机抽查等方式，确保联动督查工作有力有效，切实推动人大履职成果落实转化。

（二）着眼履职成果转化，明确联动督查的事项范畴。在联动监督工作机制的建立完善中，应根据人大及其常委会工作职能和特点，对联动督查的内容范畴进行列举式地分类明确，具体主要应该包括：人大常委会审议意见、调研报告；人大及其常委会作出的重大事项决定；人大及其常委会制定的法律法规执行情况；人大代表建议办理情况；人大常委会党组专报件，等等。联动督查的主体，应该根据人大常委会的履职成果涉及的事项内容，按照归口管理原则，与党委、政府、监委、两院均建立联动督查机制，增强将人大履职成果纳入联动督查范围的全面性。为了便于联合督查的开展，应“以点带面”推动人大履职成果的转化，人大常委会提出的督查建议事项应该坚持问题导向，抓住工作中存在的薄弱环节或关键问题，做到清单化、具体化，做到“小而精”、可操作。可以借鉴三明市人大常委会的做法，以表格的形式逐条列出督查建议事项、责任单位，这样有利于党委政府督查室将督查建议事项转化督查事项，便于联动督查工作的开展；代表建议重点围绕市人大常委会确定的重点督办建议、代表反馈“不满意”的建议、所提问题正在解决但推进不力的代表建议等，进行督查，带动代表建议办理整体实效的提升。

（三）健全工作流程，合理运用联动督查方式。借鉴三明市的经验做法，要依照宪法法律精神和党内有关规范性文件要求，针对不同的履职成果督查，分类制定具体的工作流程和程序。总的来说，可以从以下几个环节入手：一是健全督查建议提出程序。由相关委室根据审议意见、调研报告、决定重大事项、立法、代表建议等履职成果进行梳理，提出督查建议事项、时限要求、承办责任单位，如有必要还可以提出联动督查的方式，报人大办统筹汇总，经过常委会领导审定后，由人大办根据归口管理的原则，报党委、政府、监委、两院负责督查的机构。二是优化督查工作程序。党委、政府、监委、两院负责督查的工作机构收到督查建议事项后，按照有关文件要求和所制定的督查工作制度，将其转化为督查事项，并研究采取合适的联动督查方式进行督查。三是确定联动督查方式。联动督查的方式由人大常委会提出建议，党委、政府、监察、两院结合各自文件和制度规定，与人大常委会共同商量确定联动督查方式。以人大常委会与政府开展联动督查为例，政府督查工作条例第12条明确规定，政府督查可以采取以下方式：（一）要求督查对象自查、说明情况；（二）听取督查对象汇报；（三）开展检查、访谈、暗访；（四）组织座谈、听证、统计、评估；（五）调阅、复制与督查事项有关的资料；（六）通过信函、电话、媒体等渠道收集线索；（七）约谈督查对象负责人或者相关责任人；（八）运用现代信息技术手段开展“互联网+督查”。笔者认为，一般情况下，联动督查以要求督查对象自查、说明情况为主，如果有需要，人大办和政府督查室可以共同协商，合理采用其它的督查方式。四是完善督查结果反馈程序。相关承办单位在办理督查事项后，按照要求及时向党委、政府、监委、两院的督查机构反馈，并由相关督查机构反馈给人大办。人大办除了整理归档外，还应将督查事项办理情况送交相关委室作进一步梳理分析，对办理不到位的可以进一步提出督查建议或者作为人大常委会后续跟踪监督的重点。

（四）加强沟通协调，保障联动督查的刚性实效。要建立联动督查工作的常态化沟通协调机制，就联动督查的事项、方式、结果运用等加强沟通，增强联动督查的刚性和实效，切实推动和保障人大履职成果转化落实。一是组建专门工作力量。可以建立由人大办为主体的专门督查力量，在常委会领导下，具体负责联动督查工作落实，加强与党委、政府、监委、两院督查机构和人大常委会各委室沟通对接，并推动联动督查工作的规范有效开展。党委、政府、监委、两院负责督查的机构也要明确专人，加强与人大办的沟通对接。二是强化联动督查结果运用。对联动督查中发现的问题，要责成并督促承办单位认真纠正整改、及时完善政策；对问题突出的单位相关责任人可以进行约谈；联动督查情况可以在一定范围内通报或在新闻媒体上公布。此外，根据中央和省委有关文件精神，将联动督查结果与“一府一委两院”接受人大监督、有关部门支持和配合人大工作情况相结合，纳入领导班子、领导干部的考核评价内容，纳入绩效考核部门的年度考核内容，增强联动督查的刚性。